一體推進“三不腐”的邏輯與支點

杜治洲

【關(guān)鍵詞】反腐敗 黨的領(lǐng)導 廉潔教育

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，黨中央以壯士斷腕的勇氣和決心保持懲治腐敗態(tài)勢，反腐敗斗爭取得壓倒性勝利并全面鞏固。隨著“不敢腐”的震懾效應不斷強化，反腐敗對“不能腐”的約束作用和“不想腐”的教育功能提出了更高的要求，治本成為反腐敗的重點。習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)，要“以黨的政治建設為統(tǒng)領(lǐng)全面推進黨的建設，取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要“構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”。這是黨中央在重要文件中正式對一體推進不敢腐、不能腐、不想腐作出明確要求。習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發(fā)表重要講話強調(diào)：“不敢腐、不能腐、不想腐是相互依存、相互促進的有機整體，必須統(tǒng)籌聯(lián)動，增強總體效果。”習近平在中共中央政治局第四十次集體學習時發(fā)表重要講話強調(diào)：“要加深對新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的認識，提高一體推進不敢腐、不能腐、不想腐能力和水平，全面打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)?！痹诋斍胺锤瘮《窢幦〉脡旱剐詣倮⑷骒柟痰碾A段，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的戰(zhàn)略決策，為奪取反腐敗斗爭的徹底勝利指明了方向。

黨的十八大以來，我國逐步形成了時間上延展、空間上周全、內(nèi)容上關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)反腐模式，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的反腐戰(zhàn)略，是對系統(tǒng)反腐模式的深化和升華，同時，也體現(xiàn)了新時代反腐敗的政治邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實邏輯。

黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導是一體推進“三不腐”的政治邏輯。黨的十九屆六中全會總結(jié)了黨百年奮斗的十條歷史經(jīng)驗，其中第一條就是堅持黨的領(lǐng)導。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，也是中國特色社會主義各項事業(yè)不斷創(chuàng)造輝煌的根本保證。毋庸置疑，黨的領(lǐng)導也是我國反腐敗體制的突出特征，是我國反腐敗斗爭取得最終勝利的前提條件和重要保障。

一方面，黨的領(lǐng)導是包括反腐敗斗爭在內(nèi)的各項事業(yè)取得成功的重要保證。反腐敗斗爭只有始終堅持黨的領(lǐng)導，才能做到使命引領(lǐng)與問題導向相統(tǒng)一。中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央把全面從嚴治黨納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，以高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光和針對性極強的有效舉措推進全面從嚴治黨。中國共產(chǎn)黨不僅為中國反腐敗斗爭指明了方向、明確了路徑，而且還直接推動具體反腐敗問題的解決，提升了廣大人民群眾對反腐敗的獲得感。另一方面，黨的引領(lǐng)與協(xié)調(diào)是各類反腐敗主體協(xié)同配合的先決條件。只有在黨的領(lǐng)導下，具有反腐敗職能的各類反腐敗機構(gòu)才能有效溝通、密切配合、相互支持、協(xié)同工作，才能高效推動黨的反腐敗工作。

只有在黨的堅強領(lǐng)導、統(tǒng)一部署、整體布局和全盤統(tǒng)籌下，不敢腐、不能腐、不想腐的戰(zhàn)略部署才能穩(wěn)步向前推進并取得實效。離開了黨的領(lǐng)導，不敢腐的震懾就不會形成，不能腐的籠子就不會扎牢，不想腐的自覺就不會增強。因此，中國共產(chǎn)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導是一體推進不敢腐、不能腐、不想腐最重要的政治邏輯。

懲治、預防和教育之間的互動關(guān)系是一體推進“三不腐”的理論邏輯。從行為科學和制度分析的角度，我們可以更加深刻地認識懲治、預防和教育三者在反腐敗中的功能，以及它們之間的互動關(guān)系，從而準確理解一體推進“三不腐”的理論邏輯。不敢腐主要瞄準腐敗行為，不能腐主要針對腐敗機會，不想腐主要在于弱化腐敗動機。

