重大疫情下跨域危機應急聯(lián)動能力評價研究

張朝玉　李金波　孫中賢

摘要：隨著新冠肺炎疫情的局部反彈，以河北省與周邊省市為例，評價跨域危機應急聯(lián)動能力對于應對重大疫情至關重要。根據(jù)國內外關于跨域危機應急聯(lián)動的理論與實踐，構建涵蓋資源保障、信息溝通、監(jiān)測預警、應急協(xié)調四要素的應急聯(lián)動能力評價指標體系，運用多層次模糊綜合評價方法評估河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力，建議從完善應急預案、暢通信息溝通渠道、優(yōu)化應急協(xié)調機制三方面入手做好應急聯(lián)動能力提升工作。

關鍵詞：重大疫情;跨域危機;應急聯(lián)動

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A文章編號：1673-1573（2022）02-0067-08

一、引言

黨的十九屆四中全會提出：“構建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制”。[1] 習近平總書記指出，要針對這次疫情中暴露出來的短板與不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。[2] 世界范圍內的重大突發(fā)疫情，如脊髓灰質炎疫情、寨卡病毒疫情、埃博拉病毒疫情、新冠肺炎疫情發(fā)生的頻率越來越高，其跨越性特征越來越突出，我們必須聚焦應急管理的新場景、新實踐、新問題。新冠肺炎疫情的突發(fā)性、緊急性、擴散性及高度不確定性特點需要河北省與周邊省市達成共識，協(xié)調聯(lián)動應對危機。然而河北省與周邊省市在應對危機過程中存在“信息孤島”“資源孤島”“管理孤島”等問題，其協(xié)同作戰(zhàn)能力較差、應急物資籌集調配不及時、整體應急聯(lián)動能力不足。在“大應急、大救援”背景下，如何實現(xiàn)多區(qū)域間的資源整合、協(xié)同指揮、整體聯(lián)動，共同發(fā)力將人員和經(jīng)濟損失降至最低顯得尤為重要。

二、文獻綜述

關于重大疫情，國內外學者多從應急管理、風險管理、公共衛(wèi)生事件管理、主體管理、法規(guī)體系建設、網(wǎng)絡輿情等方面對重大疫情進行了研究。David（2013）[3] 、William L 等（2015）[4] 、George Haddow（2017）[5] 、Zhao等（2014）[6] 等從公共衛(wèi)生事件管理角度進行了研究，提出在應對重大疫情時應該協(xié)調其他社會力量的作用，完善相關法律法規(guī)，加強網(wǎng)絡和大數(shù)據(jù)的科技應用等。滕文杰（2015）[7] 、安璐等（2017）[8] 等從網(wǎng)絡輿情等方面探討了對重大疫情的應對，強調在公共衛(wèi)生事件應急管理建設中強化政府領導地位，分析了物資分配效率。

關于跨域危機，國內外學者多從整體性治理、組織間網(wǎng)絡的角度，探討跨域危機協(xié)同治理。李勝等（2018）[9]、Negev等（2021）[10]、彭澎等（2020）[11]、郭雪松等（2011）[12]等針對跨域性突發(fā)事件治理的“碎片化”困境，從整體性治理的角度提出積極實施涵蓋預防、預警、應急的全過程危機治理，注重治理系統(tǒng)的監(jiān)測能力，通過大數(shù)據(jù)驅動、利益協(xié)調、信息與資源共享等方式完善地方政府間跨域公共治理的協(xié)調機制。Tao等（2018）[13]、孫永祺等（2019）[14]等則從網(wǎng)絡技術角度提出建立基于超網(wǎng)絡模型的跨域危機調度網(wǎng)絡。

