草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵逆向效應(yīng)的生成邏輯及其化解路徑

王 瑜

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會科學(xué)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特010020）

隨著兩輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵（以下簡稱草原生態(tài)補(bǔ)獎）政策落實(shí)完成，全國已有12.1 億畝草原通過實(shí)施草原禁牧得到休養(yǎng)生息，26.05 億畝草原通過推行草畜平衡得以科學(xué)利用，全國重點(diǎn)天然草原牲畜超載率已由2010 年的30%下降至2020 年的10.09%［1］。2021 年9 月，依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》要求，健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，促使生態(tài)保護(hù)者和受益者良性互動局面基本形成。第三輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)呔o跟國家政策導(dǎo)向，補(bǔ)獎資金由上一輪的155.6 億元增加至168 億元。探討優(yōu)化草原生態(tài)補(bǔ)獎制度，進(jìn)一步提升政策效能，是關(guān)系到我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重大課題。

一、問題的提出

草原生態(tài)補(bǔ)獎成為了我國繼森林生態(tài)效益補(bǔ)償之后的第二個(gè)關(guān)乎生態(tài)全要素的補(bǔ)償政策，草原生態(tài)保護(hù)及修復(fù)是該政策的主要目標(biāo)。政策結(jié)果能否實(shí)現(xiàn)政策的主要目標(biāo)，需要對其進(jìn)行科學(xué)衡量。由于草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴u價(jià)的復(fù)雜性和效果的滯后性，需要對補(bǔ)償政策效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)研究。目前，學(xué)術(shù)界圍繞草原生態(tài)補(bǔ)獎效應(yīng)評價(jià)不一，主要?dú)w納為四類：一是認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔ι鷳B(tài)保護(hù)具有激勵效應(yīng)［2］，激勵程度與補(bǔ)獎標(biāo)準(zhǔn)、心理畜載量以及社會資本調(diào)節(jié)［3］成正相關(guān)性。二是認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施提高了草原生產(chǎn)力，但未起到增加牧民收入的政策效應(yīng)，甚至影響牧民經(jīng)濟(jì)收入的正增長［4，5］。根源在于補(bǔ)獎資金彌補(bǔ)牧業(yè)成本上升的有效性不足［6］，農(nóng)牧民多面臨牧業(yè)收益下降的窘境［7］。由此衍生出擴(kuò)大牲畜量、生態(tài)服務(wù)商品化等問題。三是認(rèn)為草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咝?yīng)成“倒U 型”走向，主要指補(bǔ)獎資金與減畜行為由正向激勵逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉聪蛳拗?。四是認(rèn)為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎產(chǎn)生的政策效應(yīng)偏離政策初衷，強(qiáng)制性的禁牧與減畜政策忽視了牧民的主觀意愿又未考慮其個(gè)體差異［8］，可能引致牧戶的政策認(rèn)知偏差［9］，成為影響牧民行為的重要因素［10］。綜上所述，政府主導(dǎo)型的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)唢@然表現(xiàn)出政策效果的不確定性，已成為政府高度關(guān)注的生態(tài)文明制度問題。草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咝?yīng)與政策目標(biāo)不完全一致，會引發(fā)“逆向效應(yīng)”。本文從草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)吣嫦蛐?yīng)的具體表現(xiàn)、生成邏輯及其化解路徑三方面進(jìn)行深刻闡述，以期對逆向效應(yīng)進(jìn)行全景式剖析。

二、草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)的具體表現(xiàn)

“逆向效應(yīng)”概念在金融資源配置、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域運(yùn)用較廣，泛指政策執(zhí)行結(jié)果與政策預(yù)期目標(biāo)呈現(xiàn)“事與愿違”的現(xiàn)象。在草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邎?zhí)行過程中也會出現(xiàn)類似情況，本文將其界定為“草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)”，即草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)際執(zhí)行效果違背生態(tài)保護(hù)政策初衷。逆向效應(yīng)的存在，不僅會導(dǎo)致現(xiàn)狀惡化，損害補(bǔ)償主客體利益，還會衍生出生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會方面的負(fù)面影響，致使草原生態(tài)補(bǔ)獎陷入惡性循環(huán)，具體體現(xiàn)在逆向流出、逆向配置及逆向激勵等方面。