第一，從功能上看，“不敢腐”的懲治主要發(fā)揮治標功能，“不能腐”的預防和“不想腐”的教育屬于治本之策。關(guān)于治標與治本，學術(shù)界大致有兩種不同觀點：一種觀點認為，針對“不敢腐”的懲治和針對“不想腐”的教育屬于治標之策，針對“不能腐”的制度建設屬于治本之策；另一種觀點則認為只有針對“不敢腐”的懲治是治標之策，其他二者都屬于治本之策。筆者傾向于第二種觀點。“不能腐”是對客觀環(huán)境形成的硬約束，理論上只要設計一套嚴密的制度就可以堵住腐敗的漏洞，尤其對某一個組織或某一個項目來說，這樣的效果更容易達到。因此，針對“不能腐”的制度建設屬于治本之策，學術(shù)界對此已達成一致；而“不敢腐”和“不想腐”則是對主觀意愿的軟抑制，不太容易實現(xiàn)，即便實現(xiàn)了也可能會反彈。但“不敢腐”與“不能腐”二者之間也存在較大的差別：“不敢腐”的狀態(tài)主要取決于懲治力度等外界因素，而懲治力度變化的幅度通常較大，所以“不敢腐”的狀態(tài)波動較大；“不想腐”的狀態(tài)主要取決于對腐敗危害的認知程度和防腐制度的健全程度，對腐敗危害的認知和防腐制度的狀態(tài)通常波動較小。也就是說，在穩(wěn)定性上“不想腐”遠遠超越了“不敢腐”。因此，針對“不想腐”的措施也應該屬于治本之策。

第二，從客體上看，懲治和預防主要針對腐敗行為，教育針對腐敗動機。教育主要是弱化腐敗動機，發(fā)揮“不想腐”的功能。事實上，懲治、預防也可以產(chǎn)生“不想腐”的效果，但主要作用于腐敗行為，使人“不敢腐”“不能腐”。

第三，從關(guān)系上看，懲治、預防和教育之間相互作用、相互影響。懲治腐敗可以營造制度建設的有利環(huán)境，提高預防腐敗制度的執(zhí)行力。反過來，預防可以通過制度建設控制腐敗行為的發(fā)生。預防可以降低腐敗的發(fā)生率，并弱化腐敗動機，因此承擔了教育的部分功能。教育也可以提高預防的執(zhí)行力。同樣，懲治腐敗可以通過增強廉政教育的說服力來提高廉政教育的效果，而廉政教育又可以降低腐敗動機，減少腐敗行為，從而承擔懲治的部分功能。

國內(nèi)外反腐敗的歷程與趨勢是一體推進“三不腐”的實踐邏輯。新中國成立以來，不同時期的反腐敗方式和工作重點存在較大的差異。然而，這基本上都是在圍繞治標或治本進行選擇或組合，黨的十八大以前，我們黨也曾經(jīng)提出了標本兼治、源頭治腐的目標，但是實現(xiàn)目標的手段并不十分明確，科學性也略顯不足。黨的十八大以來，面對嚴峻復雜的反腐敗形勢，黨中央治標先行，通過嚴厲懲治形成對腐敗分子的強烈震懾，為治本贏得了時間，營造了環(huán)境。只有產(chǎn)生治標的威懾力，才能提升治本的執(zhí)行力。

隨著全面從嚴治黨的深入推進，不敢腐的震懾力逐步顯現(xiàn)，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的形成及壓倒性勝利的取得，要求我們必須逐步加大治本的力度，鞏固治標的成果，以正本清源。站在新的歷史起點上，我們必須準確把握治標與治本的辯證統(tǒng)一關(guān)系，多措并舉，系統(tǒng)推進反腐敗工作，構(gòu)建科學嚴密的治理腐敗長效機制。如何實現(xiàn)標本兼治，就是一個關(guān)鍵問題。要奪取反腐敗斗爭的徹底勝利，就必須繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，同時也要注重扎緊制度籠子，減少腐敗機會，還要通過教育弱化權(quán)力行使者的腐敗動機。更為重要的是，要將懲治、預防和教育融合起來，相互穿插，彼此補充，形成1+1+1>3的合力效應，從而以加速度推動廉政治理現(xiàn)代化。新加坡、中國香港等國家和地區(qū)的反腐實踐也證明，三位一體、貫通運作的反腐敗模式是可行的、有效的，也是全球反腐敗的大趨勢。

一體推進“三不腐”的生成邏輯，決定了一體推進“三不腐”的理念、原則、方式和方法。如何正確看待一體推進“三不腐”，通過什么策略落實一體推進“三不腐”等問題的答案，都應建立在對一體推進“三不腐”三重邏輯的準確理解和把握基礎(chǔ)之上。當前，各界對一體推進“三不腐”的認識或?qū)嵺`，與一體推進“三不腐”的本來面貌仍存在偏差。一體推進“三不腐”應走出以下三個誤區(qū)。