關于應急聯(lián)動，國內外學者對應急聯(lián)動機制中的響應系統(tǒng)、資源調度、信息溝通以及協(xié)調聯(lián)動相關實證方面進行了研究。羅伯特·希斯（2003）[15]提出了全危機管理的“4R”模型以及危機管理周期和預防模型。Chen等（2009）[16]等針對突發(fā)事件應急響應的薄弱環(huán)節(jié)，探討了突發(fā)事件應急響應系統(tǒng)的組織體系、功能特點、關鍵技術和組織運行流程。Zhou等（2016）[17]等利用面向資源的定時彩色混合Petri網(wǎng)（RO-TCHPN）建立了具有動態(tài)結構的兩種應急響應模型。Andreassen等（2020）[18]等基于斯瓦爾巴群島周圍水域的救援行動案例展開研究，探討了在救援行動期間應如何調整信息共享、協(xié)調機制和管理角色以處理不穩(wěn)定的操作條件。也有部分學者從應急管理制度創(chuàng)新角度出發(fā)，強調要構建聯(lián)動主體的利益與責任體系，實現(xiàn)多主體協(xié)同治理。周慎等（2020）[19]、夏志強（2009）[20]、張小明（2021）[21]從不同視角和領域對建立危機應急處置網(wǎng)絡進行了研究。劉洋（2019）[22]、段曉竣等（2016）[23]認為目前應急管理體制方面存在缺陷，缺乏有效的跨部門管理協(xié)調機制。劉霞（2015）[24]認為亟需明確政府在公共危機管理中的責任，完善公共危機管理領導體制。何水（2018）[25]提出危機的協(xié)同治理是社會多元要素的參與合作與相互協(xié)調。

通過對跨域危機應急聯(lián)動相關研究的梳理發(fā)現(xiàn)，前述研究多集中于應急管理功能性指標的宏觀范式研究，缺少特定條件下，特別是重大疫情下跨域危機應急聯(lián)動能力的研究。對于國內核心區(qū)域微觀層面的資源保障能力、信息溝通能力、監(jiān)測預警能力、應急協(xié)調能力的研究尚未完全展開。

三、河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力評價指標體系的構建

重大疫情下跨域危機應急協(xié)調聯(lián)動能夠帶來應急管理上的協(xié)同效應，主要表現(xiàn)在資源、信息、管理上的整合與協(xié)同，最終實現(xiàn)區(qū)域應急管理系統(tǒng)中各子系統(tǒng)與要素間資源共享、功能整合與聯(lián)合行動。在把握了跨域危機應急聯(lián)動能力內涵的基礎之上，系統(tǒng)綜合考慮河北省與周邊省市協(xié)調聯(lián)動的內外部影響因素，從個體層面、組織層面、環(huán)境層面角度出發(fā)選取指標，對跨域危機應急聯(lián)動的資源、信息、預警、協(xié)調四要素進行綜合考慮，使其客觀真實地反映重大疫情下河北省與周邊省市應急聯(lián)動能力水平的特點與狀況。從總目標層出發(fā)，逐層分解建立完整的指標體系。同時確保選取的三級指標具有代表性，且能夠反映跨域危機應急聯(lián)動的重點側重要素?？傊?，根據(jù)國內外關于跨域危機應急聯(lián)動的相關文獻、應急管理統(tǒng)計年鑒、調查機構發(fā)布的指標數(shù)據(jù)，同時充分聽取了應急管理專家學者、疫情防控指揮部負責人、聯(lián)防聯(lián)控工作組相關人員的意見及建議，通過專家咨詢法，將跨域危機應急聯(lián)動能力準則層分為4個指標（資源保障能力、信息溝通能力、監(jiān)測預警能力、應急協(xié)調能力）、方案層為9個指標、指標層為23個指標，如表1 所示。73EC884A-57BD-4FC4-9B0F-ADC8929D5FAE

（一）資源保障能力的指標選取

資源保障是指通過制度安排或其他途徑在跨域危機發(fā)生前做好應急物資的儲備以及人力資源保障，從而在應對危機時能夠快速救濟災民和恢復重建。馬新等（2011）[26]指出，在進行應急物資儲備體系的構建過程中，要著重關注應急物資的分類、儲備方式選擇以及選址等問題。沈兵等（2020）[27]認為，對各類應急物資儲備的種類、數(shù)量、布局會影響應急物資的保障能力。張永領（2010）[28]認為，應急人力資源作為應急救援的核心力量，主要受到應急救援隊伍數(shù)量、專業(yè)化程度等智力因素以及志愿者的招募與管理的影響。趙雪丹等（2020）[29]認為，應急預案的完備性、應急處置方案的有效性是影響應急預案的主要因素。綜上所述，跨域危機的資源保障能力主要包括應急物資（救災物資、應急設備和設施）、應急專項資金的儲備，以及應急救援隊伍建設（包括數(shù)量、救援隊伍的專業(yè)化程度以及應急人力資源結構的合理性）。本文在以上相關文獻及專家的建議下，衡量跨域危機應急聯(lián)動的資源保障能力時，選取的方案層指標為物資儲備、應急人員、應急預案，針對各方案層指標分別選取了物資儲備種類、物資儲備數(shù)量、物資儲備方式、物資儲備地點、應急救援隊伍數(shù)量、人員專業(yè)化程度、志愿者參與積極性、應急預案完整性、應急措施可操作性等指標層指標。

