國家儲備林運行管理機制分析與優(yōu)化建議

黃倩

摘 要 2012年我國開始啟動儲備林項目，通過多年發(fā)展，已初步形成職能分工明晰的機制和規(guī)范性、程序化的運行機制。經過在投資模式、管理、優(yōu)惠政策整合等方面的探索與創(chuàng)新，我國儲備林項目在基地和機制的構建工作方面獲得明顯進展。但由于工作尚處在起步階段，儲備林項目在機制構建、管理制度、投資機制、財政政策配合體系等方面仍存在問題。因此通過剖析國家儲備林建設工作開展狀況及面臨的問題，在完善管理制度、優(yōu)化運行機制、完善監(jiān)督管理舉措、拓展投資途徑、完善獎勵機制、建立政策措施配合體系等方面提出相應的對策。

關鍵詞 林業(yè);國家儲備林;運行機制;管理機制;融資機制

中圖分類號：F326.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.021

國家儲備林是指列入《國家儲備林樹種目錄》，由國家統(tǒng)一收儲、動用及輪換，具有一定規(guī)模和培育潛力的珍稀樹種及大徑級活立木資源。實施國家儲備林工程建設的主要目的是保證我國用材供應，建立木材安全保障制度，切實解決我國大徑材和稀有樹木的緊缺問題，并大力促進社會主義生態(tài)文明建設。因此，要認真做好國家儲備林實施管理工作，全面了解國家儲備林工程建設任務執(zhí)行狀況，客觀衡量執(zhí)行成效，根據實地調查掌握的相關情況，認真分析、總結我國國家儲備林劃定任務和后期管理工作中存在的問題困難，并提供具體的對策措施。

1 國家儲備林運行管理機制

1.1 規(guī)劃層面

《國家儲備林制度方案》和《國家儲備林劃定辦法（試行）》是實施國家儲備林劃分管理工作的基本準則，并確定國家儲備林的準入條件、培植目標和近期發(fā)展規(guī)模[1]。另外，將國家儲備林建設納入中央基建投入范疇，并通過中央融資、地方財政補貼、投資保障、抵押、風險準備金等配套措施對國家儲備林建設項目的綜合支持，大力推進國家儲備林工程建設。在工程監(jiān)督管理方面，對技術提出各項規(guī)定，并總結國際合作貸款項目管理的成功經驗做法，先后建立多項法規(guī)，逐步摒棄掉傳統(tǒng)粗放的林業(yè)工程項目管理方法[2]。

1.2 具體管理機制

為加快我國的儲備林建設進度，大力開展儲備林建設項目試驗，并逐漸構建儲備林建設項目的管理體制機制，需要林業(yè)管理部門明確管理機制，相關決策機構對經濟合作政策和規(guī)則進行適當補充，從而使得每位職工工作任務分明。各省、市、縣相關部門都需要行使國家儲備林監(jiān)督和管理的具體工作職能，承擔國家儲備林基地建設和管理工作、輪換和動用等工作任務，推動協(xié)調工作與監(jiān)督職責有效實施。在操作層面，承擔木材儲備任務的基層組織單位，需要對國有林場、集體林場、林業(yè)專業(yè)技術合作組織等機構按規(guī)定實行負責制;此外應負責國家儲備木材的建造、運營和管理等工作，履行儲備安全和信息報告等職責，以確保儲備數量的平衡和運行安全[3]。由省級林業(yè)主管部門整理國家儲備林的劃分結果，提交有關劃分信息并出具劃分結果的報表，并建立國家儲備林統(tǒng)計檔案。在監(jiān)測抽查方面，由各省林業(yè)主管部門針對地市、縣級所提報的劃分結果，按5%～10%比率組織外業(yè)抽查，或由國家地方林業(yè)主管部門負責審查[4]。