（一）草原生態(tài)補(bǔ)獎資金逆向流出

一是草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎資金流向民生保障。由于草原生態(tài)補(bǔ)償金依據(jù)草地面積、類型、畜載量直接撥付給個(gè)人，屬于短期輸血式補(bǔ)償?；鶎诱鎸ι鷳B(tài)保護(hù)與牧民增收間的沖突更為嚴(yán)峻，存在將生態(tài)補(bǔ)獎挪為對牧民的一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，借用直接輸血式經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償替代草原生態(tài)系統(tǒng)整體效應(yīng)的提升。如2021 年下半年煤炭價(jià)格連漲，某旗縣部分牧民（禁牧戶居多）向政府提出訴求：“因第三輪草原生態(tài)補(bǔ)貼未發(fā)暫沒錢買煤炭”；還有一些旗縣政府擔(dān)心農(nóng)牧民揮霍生態(tài)補(bǔ)獎資金，直接代替受益者購買大病醫(yī)療保險(xiǎn)①。該地區(qū)政府將生態(tài)補(bǔ)償資金與民生保障、社會救濟(jì)相混淆，弱化了草原生態(tài)補(bǔ)獎資金本身的效能。

二是草原生態(tài)補(bǔ)獎資金流向非農(nóng)牧生計(jì)領(lǐng)域。一些半農(nóng)半牧地區(qū)自身現(xiàn)狀不具備飼舍圈養(yǎng)的條件，草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施以后，大部分農(nóng)牧民不僅依靠政策性補(bǔ)貼移民到城鎮(zhèn)就業(yè)；還有一些禁牧戶流轉(zhuǎn)草地、賣掉家畜，利用政策補(bǔ)貼將生計(jì)轉(zhuǎn)向非農(nóng)牧業(yè)。農(nóng)牧民生計(jì)分化必然帶來人力資本、金融資本及社會資本的流出，增加了城鎮(zhèn)人口資本存量，減少了農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)業(yè)的勞動力供給、資金支持與社會化補(bǔ)償。

（二）草原生態(tài)補(bǔ)獎資金逆向配置

逆向配置指草原生態(tài)補(bǔ)獎資金配置的結(jié)構(gòu)性失調(diào)狀態(tài)，主要表現(xiàn)在配置對象、配置結(jié)果及配置產(chǎn)業(yè)三方面。

圖1. 不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下牧戶的響應(yīng)曲線

從配置對象來看，存在著支付意愿與受償意愿的失調(diào)，資金瞄準(zhǔn)以支付意愿為基準(zhǔn)，忽視受償者的意愿需求。以2002—2017 年內(nèi)蒙古D 旗草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咴u估模擬結(jié)果為依據(jù)（如圖1 所示）：牧戶對生態(tài)補(bǔ)償?shù)男睦眍A(yù)期是平均每畝草場補(bǔ)償7.2 元；之后每畝每增加1 元，不放牧比例增加22%；若要實(shí)現(xiàn)預(yù)期95%的禁牧目標(biāo)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)為10.9 元/畝；此后，不放牧比例增幅遠(yuǎn)低于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)增幅，繼續(xù)增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)效應(yīng)不明顯。然而，第二輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎支付標(biāo)準(zhǔn)（禁牧7.5 元/畝，草畜平衡2.5 元/畝）低于牧戶的受償意愿（10.9 元/畝）與邊際成本。支付方式以直接補(bǔ)償為主，缺乏基于牧民意愿、需求的智力、技術(shù)、實(shí)物等非貨幣補(bǔ)償。支付金額與支付方式偏離了農(nóng)牧民的實(shí)際需求，難以起到推動農(nóng)牧民主動減畜的積極作用。

從配置結(jié)果來看，存在著粗放式經(jīng)營與生態(tài)型經(jīng)營間的失衡。科學(xué)技術(shù)、人才及資金支撐匱乏，使得草原畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、管理粗放，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化水平低下，更缺乏智慧牧場與科學(xué)喂養(yǎng)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式還沒有徹底轉(zhuǎn)變，如牧區(qū)現(xiàn)代飼草業(yè)發(fā)展緩慢，草原旅游業(yè)線路規(guī)劃不合理、產(chǎn)品開發(fā)不足，基于草原多功能開放的生態(tài)型經(jīng)營機(jī)制沒有完全建立。