（二）信息溝通能力的指標選取

應對跨域危機需要有大量的信息貫穿其中，無論指揮、協(xié)調還是行動，實質上都是對危機信息的反應和使用，危機信息的有效管理是應急聯(lián)動能力的重要內容。汪偉全（2013）[30]認為，信息溝通能力的構成要素體現(xiàn)在危機信息的收集、分析、共享與發(fā)布等方面。王興鵬等（2016）[31]認為，跨區(qū)域、跨部門的多元主體間必須有充分、密切的知識與信息共享、學習和創(chuàng)新的過程。楊蘇等（2021）[32]在測度對危機的反應能力時，選取了災害信息引導等指標衡量政府對于危機的應對能力。鄧瑋等（2021）[33]指出，信息知識的準確性、供給的及時性、各主體的反應速度對信息資源的整合與協(xié)同有一定的影響，高效集成的信息共享機制是跨區(qū)域應急協(xié)作的重要支撐。李春娟等（2011）[34]指出，信息表達關聯(lián)性、信息系統(tǒng)集成性可以緩解應急工作“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象。綜上所述，本文在以上相關文獻及專家咨詢的基礎上，選取衡量重大疫情下跨域危機應急聯(lián)動的信息溝通能力時，選取的方案層指標為信息收集與分析、信息共享，針對各方案層指標分別選取了信息收集準確性、信息傳遞及時性、各主體反應速度、信息表達關聯(lián)性、信息系統(tǒng)集成性等指標層指標。

（三）監(jiān)測預警能力的指標選取

監(jiān)測預警能力是指對可能造成人員受傷、財產(chǎn)受損、環(huán)境受創(chuàng)的情形與條件的識別，以及對易受損性和易受損程度的評估。監(jiān)測預警能力要求能夠及時辨別危險，預測危險發(fā)生的可能性，以及預警信息在全區(qū)域范圍內迅速傳遞和感知。何水（2018）[25]認為，預報預警能力主要體現(xiàn)在災害的識別能力、預報和預警系統(tǒng)完備性、預報和預警信息準確及時性等方面。吳洪濤等（2018）[35]、孫輝等（2016）[36]、孫海燕等（2017）[37]針對我國衛(wèi)生行政部門的調查和評估，提出通過制定監(jiān)測計劃、建立定期風險評估制度、進行預警發(fā)布等指標衡量監(jiān)測預警能力。金衛(wèi)健等（2021）[38]、鄧瑋等（2021）[33]指出，輿論的監(jiān)測與引導能力對危機治理有重要影響，為避免引起公眾恐慌，需及時回應社會關切，引導輿情在政府設置的框架內傳播。綜上所述，本文在以上相關文獻及專家咨詢的基礎上，衡量監(jiān)測預警能力時，選取的方案層指標為動態(tài)監(jiān)測、風險預警，針對各方案層指標分別選取了災害識別能力、輿論監(jiān)測能力、風險評估制度、預警系統(tǒng)完備性等指標層指標。

（四）應急協(xié)調能力的指標選取

應急協(xié)調是指當跨域危機發(fā)生時，針對危機的特點、性質和發(fā)展趨勢，能夠制定適宜的政策，采取合適的響應措施與行動共同應對危機。汪偉全（2013）[30]認為，應急協(xié)調能力是區(qū)域應急聯(lián)動能力的重要構成要素，從而確保危機發(fā)生時，能夠有效整合資源協(xié)調應對。楊蘇等（2020）[32]采用政府應急反應速度、部門協(xié)調、應急儲備物資等指標測度應急協(xié)調能力。許麗君等（2020）[39]根據(jù)資源調度的指向關系可分為區(qū)域內資源調度與區(qū)域外資源調度。劉春年等（2012）[40]強調，應急活動開展的全過程都需要協(xié)調機制的支持，應急演練次數(shù)等對協(xié)調機制的完善有一定的影響。綜上所述，本文在以上相關文獻及專家咨詢的基礎上，衡量應急協(xié)調能力時選取的方案層指標為資源調度、省際協(xié)調機制，針對各方案層指標分別選取了省內響應速度、省外響應速度、主體參與度、機制約束性、應急演練次數(shù)等指標層指標。

