低效用地再開發(fā)現(xiàn)狀與對策建議
——以安徽省低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃為例

蔡華楊

（安徽省國土空間規(guī)劃研究院，合肥 230601）

“十三五”時期，安徽省16 個地級市和65 個縣（縣級市、區(qū)）編制了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，并同步明確了2018—2020年再開發(fā)實(shí)施計劃任務(wù)。截至規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）底，安徽省規(guī)劃總?cè)蝿?wù)量完成70%，未完成規(guī)劃任務(wù)的市縣數(shù)占比達(dá)80%。“十三五”時期，安徽省16 個地級市的規(guī)劃任務(wù)完成情況如圖1所示。

圖1 安徽省16 個地級市“十三五”時期規(guī)劃任務(wù)完成情況

1 低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施成效分析

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施推進(jìn)土地利用方式由增量擴(kuò)張向存量挖潛轉(zhuǎn)變，不僅有效緩解了新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)逐年減少、后備耕地資源不足的瓶頸問題，還通過清退和淘汰一部分落后產(chǎn)能，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在建設(shè)用地總量不增加的前提下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高了土地的投入產(chǎn)出水平，有力推動了地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.1 形成了經(jīng)驗(yàn)做法

1.1.1 充分利用二級市場

充分利用建設(shè)用地使用權(quán)二級市場相關(guān)政策，針對具備再開發(fā)條件的用而未盡的工業(yè)用地辦理分割、轉(zhuǎn)讓手續(xù)，有效盤活存量低效建設(shè)用地，提高工業(yè)用地利用效率和投資強(qiáng)度，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。對企業(yè)而言，這種方法既解決其轉(zhuǎn)型增效發(fā)展難題，又盤活了閑置資產(chǎn)，使得資產(chǎn)要素得到有效配置。例如，宿州市低效用地再開發(fā)項(xiàng)目和廣德市低效用地再開發(fā)項(xiàng)目就充分利用了土地二級市場的政策扶持。

1.1.2 政府引導(dǎo)是主流

各地的低效用地再開發(fā)主要由政府牽頭，要積極引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過升級新生產(chǎn)技術(shù)，嫁接新的工業(yè)項(xiàng)目，激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)活力[1]；針對生產(chǎn)周期已結(jié)束或者無力進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，政府依法收回工業(yè)用地，重新布局產(chǎn)業(yè)；針對臟亂差的棚戶區(qū)或城中村，統(tǒng)一收儲土地，重新規(guī)劃，重新開發(fā)利用，進(jìn)一步優(yōu)化空間開發(fā)格局，合理布局公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市配套設(shè)施和城市功能，如舒城縣棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。

1.1.3 再開發(fā)方式因地制宜

從各地規(guī)劃實(shí)施來看，采取的再開發(fā)方式因地制宜，有針對性，主要有3 種。一是市場主體自主改造提升。對符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和不涉及改變土地用途等使用條件的，由原國有土地使用權(quán)人通過自主聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等方式對其使用的低效建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)。二是轉(zhuǎn)變土地用途。在符合城市規(guī)劃的前提下，支持不在收儲和征收范圍內(nèi)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，按新的土地使用條件的土地使用權(quán)市場價格評估，扣除原土地使用條件下剩余年限土地出讓金，補(bǔ)交土地出讓金后改變?yōu)樯虡I(yè)用地，辦理協(xié)議出讓手續(xù)。三是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對于再開發(fā)后國家支持的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項(xiàng)目，經(jīng)政府批準(zhǔn)，實(shí)行繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地的過渡期政策，如蕪湖非米豐光電有限公司低效建設(shè)用地再開發(fā)項(xiàng)目。

1.2 提高了土地利用效率

通過規(guī)劃實(shí)施，對舊城鎮(zhèn)、老住宅區(qū)、舊廠區(qū)進(jìn)行重新布局，并按照要求進(jìn)行規(guī)劃再開發(fā)，增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給，提升工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平，提高了土地利用和產(chǎn)出效率，優(yōu)化了土地資源配置，增強(qiáng)了城市的經(jīng)濟(jì)活力。例如，通過低效用地再開發(fā)，蚌埠市規(guī)劃范圍內(nèi)平均容積率由0.52 提高到1.67，建筑密度由27%提高到40%。

1.3 凝練了典型案例

在低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的具體實(shí)施中，安徽省凝練了多個低效用地再開發(fā)典型案例，主要涉及低效工業(yè)用地和棚戶區(qū)，采取的主要再開發(fā)方式為收購儲備、實(shí)施流轉(zhuǎn)、提高容積率和協(xié)議置換等，通過再開發(fā)規(guī)劃增加了土地產(chǎn)出效益、提高了土地節(jié)約集約利用程度。例如，蕪湖市安徽科焱安全材料股份有限公司低效用地通過法院拍賣的方式由國有企業(yè)盤活再開發(fā)；池州市年產(chǎn)10 萬t 超細(xì)活性碳酸鈣技術(shù)改造項(xiàng)目通過整體收購、股權(quán)變更完成技術(shù)升級和低效用地再開發(fā)；郎溪縣安徽鑫常特種材料有限責(zé)任公司低效用地由政府引導(dǎo)嫁接新項(xiàng)目進(jìn)行再開發(fā)。

1.4 優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)