從配置方式來看，存在著多元化補(bǔ)償機(jī)制與單一補(bǔ)償機(jī)制的失衡，市場化及社會化補(bǔ)償機(jī)制難以進(jìn)入，政府管制型的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)通過縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目補(bǔ)貼及稅收的措施進(jìn)行補(bǔ)獎。補(bǔ)獎?wù)咭?guī)定“五年為一個(gè)禁牧周期”，無法依據(jù)每年實(shí)際情況適度調(diào)整草畜平衡區(qū)與禁牧區(qū)范圍及適宜載畜量，補(bǔ)獎資金發(fā)放沒有與減畜數(shù)量有效掛鉤?，F(xiàn)有獎補(bǔ)政策規(guī)定棚圈、飼草料基地等投資與舍飼需求不匹配，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持資金不足，難以提升農(nóng)牧民持續(xù)增收的效能。

（三）草原生態(tài)補(bǔ)獎資金逆向激勵

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎資金以“一卡通”的形式直接發(fā)放給農(nóng)牧民，這種“事前激勵”的政府直接補(bǔ)償無法對牧戶超載起到有效抑制，一些地區(qū)出現(xiàn)補(bǔ)償資金越多，超載現(xiàn)象越頻發(fā)的問題。2017 年7 月赴內(nèi)蒙古鄂托克旗和寧夏鹽池縣開展的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)：鄂托克旗80.64%的受訪農(nóng)牧戶表示自身存在“超載”過牧行為，63.21%已經(jīng)“超載”的牧戶表示雖“超載”但仍可獲得草畜平衡獎勵；鹽池縣71.22%的受訪農(nóng)牧戶表示自身存在“偷牧”等違規(guī)放牧行為，46.3%的“偷牧”戶表示雖“偷牧”但仍可獲得禁牧補(bǔ)助［11］。這一現(xiàn)象與政府希望通過草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)叩膶?shí)施以促進(jìn)農(nóng)牧戶減畜的初衷是背道而馳的［12］。2019 年中國社會科學(xué)院社會研究所攜手一直在內(nèi)蒙古牧區(qū)實(shí)踐的社會工作者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：禁牧后，牲畜超載現(xiàn)象更加嚴(yán)重：一些牧戶用生態(tài)補(bǔ)償金增加自家牲畜，牲畜數(shù)量沒有辦法實(shí)時(shí)監(jiān)測，補(bǔ)獎資金由鼓勵草原生態(tài)保護(hù)集體行動轉(zhuǎn)變?yōu)榧畛d、增加牲畜量，給生態(tài)修復(fù)及可持續(xù)發(fā)展帶來較大壓力。

三、草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)的生成邏輯

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)吣嫦蛐?yīng)的存在表明政策執(zhí)行呈現(xiàn)出低效、無效現(xiàn)象。政策有效的過程不是一個(gè)簡單的公共管理過程，而是目標(biāo)和手段不斷相互增強(qiáng)的整體性治理的過程；整體性治理意味著管理部門內(nèi)部需要以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需要為基礎(chǔ)的組織網(wǎng)絡(luò)的重組和功能的協(xié)調(diào)，需要信息系統(tǒng)的變革，需要和外部組織、個(gè)人的互動整合［13］。基于此，政府主導(dǎo)型的草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)的生成邏輯可歸納為：以政府管制為起點(diǎn)、自上而下的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎體制機(jī)制，與市場主體的擴(kuò)大、社會力量的崛起以及數(shù)據(jù)驅(qū)動為導(dǎo)向的管治模式不相適應(yīng)；缺乏基于農(nóng)牧民異質(zhì)性需求的補(bǔ)償主體結(jié)構(gòu)的重組及補(bǔ)償制度的優(yōu)化；缺乏基于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效整合；缺乏基于信息、技術(shù)手段的全要素、全過程監(jiān)督，由此產(chǎn)生執(zhí)行結(jié)果與政策初衷相背離，降低政策執(zhí)行效能，具體體現(xiàn)在制度層面、執(zhí)行層面、受益者層面及信息技術(shù)支撐層面。

