生活源低價值可回收物收運(yùn)處置體系建設(shè)探討
——以上海市嘉定區(qū)為例

張寅

（上海市嘉定區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理所 上海 201800）

近年來，隨著生活垃圾全程分類體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，上海市嘉定區(qū)把再生資源回收工作作為區(qū)政府重點(diǎn)工作常抓不懈，強(qiáng)化政策引導(dǎo)和目標(biāo)責(zé)任考核，著力推動生活垃圾分類清運(yùn)體系和生活源再生資源回收體系“兩網(wǎng)融合”，推進(jìn)生活源可回收物的資源化回收，減少生活垃圾末端處置量，有序推進(jìn)“兩網(wǎng)融合”體系建設(shè)工作［1］，探索符合全區(qū)垃圾分類工作新路徑。

1 基本情況

1.1 回收企業(yè)情況

自2018 年起，上海市嘉定區(qū)政府與上海市城投集團(tuán)建立戰(zhàn)略合作，并吸納社會化、市場化、智能化力量參與回收市場。目前，生產(chǎn)性回收資源、生活源高價值可回收物主要是依靠民營企業(yè)完成，低價值可回收物由政府扶持，城投托底。

（1）回收企業(yè)分布。根據(jù)區(qū)商務(wù)委備案登記不完全統(tǒng)計，截至2019 年底，在區(qū)商務(wù)委備案登記的廢舊物資回收企業(yè)共有約126 家。其中中心城區(qū)（嘉定鎮(zhèn)街道、新成路街道、真新街道、菊園新區(qū)）廢舊物資回收企業(yè)共有11 家，占有備案登記比例為8.7%，其他街鎮(zhèn)占有比例為91.3%。低價值可回收物企業(yè)主要是上海市城投集團(tuán)下屬的資源分公司，負(fù)責(zé)轄區(qū)安亭鎮(zhèn)、嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）、江橋鎮(zhèn)、徐行鎮(zhèn)、外岡鎮(zhèn)、華亭鎮(zhèn)、嘉定鎮(zhèn)街道、新成路街道、嘉定工業(yè)區(qū)等9 個街鎮(zhèn)的托底轉(zhuǎn)運(yùn)處置，另外，南翔鎮(zhèn)、真新街道、菊園新區(qū)等3 個街鎮(zhèn)自行委托社會化民營企業(yè)回收低價值可回收物。

（2）回收數(shù)量。根據(jù)區(qū)商務(wù)委不完全統(tǒng)計，2019 年全區(qū)回收再生資源量在45 萬t 左右，其中廢舊金屬約33 萬t，廢紙7 萬余t，廢塑料約3 萬t，其他約2 萬t。通過城投托底收運(yùn)的生活源可回收物量在0.73 萬t 左右，僅占所有回收總量1.6%。

1.2 回收點(diǎn)、站、場分布情況

近年來，嘉定區(qū)著力重構(gòu)“兩網(wǎng)融合、覆蓋全區(qū)”的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)以居村服務(wù)點(diǎn)回收為基礎(chǔ)、中轉(zhuǎn)站分揀為核心、區(qū)級集散場規(guī)范轉(zhuǎn)運(yùn)為保障的資源回收網(wǎng)絡(luò)體系。

（1）可回收物服務(wù)點(diǎn)情況。在服務(wù)點(diǎn)類型方面，截至2019年底，全區(qū)范圍內(nèi)分布在居村的各類可回收物服務(wù)點(diǎn)共有1 029 個，覆蓋率100%。其中：示范標(biāo)準(zhǔn)型服務(wù)點(diǎn)（具備再生資源交投、分揀、存儲等基本功能的固定回收服務(wù)點(diǎn)）303 個，占比29%；流動型服務(wù)點(diǎn)（采用App 預(yù)約回收和車輛流動回收等方式供居民交投的服務(wù)點(diǎn)）608 個，占比59%；自助型服務(wù)點(diǎn)（具備供居民自助交投、獲得交投積分等功能的智能回收箱）118 個，占比12 %。2020 年可回收物服務(wù)點(diǎn)提升改造后，示范標(biāo)準(zhǔn)型服務(wù)點(diǎn)達(dá)到634 個（占62%），流動型服務(wù)點(diǎn)370 個（占36%），自助型服務(wù)點(diǎn)25 個（占2%）。服務(wù)點(diǎn)街鎮(zhèn)分布如表1 所示，安亭鎮(zhèn)、嘉定新城（馬陸鎮(zhèn)）、南翔鎮(zhèn)、江橋鎮(zhèn)等服務(wù)點(diǎn)數(shù)量相對較多，占全區(qū)總數(shù)63%；總體來看，各街鎮(zhèn)服務(wù)點(diǎn)數(shù)量與居村數(shù)量成正比。