1.3 具體運行機制

目前國家儲備林基地采取專項申報和屬地管理制度。1）采取合作協(xié)議管理方式，創(chuàng)新國家儲備林所有者、經營者和利益權的落實管理機制，簽訂《國家儲備林責任書》，以合作協(xié)議確定承儲和經營的權利關系;對于經營方面，國家儲備林采用自然運營舉措，引導林下運營;管理機構根據規(guī)定及營銷方法，科學合理地制定經營措施，并依法制定采伐限額;集約植林地種植，優(yōu)質苗木優(yōu)先種植[3]。對于病樹處理嚴格按照國家采伐限量管理辦法憑證采伐;方案一經通過，嚴禁任何更改，如確需更改應報原批準機關審核。2）做好稀有樹木、鄉(xiāng)土樹木等種類苗木的良種選擇，實施栽培模式科技攻關。3）在融資方面，可以采用財政基金進行項目扶持;也可采取PPP投資模式，運用聯(lián)合管理模式推動國家儲備林工程建設，并引導社會組織和金融機構投資國家儲備林工程建設[4]。

2 國家儲備林運行管理存在的問題

2.1 政策有待完善

國家儲備林建設項目既不同于常規(guī)造林經營項目，又不同于常規(guī)的速生豐產林項目，其重點是增加單位面積蓄積量，增加稀有樹木，是一項需要長期支持的項目。因此必須采用集約經營方式，前期投資量較大，但是投資收益期也較長。目前，我國政府對儲備林的支持還停留在整體規(guī)劃和初期規(guī)劃層面，政策規(guī)劃不夠及時，政策資金支持和政策技術支持的長期規(guī)劃還未明確，導致國有利益、集體利益與個人利益之間的分配受到影響，而不明確的分配關系會導致國家儲備林項目實施的各參與方積極性被制約[5]。

2.2 要求和技術標準落實不嚴

《國家儲備林劃定辦法（試行）》雖對納入我國儲備林的要求和技術標準作出規(guī)定，但對部分區(qū)域劃分標準落實不嚴，把城鄉(xiāng)建設用地納入儲備林，導致劃定面積中有不符合規(guī)定的地方。另外，因為規(guī)劃工作基礎數據陳舊、信息核實不認真、質量監(jiān)測不嚴格等問題，規(guī)劃面積中也出現部分弄虛作假和計量不精確的地方[6]。

2.3 政策和管理未及時跟進

由于國土面積劃分后有關配套政策措施和管理規(guī)范未能有效跟上發(fā)展，在國土面積劃分后的實際管理中，部分地區(qū)積極性不高，存在管理工作不足、管護缺位的問題，導致劃分結果不準確。由于我國儲備林生產經營管理工作剛剛起步，缺少政策性扶持，且仍有許多政策措施未及時落實，尤其是對長期的采伐政策未進行明確規(guī)定，部分地區(qū)劃出國土面積后出現亂砍濫伐等現象。有的地方砍伐力度還相當大，削弱了林木生長率和抗性，嚴重影響樹木的生長發(fā)育和出材效率，對栽培大徑材產生不良影響[7]。但是究其緣由都是沒有積極采取可延續(xù)的優(yōu)惠政策，在試點工作過程中部分地方政府為謀求更多利益，增加面積規(guī)模而忽略經營模式提升工作，導致整個劃定與管理工作中產生重“劃定”輕“經營”的現狀。因此必須保證明確有效的經營管理政策和保持經濟政策的長期穩(wěn)定性，才能推動國家儲備林生產目標順利完成[7]。

3 優(yōu)化國家儲備林運行管理機制的建議

國家儲備林項目的穩(wěn)定運行離不開配套的運營機制。試點建設之初，我國就逐步開始了儲備林運營機制的優(yōu)化完善，目前已經形成了相對可行的監(jiān)督管理和運行機制，主體可細分為管理層、執(zhí)行層和操作層。管理層以我國林業(yè)主管部門為首，承擔對我國儲備林的行業(yè)指導、協(xié)調和監(jiān)管等工作。執(zhí)行層則由省、市、縣級林業(yè)主管部門組成，承擔指導和監(jiān)管管理工作，并落實對我國儲備林基底的建立、收儲、輪換和動用等工作任務。省林業(yè)管理部門主要負責細化工作運行機制，堅持完成國家林業(yè)儲備工作各項任務。同時，還通過合同制監(jiān)管方法，與國家其他層級的主管部門或者承儲主體簽署《國家儲備林合同》，進一步明晰各方的職責范圍，對承儲主體實施委托經營和監(jiān)督