（一）制度層面

一是農(nóng)牧民參與機(jī)制缺位，體現(xiàn)在農(nóng)牧民參與政府決策過程、參與政策績效評價(jià)缺位。草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邲Q策過程缺乏聽證會、農(nóng)牧民大會等意見反饋環(huán)節(jié)；政策執(zhí)行績效評價(jià)體系中缺乏農(nóng)牧民的滿意度指標(biāo)。政策決策與實(shí)施過程沒有結(jié)合農(nóng)牧民生計(jì)資本狀況、主觀需求及補(bǔ)償意愿建立相互聯(lián)系，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及固化的補(bǔ)償方式，引發(fā)資金供給與牧戶需求不平衡，易滋生一系列資金補(bǔ)償逆向效應(yīng)，降低農(nóng)牧民政策評價(jià)滿意度，間接影響草原生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。

二是政策主客體激勵不相容。就逆向激勵而言，政策執(zhí)行結(jié)果忽視了農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)集體行動的主動性，強(qiáng)化了“超載違規(guī)行為帶來的巨大收益”，政策激勵與農(nóng)牧民行為選擇存在逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象。依據(jù)博弈理論中非合作博弈與合作博弈間的制衡關(guān)系：違反政策規(guī)定的農(nóng)牧民收益持續(xù)增加，遵守規(guī)定的農(nóng)牧民收益持續(xù)下降，最終結(jié)果就是補(bǔ)獎資金激勵發(fā)生逆轉(zhuǎn)，違規(guī)行為持續(xù)發(fā)生、草地資源被過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。正因此，激勵不相容的政策措施不僅起不到應(yīng)有的激勵和約束作用，反而導(dǎo)致違規(guī)獲利的強(qiáng)大誘惑力與處罰規(guī)則相對較弱的強(qiáng)制力之間出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，進(jìn)而促使了牧民超載過牧的行為發(fā)生［14］。

（二）執(zhí)行層面

一是補(bǔ)償模式不合理。直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼、線性的“一對一”補(bǔ)貼既沒有真正遵循“誰受益、誰付費(fèi)”的補(bǔ)償原則，也無法調(diào)動草原生態(tài)保護(hù)各方參與的積極性。直接現(xiàn)金補(bǔ)貼忽視了潛在受益者對生態(tài)資源的無償享用，無形降低了對直接受益者的利益補(bǔ)償。線性“一對一”補(bǔ)貼缺乏對補(bǔ)償對象差異化的補(bǔ)償制度。譬如，縱向方面缺乏上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移性生態(tài)補(bǔ)償、基層政府對牧民的補(bǔ)償、農(nóng)牧民憑借社會資本形成的自我補(bǔ)償；橫向方面缺乏直接受益區(qū)政府、企業(yè)和居民對草原生態(tài)保護(hù)區(qū)域居民、企業(yè)及政府的補(bǔ)償。非結(jié)構(gòu)化的、線性的補(bǔ)償沒有將草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施置于一種動態(tài)化的演變過程，而是將政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與政策手段直接關(guān)聯(lián)，忽視了政策實(shí)施中多元主體對政策走向可能形成的影響，勢必影響農(nóng)牧民生態(tài)保護(hù)行動的一致性。

二是補(bǔ)獎資金融資渠道不暢。生態(tài)補(bǔ)獎的有限非排他性、非競爭性促使政府主導(dǎo)型的直接“項(xiàng)目補(bǔ)償”與農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)集體行動間存在激勵不相容，現(xiàn)行政策標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)牧民行為具有扭曲效用。然而，市場化融資渠道不暢、政府草原生態(tài)保護(hù)和現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展投入不足又制約著生態(tài)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2019、2020 兩年，國家、自治區(qū)投向內(nèi)蒙古通遼市畜牧業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政資金不足3億元，僅是種植業(yè)投入的七分之一，特別是對肉牛種子工程的投入不能滿足現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展需求。養(yǎng)殖業(yè)貸款額度小、周期短、利息高等融資困難頻繁發(fā)生，阻礙了農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)增收、草地生態(tài)經(jīng)濟(jì)化的可持續(xù)發(fā)展。

三是補(bǔ)獎資金績效評價(jià)缺失。由于畜牧業(yè)生產(chǎn)存在較強(qiáng)周期性，牧民經(jīng)常無法及時(shí)減畜達(dá)到草畜平衡要求，導(dǎo)致草原生態(tài)補(bǔ)獎資金發(fā)放部門不得不在牧民減畜之前發(fā)放大部分補(bǔ)獎資金，屬于一種事前激勵。但補(bǔ)獎資金的后續(xù)流向缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與評價(jià)，也缺乏與農(nóng)牧民草場生產(chǎn)力、減畜數(shù)量以及政策執(zhí)行結(jié)果等因素相關(guān)聯(lián)。需要建立科學(xué)、規(guī)范的績效評價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)獎資金、建立差異化補(bǔ)獎形成精準(zhǔn)指導(dǎo)。