誤區(qū)之一：把“三不腐”體制機制看作“一體推進”的對象。“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”，往往被錯誤地理解為動賓結(jié)構(gòu)的短語，即把“不能腐、不敢腐、不想腐體制機制”作為“一體推進”的對象。有些地方和部門在官方文件中常使用“強化‘三不腐’機制建設”等表達方式。事實上“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”是一個偏正結(jié)構(gòu)，“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”是限定詞，“體制機制”是中心詞。黨的十九屆四中全會通過的《決定》提出，“構(gòu)建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”。很明顯，這里“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制”是一個偏正結(jié)構(gòu)的名詞短語，是“構(gòu)建”的客體。只有走出對一體推進“三不腐”體制機制內(nèi)涵的認識誤區(qū)，準確把握一體推進“三不腐”的內(nèi)涵，才能真正理解一體推進“三不腐”體制機制建設的重點和關(guān)鍵，才能在一體推進“三不腐”的道路上找準方向。

誤區(qū)之二：將“一體推進”視為“同時推進”。部分基層干部存在這樣一種誤解：“一體推進‘三不腐’”就是“同時推進‘三不腐’”。他們認為，“三不腐”之間本身存在密切的內(nèi)在關(guān)系，所以只要針對不敢腐進行懲治、針對不能腐進行預防、針對不想腐進行教育，就是在一體推進“三不腐”。事實上，一體推進“三不腐”不能簡單地理解為同時推進“三不腐”?！耙惑w推進不敢腐、不能腐、不想腐，必須三者同時發(fā)力、同向發(fā)力、綜合發(fā)力，把不敢腐的強大震懾效能、不能腐的剛性制度約束、不想腐的思想教育優(yōu)勢融于一體，用‘全周期管理’方式，推動各項措施在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在工作成效上相得益彰?！北热纾延醒芯炕旧隙紝⒅袊愀鄣姆锤瘮∧Ｊ嚼斫鉃閼吞?、預防和教育“三管齊下”。事實上更準確的表述是：中國香港采取的是“三位一體”的反腐敗模式。因為香港廉政公署真正做到了將不敢腐、不能腐、不想腐糅合在一起，成為一個有機統(tǒng)一的整體。香港廉政公署在秘密調(diào)查某企業(yè)腐敗問題的同時，會根據(jù)所掌握的情況，及時給該企業(yè)提出完善預防腐敗制度的建議，同時對相關(guān)員工進行針對性的廉潔教育，防止腐敗問題繼續(xù)擴大、對該企業(yè)和社會造成更大的損失和影響。香港廉政公署的做法將懲治與教育有機結(jié)合起來，而非先懲治、后教育。各級領(lǐng)導干部必須走出“一體推進”就是“同時推進”的認識誤區(qū)，必須挖掘“三不腐”之間的內(nèi)在聯(lián)系，發(fā)揮“三不腐”之間相互配合、相互支撐的作用，把“三不腐”看作一個整體，綜合運用，協(xié)同推進。

誤區(qū)之三：重視措施加碼而輕視制度建設。當前，各地方都非常重視一體推進“三不腐”體制機制建設，但一些地方實際上主要停留在措施和行為層面，制度化的內(nèi)容較少，存在重措施、輕制度的現(xiàn)象。比如，一些地方加大了查處腐敗的力度，但并未在優(yōu)化查處腐敗的體制機制方面提出新思路；一些地方宣稱要織密不能腐的籠子，但是并沒有構(gòu)建起科學有效的權(quán)力制約與監(jiān)督制度；還有一些地方增加了廉政教育的頻次，但是并未建立起適應新時代黨員干部特點的廉政教育模式。而且，這些措施加碼或行為創(chuàng)新大多也是不敢腐、不能腐、不想腐三者各自發(fā)展，沒有協(xié)同作戰(zhàn)，更缺乏對一體推進“三不腐”體制機制的頂層設計。

針對當前一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制構(gòu)建中存在的誤區(qū)，結(jié)合國內(nèi)外反腐敗斗爭的基本規(guī)律，筆者認為應當將建立健全反腐敗機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制、構(gòu)筑反腐敗信息共享機制、構(gòu)建系統(tǒng)的廉潔教育體系，作為全面落實一體推進“三不腐”體制機制的戰(zhàn)略支點。

建立健全反腐敗協(xié)調(diào)機制。我國發(fā)揮反腐敗功能的主體眾多，包括黨委、紀檢監(jiān)察機關(guān)、公安機關(guān)、檢察院、法院、信訪機構(gòu)、審計機關(guān)等，不同的反腐敗機構(gòu)從不同角度推動著反腐敗與廉政建設，但是這些機構(gòu)之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)。因此，亟待建立各類反腐敗機構(gòu)之間的工作協(xié)調(diào)機制，以促進不敢腐、不能腐、不想腐目標的協(xié)同實現(xiàn)。黨的領(lǐng)導地位以及黨委的反腐敗主體責任，決定了黨委應承擔起建立協(xié)調(diào)機制的責任。黨委應牽頭成立常態(tài)化、制度化的反腐敗協(xié)調(diào)小組，承擔一體推進“三不腐”的組織協(xié)調(diào)任務。反腐敗協(xié)調(diào)小組的成員應來自各個反腐敗機構(gòu)，同時明確劃分責任，建立信息共享、線索互用和溝通協(xié)作等機制，推動紀法銜接、法法銜接、懲防銜接等。