通過退二（第二產(chǎn)業(yè)）進(jìn)三（第三產(chǎn)業(yè)）、退城（城區(qū)）進(jìn)園（工業(yè)園區(qū)）等政策的實(shí)施，對老城區(qū)工業(yè)用地等實(shí)施騰退，對工業(yè)用地做減法，對公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施用地做加法，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，拓展城市發(fā)展空間，完善城市綜合功能。例如，黃山市栢悅山項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，通過退二進(jìn)三政策進(jìn)行了再開發(fā)；宣州市老宣酒廠實(shí)施了“退城進(jìn)園”搬遷；績溪縣老化肥廠及周邊工業(yè)企業(yè)集中盤活項(xiàng)目的再開發(fā)土地用于公共設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)。

1.5 美化了居民生活環(huán)境

通過推進(jìn)棚戶區(qū)、城中村改造，將改造后的土地納入政府儲備，重新開發(fā)利用，合理布局公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步優(yōu)化空間開發(fā)格局，完善城市功能。例如，霍山縣對原來散亂布局的棚戶區(qū)進(jìn)行收儲后重新出讓，建設(shè)了新的商業(yè)綜合體和高品質(zhì)住宅小區(qū)，既明顯改善了城區(qū)環(huán)境，又提升了居民居住水平。

2 目前低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃存在的問題

2.1 工作重視不夠，敷衍了事

相比增量用地，低效存量用地涉及利益眾多、情況復(fù)雜，在以增量為主的發(fā)展形勢下，各地對存量的低效再開發(fā)積極性不高，重視程度不夠[2]，加之缺乏低效再開發(fā)的剛性考核，導(dǎo)致地方浮于完成工作任務(wù)，象征性地組織開展低效的認(rèn)定、再開發(fā)規(guī)劃工作，未真正下沉到地方存量發(fā)展的工作思路上來。

2.2 認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，脫離實(shí)際

多數(shù)地區(qū)確定的低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、寬泛，直接套用相關(guān)部門制定的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，較少結(jié)合本地實(shí)際情況，未真正從地區(qū)用地現(xiàn)狀角度設(shè)計低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致出現(xiàn)“認(rèn)定少、少認(rèn)定”的現(xiàn)象。

2.3 配套政策缺位，支撐不足

低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃是一項(xiàng)自上而下的工作，主要由各地自主開展。對于地方而言，低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵就是相關(guān)激勵配套政策的支持。目前，省級層面尚未出臺相關(guān)再開發(fā)激勵配套政策，地方政府囿于此因，唯恐給自己添麻煩，于是便形成了低效用地調(diào)查不足、認(rèn)定保守、規(guī)劃縮水、實(shí)施緩慢等現(xiàn)象[3-4]。

3 “十四五”時期低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的對策建議

3.1 提高政治站位，充分認(rèn)識工作重要性

低效用地再開發(fā)是貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，提升土地資源利用效率，優(yōu)化土地資源配置的重要舉措，是自然資源可持續(xù)發(fā)展的潛力所在。各地政府要高度重視，建議成立以政府牽頭為主的工作組織，協(xié)調(diào)各部門共同開展低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃工作，由省級自然資源部門牽頭，可根據(jù)“十三五”時期各地低效用地認(rèn)定和規(guī)劃實(shí)施情況及存量用地盤活情況，編制和下發(fā)安徽省“十四五”時期各地低效用地再開發(fā)任務(wù)，以任務(wù)完成情況為抓手，對各地開展考核。

3.2 細(xì)化低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保認(rèn)定接地氣

各地應(yīng)充分基于用地現(xiàn)狀，根據(jù)規(guī)劃和建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合規(guī)劃確定的老舊改造、退二進(jìn)三、園區(qū)升級等要求，從單位面積效益、土地利用強(qiáng)度、基礎(chǔ)設(shè)施配套水平、房屋建筑質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)保、消防等利用現(xiàn)狀與規(guī)劃協(xié)調(diào)性等方面，有針對性地制定本區(qū)域低效用地判定標(biāo)準(zhǔn)，對低效用地開展合理認(rèn)定，確保做到應(yīng)認(rèn)則認(rèn)。

3.3 制定配套政策，保障再開發(fā)成效

要明確再開發(fā)主體，分門別類地制定低效用地再開發(fā)的配套政策。對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展外因（園區(qū)升級、退二進(jìn)三等）致使企業(yè)低效的，建議以政府再開發(fā)為主，企業(yè)自身為輔；對于企業(yè)自身發(fā)展內(nèi)因（單位面積效益低等）致使企業(yè)低效的，以企業(yè)再開發(fā)為主，政府協(xié)助為輔。根據(jù)各地低效用地再開發(fā)任務(wù)完成情況，安徽省政府應(yīng)制定相應(yīng)的激勵配套政策[5]?？梢钥紤]將低效用地再開發(fā)任務(wù)完成情況與年度土地利用計劃、增減掛鉤指標(biāo)等相銜接，對于完成任務(wù)較好的地級市和縣（縣級市、區(qū)），適當(dāng)給予用地獎勵。

4 結(jié)論

“十三五”時期，安徽省低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施取得一定成效，形成了經(jīng)驗(yàn)做法，提高了土地利用效率，凝練了典型案例，優(yōu)化了土地利用結(jié)構(gòu)，美化了居民生活環(huán)境。但是，其依然存在部分突出問題。一是工作重視不夠，敷衍了事；二是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，脫離實(shí)際；三是配套政策缺位，支撐不足。“十四五”時期，在開展低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃時，安徽省各地要提高政治站位，充分認(rèn)識工作重要性；細(xì)化低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確保認(rèn)定接地氣；制定配套政策，保障再開發(fā)成效。