（三）受益者層面

一是農(nóng)牧民參與集體行動動力不足。農(nóng)牧民參與的內(nèi)生動力，是個(gè)體的內(nèi)在心理動機(jī)，主要體現(xiàn)在個(gè)體需求層面和價(jià)值信念層面［15］。個(gè)體需求層面介入的約束源于補(bǔ)獎參與機(jī)制與政策宣傳機(jī)制不完善，難以調(diào)動農(nóng)牧民參與主動性、創(chuàng)新性。價(jià)值信念層面的動機(jī)，包括決策吸引力、公共利益承諾、自我犧牲精神等［16］。市場化補(bǔ)償參與行動中，農(nóng)民參與的主要動力來自個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益最大化。社會化補(bǔ)償參與行動中，農(nóng)民參與的主要動力來自社會網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的道德約束及集體行動形成的吸引力。然而，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)邎?zhí)行中社會化參與缺位、社會資本聯(lián)接不暢，致使農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)集體行動難以達(dá)成共識。

二是社會資本介入存在壁壘，弱化了社會化補(bǔ)償效能。生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)該包括生態(tài)服務(wù)的直接受益者與潛在受益者兩種，他們可能是特定區(qū)域的個(gè)人、社會組織、企業(yè)，或是中央、地方政府及全體居民。按照“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎主體應(yīng)該吸收社會資本，旨在通過農(nóng)牧民地區(qū)文化、鄰里關(guān)系形成穩(wěn)定、信任的社會關(guān)系網(wǎng)，積極發(fā)揮社會網(wǎng)絡(luò)的信任與資本傳導(dǎo)功能，逐步建立起基于社會網(wǎng)絡(luò)的農(nóng)牧民自我補(bǔ)償機(jī)制。這種社會化補(bǔ)償機(jī)制不僅執(zhí)行成本低，也從非正式制度層面促進(jìn)農(nóng)牧民減畜行為的一致性。事實(shí)上，政府主導(dǎo)型的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)哂捎诤鲆暽鐣Y本的可再生性及自我補(bǔ)償功能，面對牧戶領(lǐng)取補(bǔ)償金后仍舊超載、偷牧的道德風(fēng)險(xiǎn)，只能表現(xiàn)出力不從心。

（四）信息技術(shù)層面

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎過程呼吁以信息、技術(shù)驅(qū)動為導(dǎo)向，以事前介入、事中參與和事后評估的形式嵌入政策執(zhí)行全過程，強(qiáng)化資源重組、信息監(jiān)測、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、績效評價(jià)、精準(zhǔn)反饋等功能的有效協(xié)作。但在內(nèi)蒙古、新疆及甘肅等地的實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：以信息、技術(shù)為導(dǎo)向構(gòu)建“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)唧w系，只是機(jī)械式地將信息化、技術(shù)化應(yīng)用到某一環(huán)節(jié)中，信息共享碎片化。譬如，運(yùn)用“3S”技術(shù)構(gòu)建草原“監(jiān)測—績效”評價(jià)，農(nóng)牧局與林草局聯(lián)合建立草原生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測平臺、基層政府組建農(nóng)牧戶補(bǔ)獎信息數(shù)據(jù)庫等功能模塊，缺乏職能整合、信息互通機(jī)制，導(dǎo)致基于各部門的補(bǔ)獎信息數(shù)據(jù)質(zhì)量低，數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)失真等問題頻發(fā)。

四、化解草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)的政策建議

通過上述深入分析可知：逆向效應(yīng)的存在既關(guān)系到提升草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)咝?，也關(guān)系到健全政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)獎體制機(jī)制。擺脫補(bǔ)獎資金逆向流出、逆向配置及逆向激勵等方面的種種困境，應(yīng)從六方面針對性化解逆向效應(yīng)，完善草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)唧w系，穩(wěn)步提升政策整體效能。