構(gòu)筑共享共用的反腐大數(shù)據(jù)平臺。當前，信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)在國家治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。2017年12月8日，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時強調(diào)，“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。反腐敗信息的割據(jù)是構(gòu)建和落實一體推進“三不腐”體制機制的重大障礙，必須構(gòu)筑以信息共享共用為目標的反腐敗大數(shù)據(jù)平臺，讓相關(guān)反腐敗機構(gòu)可以自由獲取其需要但由其他機構(gòu)擁有的相關(guān)信息。只有在信息互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，各類反腐敗機構(gòu)才能順利溝通、共同協(xié)商、相互支持，才能真正將一體推進“三不腐”體制機制落到實處。例如，貴州省貴陽市白云區(qū)紀委監(jiān)委通過大數(shù)據(jù)平臺的信息共享，較好地實現(xiàn)了不敢腐、不能腐、不想腐的目標。在“不敢腐”方面，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)比對三萬多條加油數(shù)據(jù)，精準識別“私車公養(yǎng)”的腐敗問題；在“不能腐”方面，制定公務用車油卡“備案制”“一卡制”“專人管理制”和“公示制”等四項制度，大大減少了公務用車油卡濫用現(xiàn)象；在“不想腐”方面，在全區(qū)通報典型案例，曝光“私車公用、私車公養(yǎng)”等問題，達到教育一片、震懾一方的效果。

構(gòu)建覆蓋全社會的廉潔教育體系。大多數(shù)從事反腐敗研究的學者認為，廉潔教育屬于“軟”措施，很難對官員的動機和行為產(chǎn)生影響。廉政領(lǐng)域的學術(shù)成果也大多集中于懲治腐敗和制度預防腐敗方面，廉潔教育方面的研究成果則要少得多。事實上，廉潔文化是對黨員干部的軟約束，雖然不能立竿見影，但是潛移默化的文化熏陶可以逐步轉(zhuǎn)化為黨員干部的內(nèi)在自覺。當前官本位、規(guī)則意識淡薄等不良文化現(xiàn)象依然存在，這與當前的高壓反腐態(tài)勢和廉政治理現(xiàn)代化要求極不協(xié)調(diào)。因此，有必要加強廉潔文化建設，發(fā)揮文化在反腐敗過程中自律、教化、育人的功能，引導黨員干部從思想源頭上消除貪腐之念。

反腐敗不僅僅是黨和政府的重要使命，也是每一位公民的重要責任。在一體推進“三不腐”目標實現(xiàn)的過程中，必須充分發(fā)揮教育全局性、根本性的作用，構(gòu)建覆蓋全社會的、系統(tǒng)的廉潔教育體系。首先，家庭、學校、職場、社會各司其職，密切配合。家庭教育要依靠家風家訓，學校教育要強調(diào)評價導向，職業(yè)教育要重視廉潔考核，社會教育要關(guān)注誠信交往。其次，建立終身廉潔教育制度，培育終身學習的文化，在全社會形成倡導和鼓勵誠實守信和終身廉潔的氛圍。特別地，要建立覆蓋幼兒園到高中的未成年人廉潔教育體系，設置一定學時的廉潔教育必修課，將課程學習成績作為評價學生全面發(fā)展的重要依據(jù)。最后，系統(tǒng)的廉潔教育應該重點培養(yǎng)公民的規(guī)則意識。對規(guī)則的敬畏是廉潔誠信的基本前提和重要表現(xiàn)。剛性的規(guī)則不但能有效控制腐敗，還可以大大降低腐敗發(fā)生的成本，提升民眾的幸福感。各行各業(yè)都應嚴肅地制定和執(zhí)行規(guī)則，以此形成“遵守規(guī)則者受益，違反規(guī)則者受損”的良好氛圍，讓規(guī)則意識深入人心。

（作者為燕山大學公共管理學院教授、博導，廉政與治理研究中心主任，中國廉政法制研究會理事）

【注：本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“新時代地方推進全面從嚴治黨的實踐探索、成效評價與經(jīng)驗總結(jié)”（項目編號：22ZDA035）的階段性成果】

責編/靳佳 美編/楊玲玲