四、河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力評價分析

（一）評價方法

應急聯(lián)動能力是一個較為模糊的概念，其各層次指標在量上沒有確定的界限，因此本研究采用基于層次分析法和模糊綜合評價的多層次模糊評價方法，對河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力進行評價。層次分析法是一種定性與定量分析相結合的多準則決策方法，該方法通過構建層次結構模型，用一定標度對人的主觀判斷進行客觀量化。模糊綜合評價是以模糊數(shù)學為基礎，應用模糊關系合成的原理，將不易定量的因素定量化，從多個因素對被評價對象隸屬度等級狀況進行綜合評價的一種方法。本文將模糊綜合理論與層次分析法有機結合，解決了評價對象受確定因素影響，且各種因素又具有不同層次的評價問題。

（二）評價步驟

1.層次分析法賦權

（1）構造層次分析模型及判斷矩陣。將決策問題的有關元素分解成目標、準則、方案等層次，即構建反映重大疫情下跨域危機應急聯(lián)動能力的評價指標體系。對每一層次中各元素的相對重要性做出判斷，這些判斷通過引入合適的標度用數(shù)值表示出來，本文選用1～9標度法將判斷定量化，形成數(shù)值判斷矩陣A=（a_ij）_n×n，具體形式如下：73EC884A-57BD-4FC4-9B0F-ADC8929D5FAE

（三）評價結果

1.指標權重的確定

根據(jù)上述數(shù)據(jù)處理及估計方法，本文估算了河北省與周邊省市應急聯(lián)動能力評價各指標權重（見表3）。

由表3可知，從權重配比來看，應急協(xié)調能力對河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力的影響最大，其中主體參與度與應急演練次數(shù)通過影響省際協(xié)調，進而對應急協(xié)調能力產(chǎn)生較大影響，資源保障能力和信息溝通能力對河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力影響僅次于應急協(xié)調能力，主要受到物資儲備方式、應急措施可操作性、信息收集準確性、信息系統(tǒng)集成性等方面的影響;監(jiān)測預警能力對河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力影響相對較小。

2.模糊綜合評價結果

由表4評價結果可知，從總體來看，河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力評價綜合得分65.42分，表明跨域危機應急聯(lián)動能力一般。從各個模塊看，資源保障、信息溝通、監(jiān)測預警、應急協(xié)調四方面能力均處于一般水平，其中，監(jiān)測預警能力得分高于65.42分，表明在輿論監(jiān)測與風險評估等方面具有優(yōu)勢;而資源保障能力、信息溝通能力、應急協(xié)調能力得分均低于65.42分，主要原因在于應急預案、信息共享、省際協(xié)調機制三方面得分偏低，這表明健全應急預案、提升信息共享性、優(yōu)化省際協(xié)調機制是提升重大疫情下河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力的關鍵所在。

五、結論及建議

（一）結論

河北省與周邊7省市彼此相鄰、利害相連，經(jīng)濟合作、文化交流日益密切，逐漸形成了一個密切聯(lián)系的共同體。然而隨著疫情的反彈以及境外輸入的挑戰(zhàn)，疫情跨域特征顯現(xiàn)，要求在重大疫情發(fā)生后有效地組織河北省與周邊7省市之間的協(xié)同聯(lián)動。然而由于遵循屬地管理、條塊結合原則，缺乏暢通的聯(lián)動機制與溝通渠道，條塊結合相對松散，不利于開展高效的協(xié)調聯(lián)合行動，影響了河北省與周邊區(qū)域聯(lián)合處理重大疫情的應急聯(lián)動能力。通過對河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力評價，從評價結果得出如下結論：第一，應急預案對在聯(lián)合處置中的具體實施細則不明確可能是導致“資源孤島”的重要因素。重大疫情下跨域危機的應急聯(lián)動，對物資、信息、制度等資源的要求較高，而應對跨域危機的應急資源分散于各方，如果應急預案對聯(lián)合處置中的權責劃分、處置流程、征用補償?shù)炔幻鞔_，再加上各地間的資源共享與互補機制不完善，會導致“資源孤島”效應。第二，信息不對稱可能導致“信息孤島”效應。由于信息公開機制不健全、信息共享平臺建設標準不一致，會導致不同地區(qū)、不同部門之間信息系統(tǒng)彼此獨立、信息堵塞、信息處理關聯(lián)能力差。第三，省際協(xié)調機制不完善可能導致“管理孤島”效應。目前河北省及其周邊省市的應急管理，均是在黨中央國務院領導下，按照分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，然而現(xiàn)實中存在職權劃分與應急機構關系不協(xié)調、分散指揮與職能交叉等情況，而疫情的緊急性與擴散性會跨越不同的行政區(qū)域、超出組織及職能的界限，再加上河北省與周邊省市各自社會系統(tǒng)的相互作用，重大疫情下跨域危機的擴散性會影響到河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力。