（一）探索復(fù)合型補(bǔ)償模式及集體獎勵機(jī)制，避免補(bǔ)償資金逆向流出

建立健全“分層化+多樣化”（補(bǔ)償對象+補(bǔ)償形式）補(bǔ)償模式，合理界定縱向?qū)用妗爸醒胝胤秸鶎诱r(nóng)牧民”補(bǔ)償權(quán)責(zé)，科學(xué)厘清橫向直接受益者與潛在受益者、直接損失者與間接損失者間的對等補(bǔ)償機(jī)制，形成綜合型、分層型、分類型的系統(tǒng)化補(bǔ)獎?wù)唧w系，促進(jìn)多主體行為激勵相融合，避免草原生態(tài)補(bǔ)獎資金逆向流出。

健全生態(tài)補(bǔ)償集體獎勵制度，變“輸血式”補(bǔ)償為“造血式”激勵，關(guān)鍵要創(chuàng)新多元主體參與模式。要在農(nóng)牧社區(qū)設(shè)立“村兩委+合作者+農(nóng)牧民”“村兩委+基地+農(nóng)牧民”“合作社+社會資本”多元化的合作模式。積極借鑒呼倫貝爾市新巴爾虎右旗芒萊嘎查“共管草場”的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，以嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡和禁牧為前提，依托黨支部、村委會與企業(yè)、社會組織、農(nóng)牧民間建立雙向組織聯(lián)系，以資金、草地、勞動力等資本交換的方式實(shí)現(xiàn)多元主體間的利益互動。依托智慧放牧技術(shù)科學(xué)分析合作社草場優(yōu)勢、產(chǎn)量及草類結(jié)構(gòu)，通過四季輪牧方式合理利用草牧場資源，不斷加強(qiáng)草牧場修復(fù)和治理。健全生態(tài)補(bǔ)償集體獎勵制度，保障農(nóng)牧民經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、草地生態(tài)經(jīng)濟(jì)化及社會力量整合化的造血式補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)獎資金循環(huán)再利用、再開發(fā)。

（二）助推“生態(tài)+牧業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)模式”，扭轉(zhuǎn)補(bǔ)獎資金逆向配置

生態(tài)效應(yīng)是現(xiàn)代化牧區(qū)建設(shè)的核心任務(wù)，畜牧業(yè)專業(yè)合作社將“生態(tài)+”發(fā)展模式融入牧區(qū)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展全過程，與牧民共建共享資源紅利，最大限度發(fā)揮出生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的復(fù)合效應(yīng)。一是要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代草原畜牧業(yè)示范區(qū)。堅(jiān)持以草定畜、草畜平衡，優(yōu)化草原畜牧業(yè)生產(chǎn)布局和畜群結(jié)構(gòu)，扶持建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)?；B(yǎng)殖小區(qū)，走為養(yǎng)而種、種養(yǎng)循環(huán)、清潔生產(chǎn)、資源節(jié)約的現(xiàn)代畜牧業(yè)之路。二是要大力培育新型經(jīng)營主體。把培育養(yǎng)殖專業(yè)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)牧民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)作為發(fā)展現(xiàn)代草原畜牧業(yè)的重要抓手。三是要著力發(fā)展現(xiàn)代飼草業(yè)。注重科技的支撐力，向廣大牧民傳授保護(hù)草原的科學(xué)知識和實(shí)用技術(shù)，挖掘和傳承草原綠色風(fēng)俗，在有條件的地方建立滿足家畜福利與符合現(xiàn)代牧業(yè)倫理的示范牧場，彌補(bǔ)設(shè)施、營銷等短板，構(gòu)建起呈現(xiàn)精細(xì)化特色、全產(chǎn)業(yè)鏈融合的現(xiàn)代牧業(yè)體系。

（三）健全社會有序參與機(jī)制，合力解決補(bǔ)獎資金逆向激勵

重點(diǎn)關(guān)注社會網(wǎng)絡(luò)整體的結(jié)構(gòu)性特征及其有效互動。具體到草原生態(tài)補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施過程，應(yīng)積極培育、壯大、規(guī)范社會資本的有序形成，尋求建立政府與社會資本的互動合作，實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)牧民間“補(bǔ)償——受償”一維關(guān)系向“生態(tài)服務(wù)提供者——政策調(diào)控者——社會利益再分配者”多維關(guān)系轉(zhuǎn)變。牧民角色轉(zhuǎn)換意味著權(quán)利和利益的保障得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)，從而激發(fā)農(nóng)牧民參與政策的內(nèi)生動力，建議從以下兩方面入手。