表1 嘉定區(qū)生活源可回收物服務(wù)點(diǎn)分布

（2）可回收物中轉(zhuǎn)站情況。目前，轄區(qū)內(nèi)可回收物中轉(zhuǎn)站以民營自管與街鎮(zhèn)自建相結(jié)合，經(jīng)梳理排摸的中轉(zhuǎn)站共有16 座，其中民營5 座（占31%），街鎮(zhèn)自建11 座（占69%）。街鎮(zhèn)自建的中轉(zhuǎn)站主要是從2020 年初開始選址建設(shè)，主要服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)低價值可回收物暫存、分揀及轉(zhuǎn)運(yùn)功能。

（3）可回收物集散場情況。2018 年起，通過租賃土地的方式，在馬陸鎮(zhèn)包橋村建設(shè)區(qū)級可回收物集散場，占地1 693.33 m2，建筑面積1 357.69 m2，轉(zhuǎn)運(yùn)能力約50 t/d。

1.3 現(xiàn)階段建設(shè)運(yùn)行模式

對居村等生活源可回收物的循環(huán)利用，堅持因需布點(diǎn)，通過政府引導(dǎo)、社區(qū)參與、市場主導(dǎo)的方式，搭建“點(diǎn)、站、場”的再生資源回收網(wǎng)絡(luò)［2］。

（1）實(shí)施提標(biāo)改造。為進(jìn)一步提升居村“兩網(wǎng)融合”回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站規(guī)范化、功能化水平，2020 年起，參照《關(guān)于明確可回收物回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站專項(xiàng)補(bǔ)貼申請有關(guān)事項(xiàng)的通知》（滬綠容〔2020〕342 號）等相關(guān)文件要求，加快實(shí)施點(diǎn)、站提標(biāo)改造。①結(jié)合垃圾箱房及投放點(diǎn)改造，梳理各居村符合條件的區(qū)域，滿足低價值可回收物分類存放，做到再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)與垃圾箱房設(shè)施共享，目前推進(jìn)實(shí)施完成轄區(qū)634 個示范標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)點(diǎn)提標(biāo)改造。②采用公建用地或市場化租賃形式等，每個街鎮(zhèn)至少設(shè)置1 座場地面積不小于500 m2，建筑面積不小于150 m2的“兩網(wǎng)融合”中轉(zhuǎn)站，配備自動稱重、分揀及起重設(shè)備，具備街鎮(zhèn)生活源再生資源交投、中轉(zhuǎn)、分揀、打包等復(fù)合功能。③配齊專項(xiàng)收運(yùn)車輛，每個街鎮(zhèn)至少配置1 輛環(huán)衛(wèi)托底收運(yùn)車輛，落實(shí)進(jìn)居村專項(xiàng)收運(yùn)低價值可回收物，主體企業(yè)全品類回收車輛配置廂式貨車、電動駁運(yùn)機(jī)具等收運(yùn)車輛，統(tǒng)一車輛標(biāo)識，確?？苫厥瘴锸者\(yùn)車輛數(shù)量配置與回收量及回收頻率相匹配。

（2）鋪設(shè)回收網(wǎng)絡(luò)。按照示范點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)、流動點(diǎn)3 種類型，分層次實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、計量、車輛、服裝、標(biāo)識的統(tǒng)一。①示范點(diǎn)：由回收主體企業(yè)委派專人駐守，對居民開放。各類低價值可回收物分類存放，點(diǎn)位具備垃圾分類及“兩網(wǎng)融合”宣傳功能，堆滿前由專用車輛及時清運(yùn)到集散場。②標(biāo)準(zhǔn)點(diǎn)：定人定時定點(diǎn)，即派人每周在規(guī)定時間段，在“兩網(wǎng)融合”點(diǎn)位收運(yùn)。③流動點(diǎn)：定期派人在小區(qū)“兩網(wǎng)融合”點(diǎn)位回收，隨后由專車清運(yùn)到中轉(zhuǎn)站或集散場。從近兩年回收網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行情況來看，目前基層網(wǎng)絡(luò)主要以個體回收點(diǎn)、流動回收人員為主，整個回收網(wǎng)絡(luò)體系尚不完善。