（二）建議

提升河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力需要從完善應急預案、暢通信息溝通渠道、優(yōu)化應急協(xié)調機制三方面入手。順暢區(qū)域各主體間的聯(lián)結渠道，有效整合分散于各地的資源、信息，推進跨域危機應急聯(lián)動的制度化和法律化建設，增強應急聯(lián)動機制運作程序的可行性，不斷提升重大疫情下河北省與周邊省市跨域危機應急聯(lián)動能力。第一，完善應急預案體系，落實預案先行制度。分類制定跨域危機總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案以及跨省市應急預案。各類各級預案應由相關省市及時修訂并報各參與主體共同審議、實施，且能做到不斷補充與完善。按照“同級政府統(tǒng)籌協(xié)調，同級部門共同出力”和“條塊結合、屬地管理”的要求，逐步建立橫向到邊、縱向到底、網(wǎng)格化、全覆蓋的應急預案體系框架。將各項規(guī)范細化落實到應急預案中，對各參與主體的救援程序與職責明確規(guī)范，避免管理上的疏漏與責任不明。第二，暢通信息溝通渠道，搭建信息溝通平臺。一方面，要加快完善信息溝通和共享的渠道，建立起以“信息共享”為核心的跨界信息聯(lián)動機制。借鑒京津冀試點形成的應急聯(lián)動協(xié)同網(wǎng)絡信息系統(tǒng)優(yōu)化工作方案，完善區(qū)域內各自的應急信息系統(tǒng)，并指導所轄試點市（區(qū)）、縣應急系統(tǒng)建設。另一方面，進一步整合周邊省市的應急信息平臺，建立多方共享的一體化信息平臺，實時互通有無，注重風險信息通報，杜絕“信息隔閡”。第三，優(yōu)化應急協(xié)調機制，強化應急聯(lián)動制度保障。為保障協(xié)調機制對各參與主體的約束性，在制度層面落實各主體的治理責任。一方面，要科學謀劃應急聯(lián)動協(xié)調工作機制建設的總體思路、工作目標和工作內容。與周邊省（市）聯(lián)合起草《河北與周邊省市府際應急聯(lián)動協(xié)調工作綱要》《河北與周邊省市府際應急聯(lián)動協(xié)調工作實施方案》，確定應急聯(lián)動協(xié)調工作制度、標準建設清單，并下發(fā)執(zhí)行。另一方面，建立聯(lián)席會議制度。與周邊省市應急管理廳（局）聯(lián)合簽署《關于建立區(qū)域應急聯(lián)動協(xié)調工作機制的協(xié)議》，定期開展會議，每個省份定期匯報自身發(fā)展情況。根據(jù)會議情況定期進行應急演練，不斷總結演練過程中遇到的問題，建立相應的檔案庫，形成可資后續(xù)學習和借鑒的危機治理知識，提高各個治理主體轉“危”為“機”的能力。

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責任編輯：武玲玲Research on Evaluation of Inter-Regional Crisis Emergency

Collaborative Ability under Major Epidemic Situation

Zhang Chaoyu， Li Jinbo， Sun Zhongxian

（School of Economics and Management， Hebei University of Science and Technology， Hebei Shijiazhuang 050018， China）

Abstract：With the local rebound of the epidemic situation in COVID-19， taking Hebei Province and neighboring provinces and cities as an example， it is very important to evaluate the inter-regional collaborative ability of coping with crisis and emergencies. Through a thorough study of theories and practices about crisis emergency collaboration at home and abroad， this paper constructs an evaluation index system covering four main aspects： resource guarantee system， information communication， monitoring and warning system，and emergency coordination， and evaluates the inter-regional collaborative ability between Hebei Province and its surrounding when faced crisis using the multi-level fuzzy comprehensive evaluation method. It is suggested to improve the emergency response capability of inter-regional crisis from three aspects： perfecting emergency plans， smoothing the information communication channels and optimizing the emergency coordination mechanism.

Key words：major epidemic; inter-regional crisis; emergency collaboration73EC884A-57BD-4FC4-9B0F-ADC8929D5FAE