一是激發(fā)社會資本“帶動—輻射”功能，提升農(nóng)牧民自我補(bǔ)償能力。社會資本蘊(yùn)含于組織或網(wǎng)絡(luò)中，通過人與人之間的合作增進(jìn)社會效率和整合度。健全社會化補(bǔ)償機(jī)制要加強(qiáng)牧區(qū)公共文化服務(wù)供給、政策宣傳、知識培訓(xùn)，發(fā)揮黨員、干部、產(chǎn)業(yè)能人及鄉(xiāng)村賢士在社會網(wǎng)絡(luò)中的“帶動—輻射”功能，與農(nóng)牧戶積極交流溝通，提升彼此信任、幫扶、商議等互動能力，為草原生態(tài)保護(hù)集體行動奠定合作基礎(chǔ)。

二是健全社會信任機(jī)制，助力草原生態(tài)保護(hù)集體行動。信任——溝通——商議——監(jiān)督——評價(jià)是社會網(wǎng)絡(luò)在配置社會公共資源時(shí)發(fā)揮的主要作用，社會信任是社會網(wǎng)絡(luò)形成集體共識的基礎(chǔ)。要積極發(fā)揮黨員、村干部、鄉(xiāng)賢等有影響力的農(nóng)牧民加入文化宣傳與政策解讀過程，以一部分人的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)、感受，從精神、情感方面引導(dǎo)大部分農(nóng)牧民樹立正確的認(rèn)知與價(jià)值判斷。例如，“草原之子”廷·巴特爾提出的“牧區(qū)發(fā)展的‘四點(diǎn)平衡’——養(yǎng)什么養(yǎng)多少收入最高、支出和成本最低、勞動強(qiáng)度最小、生態(tài)效益最好”［17］的經(jīng)濟(jì)生態(tài)化理念鼓舞人心、凝成共識，成為草原生態(tài)保護(hù)的佼佼者。信任機(jī)制與支持逐漸建立，并通過社會資本不斷催生信任規(guī)范、依托社會網(wǎng)絡(luò)傳遞信任，有效遏制草原違法行為。

（四）組建草原生態(tài)補(bǔ)獎大數(shù)據(jù)平臺，為多元主體互動治理提質(zhì)增效

互動治理主張以數(shù)據(jù)驅(qū)動為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“人——草——畜——天”生態(tài)系統(tǒng)的整體性治理，組建草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎大數(shù)據(jù)平臺，包括草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎網(wǎng)格化治理、補(bǔ)獎資金信息化管理、草畜平衡監(jiān)管、牲畜交易信息化服務(wù)、草原生態(tài)綜合監(jiān)測預(yù)警處置和政策效益“評價(jià)—反饋”六大模塊功能高效整合，實(shí)現(xiàn)人、草、蓄、天生態(tài)系統(tǒng)全要素的動態(tài)監(jiān)測和資源共享。其中，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎網(wǎng)格化治理以牧戶數(shù)劃分網(wǎng)格，由網(wǎng)格員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)牧戶生計(jì)資本信息的管理，實(shí)時(shí)掌握存欄、出欄載畜量。補(bǔ)獎資金信息管理既要實(shí)現(xiàn)資金到戶的精準(zhǔn)監(jiān)督，也要實(shí)現(xiàn)牧戶補(bǔ)獎資金鏈條的跟蹤式監(jiān)督，為資金流向提供預(yù)警服務(wù)。草畜平衡區(qū)監(jiān)管由林草部門利用高分影像，科學(xué)研判超載風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，實(shí)時(shí)、定期向監(jiān)管部門推送超載問題區(qū)域，根據(jù)“草”“畜”兩項(xiàng)指標(biāo)，科學(xué)評價(jià)草畜平衡制度執(zhí)行情況，為各級政府決策提供科學(xué)依據(jù)。牲畜交易信息服務(wù)化平臺建設(shè)，依據(jù)市場牲畜價(jià)格走向跟蹤發(fā)布預(yù)警信息，引導(dǎo)牧戶進(jìn)行正確抉擇。草原生態(tài)綜合監(jiān)測依托草原網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，劃定管護(hù)監(jiān)測責(zé)任區(qū)，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)督管理，也與其他模塊形成數(shù)據(jù)共享、科學(xué)研判、精準(zhǔn)分析，為后續(xù)該區(qū)域的補(bǔ)獎?wù)呖茖W(xué)績效提供可靠信息支撐。