管理[7]。

3.1 明確國家儲備林職責主體和建設目標

充分發(fā)揮我國儲備林的管理功能，需要進一步明晰有關部門和責任主體的管理職能，具體確定我國儲備林建設工作的總體目標[8]。1）把我國儲備林項目建設工作從林業(yè)部門一個部門的管理行為提高到政府部門工作的層面上，進一步增強儲備林運行機制的完善程度，并明晰我國儲備林建設項目資金來源途徑。2）不同區(qū)域都要根據自身狀況、樹木生長發(fā)育特征、木材需求量等各種因素，進一步健全和細化儲備林管理工作措施，具體確定儲備林的市場準入要求、資源動用循環(huán)管理機制、投資管理機制，并考量國家儲備林建設項目的具體規(guī)模和樹種。3）進一步細化國家儲備林規(guī)劃發(fā)展目標，各地政府要針對本區(qū)域的森林資源、木材供需、樹種構成等實際狀況，科學合理測算國家儲備林的規(guī)模、儲備種類等[8]。

3.2 打造多元化市場融資格局和模式

目前國家儲備林的建設項目融資主要來自政府財政融資及可持續(xù)發(fā)展金融、政策性金融機構信貸支撐，而由于可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸均受承貸主體的資金能力約束，導致國家儲備林建設項目的信貸資金相對欠缺。1）商業(yè)性銀行對國家儲備林建設項目的投資收益水平的認可度并不高，因此僅靠可持續(xù)發(fā)展金融和政策性信貸還遠遠無法解決國家儲備林項目的融資缺口[9]。所以，應擴大中央投資補助范圍，建立完善的信貸政策，給予國家儲備林信貸專項補貼。2）充分發(fā)揮開發(fā)性金融引導，積極利用PPP模式，引導商業(yè)性銀行和社會企業(yè)群體資金的投入，以建立政府財政為主、市場運作、協(xié)調促進的良好投融資格局。通過發(fā)展多元化的投資手段（企業(yè)債券、項目融資、資產證券化等），積極探索資金、信托、股票增發(fā)等多種渠道來籌措國家儲備林資本。3）完善項目收益回報機制，以提高國家儲備林建設項目的創(chuàng)收實力和國家儲備林生產效益與商品價格，完善項目可行性缺口補償制度，創(chuàng)新國家重點儲備區(qū)林業(yè)建設項目收益回報制度，為國家儲備林的正常運營管理提供資金保障[8]。4）在項目經營周期內通過木材開采、林下經營、林業(yè)旅游、林產品加工及營銷、碳匯等項目投資獲取穩(wěn)定現金流，進一步增強建設項目的創(chuàng)收能力和償債能力，確保承儲主體的持續(xù)利潤。5）優(yōu)化國家儲備林的政策體系，構建更加健全的國家信貸補貼機制，進一步健全完善林權質押機制，出臺有利于國家儲備林基地建設的采伐優(yōu)惠政策，有效緩解國家儲備林承儲主體的配套融資壓力[9]。

3.3 出臺相關監(jiān)督法規(guī)

1）完善相關法律法規(guī)，明確國家儲備林后期運營和監(jiān)督政策措施，尤其是維護、監(jiān)督、運營及其木材采伐管理工作等法規(guī)要明晰，全方位嚴格我國儲備林工程建設和監(jiān)督。2）結合實際情況，繼續(xù)健全和擴充《國家儲備林樹種目錄》。3）繼續(xù)健全有關政策配套機制，明晰經費保障途徑，強化地方政府支持力量，有效解決承儲單位的后顧之憂，充分調動承儲單位工作積極性，繼續(xù)提升儲備林工程監(jiān)督質量，促進我國儲備林工程的健康發(fā)展[10]。

3.4 完善科技支撐體系

為了更好地整合全國各類管理組織、各科研機構、各林場和公司的管理、科技、科研力量和產品資源的優(yōu)勢，促進全國戰(zhàn)略儲備基地和相關建設項目的健康發(fā)展，積極與相關林業(yè)大學聯(lián)合成立全國戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過組織建立市場監(jiān)測信息收集點，統(tǒng)一采集和整理林木的相關資料，進而有效地整合。再依托第三方組織對市場信息及時開展評價，構建安全指標和預警制度，并定期向社會公布相關的信息等，進而推進林木戰(zhàn)略儲備基地的建設，為國家儲備林建設項目提供強大的技術支撐[11-12]。

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（責任編輯：張春雨）