草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎大數(shù)據(jù)平臺依托信息技術(shù)，在政策執(zhí)行、補(bǔ)獎流程、補(bǔ)獎監(jiān)督及補(bǔ)獎“評估—反饋”間建立起用數(shù)據(jù)“識別——核算——瞄準(zhǔn)——監(jiān)測——評價(jià)——反饋”的互動治理體系，將多元補(bǔ)償主體、受償者異質(zhì)性需求都納入到補(bǔ)償體系中，為激勵以政府補(bǔ)償為主、農(nóng)牧民自我補(bǔ)償及企業(yè)自愿補(bǔ)償為輔的共建共治草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎體系及化解單一補(bǔ)獎?wù)吣嫦蛐?yīng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）強(qiáng)化提升草原生態(tài)保護(hù)監(jiān)管與執(zhí)法水平，確保逆向效應(yīng)防范前置化

監(jiān)管與執(zhí)法作為有效防范草原生態(tài)補(bǔ)獎逆向效應(yīng)的一體兩翼，要同頻推動健全監(jiān)管制度與提升執(zhí)法能力。一是健全草原生態(tài)保護(hù)監(jiān)管制度。同步推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度與草原保護(hù)責(zé)任制度，細(xì)化草原管護(hù)員的責(zé)任義務(wù)；強(qiáng)化草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，保持打擊草原違法行為的高壓態(tài)勢。二是強(qiáng)化基層執(zhí)法隊(duì)伍布局。引進(jìn)部分草原保護(hù)專業(yè)人才，充實(shí)基層執(zhí)法力量，形成以旗縣和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)為執(zhí)法監(jiān)管主體的工作格局。三是創(chuàng)新執(zhí)法方式。整合草原執(zhí)法監(jiān)督力量，推動形成區(qū)域、部門齊抓共管的聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督格局。四是將技術(shù)嵌入執(zhí)法全過程。充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)平臺及衛(wèi)星遙感技術(shù)、遠(yuǎn)程監(jiān)控、無人機(jī)巡查等技術(shù)手段，建設(shè)數(shù)字技術(shù)全過程嵌入執(zhí)法及反饋等環(huán)節(jié)；加強(qiáng)固定監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)，配備執(zhí)法裝備和交通工具，形成地空一體化監(jiān)測巡查的全覆蓋式草原監(jiān)督管理體系。

（六）建立健全草原生態(tài)獎補(bǔ)法律制度體系，穩(wěn)步提升政策整體效能

一是修訂和出臺相關(guān)法律法規(guī)。加快修訂《草原法》。在草原制度方面，突出對草原資源實(shí)行源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究全過程管控，強(qiáng)化草原用途管制；明確國家實(shí)行地方人民政府草原保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，壓實(shí)地方政府保護(hù)草原的責(zé)任［18］。地方應(yīng)盡快修訂《草原管理?xiàng)l例》，將習(xí)近平生態(tài)文明思想融入立法內(nèi)容，將草原資源資產(chǎn)管制、草原資源損害責(zé)任追究和草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫壬仙秊榉?。加?qiáng)對草原違法犯罪行為的準(zhǔn)確定性，完善處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高操作性、規(guī)范性和威懾力。二是推動草原保護(hù)制度創(chuàng)新。探索草原有償使用制度、超載過牧征收取稅費(fèi)制度、集體草場和流轉(zhuǎn)草場規(guī)范監(jiān)管制度等，提升草原建設(shè)與管理的質(zhì)量。完善草原“三權(quán)”分置制度，探索不同區(qū)域?qū)嵤┎煌摹叭龣?quán)”分置辦法，保障草原經(jīng)營者權(quán)益。三是完善草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定《天然草原生態(tài)保護(hù)與利用標(biāo)準(zhǔn)》，明確不同區(qū)域、不同草原類型生態(tài)與生態(tài)功能最大化判斷指標(biāo)；制定草原退化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提出草地退化等級定量評價(jià)指標(biāo)，明確不同區(qū)域合理放牧利用限度；制定草原重建與修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。提高強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)比例，為依法保護(hù)草原提供有力支撐。

注釋：

①根據(jù)訪談內(nèi)蒙古政協(xié)農(nóng)牧委專家的意見資料整理，訪談時(shí)間：2021年10月8日。