（3）強(qiáng)化宣傳領(lǐng)導(dǎo)。開展依托社區(qū)居委、物業(yè)、社區(qū)樓組長、黨員、志愿者帶動的社區(qū)宣傳活動。通過宣傳活動，講清激勵政策，激發(fā)居民垃圾分類、資源回收意識，提高對低附加值物分類和回收的知曉率及參與率，強(qiáng)化居民對于垃圾源頭減量的意識，引導(dǎo)社區(qū)回收人員有效收集低價值可回收物，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)回收、處置，不讓其混入生活垃圾中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)再生資源“應(yīng)分盡分”和“應(yīng)收盡收”。

（4）加大政策扶持。為進(jìn)一步加大回收企業(yè)培育力度，2019 年，嘉定區(qū)在全市率先開展了低價值可回收物專項(xiàng)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼項(xiàng)目主要是自與上海市城投集團(tuán)合作以來至2019 年上半年期間專項(xiàng)收運(yùn)的廢玻璃，專項(xiàng)回收量為560 t，共計補(bǔ)貼8.4 萬元。2021 年，區(qū)綠容局與區(qū)財政局聯(lián)合制定《關(guān)于嘉定區(qū)生活源低價值可回收物回收體系建設(shè)管理實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確收集轉(zhuǎn)運(yùn)模式，并配套相關(guān)獎補(bǔ)政策，服務(wù)點(diǎn)與中轉(zhuǎn)站補(bǔ)貼與市級政策1∶1 同步配套，低價值可回收物獎補(bǔ)300 元/t（環(huán)衛(wèi)收集補(bǔ)貼150 元/t+城投分揀轉(zhuǎn)運(yùn)補(bǔ)貼150 元/t）。

2 存在問題

近年來，由于原材料價格持續(xù)走低，再生資源回收發(fā)展行業(yè)仍比較薄弱，上海市可回收物回收體系缺失，大量可回收物進(jìn)入生活垃圾清運(yùn)渠道，在資源浪費(fèi)的同時也增加了生活垃圾清運(yùn)的負(fù)擔(dān)［3］。目前嘉定區(qū)垃圾分類回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與可再生資源回收網(wǎng)絡(luò)分屬于兩個不同的管理部門，兩網(wǎng)脫節(jié)管理運(yùn)營是造成低價值可回收物回收利用效率不高的原因［4］。

2.1 回收市場魚龍混雜

目前，轄區(qū)內(nèi)回收企業(yè)多為民營企業(yè)或個體工商戶，廢舊物品回收主要有金屬廢料、廢舊塑料、廢紙板3 類，回收站點(diǎn)一般分布在城鄉(xiāng)接合部及近郊農(nóng)村。據(jù)不完全調(diào)查，徐行鎮(zhèn)、華亭鎮(zhèn)、外岡鎮(zhèn)等區(qū)域存在100 多個流動型廢品回收站點(diǎn)，大多是就地分揀，拆解處理手段簡單原始，且屢禁不止。另外，部分依法登記注冊回收網(wǎng)點(diǎn)設(shè)施簡陋，以露天堆放為主，在環(huán)保控制、規(guī)范作業(yè)、安全生產(chǎn)等方面也存在諸多問題。再生資源回收產(chǎn)業(yè)“小規(guī)模、低水平、低效益、高成本、高污染”等問題較為突出，管理科學(xué)化、規(guī)范化程度不高。

2.2 用地匱乏空間有限

目前，嘉定區(qū)“兩網(wǎng)融合”回收體系建設(shè)僅完成部分基層回收網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，由于土地供應(yīng)等問題，還缺乏規(guī)?；?、精細(xì)化的分揀加工交易中心等上層次的回收網(wǎng)絡(luò)［5］。并且，再生資源在區(qū)、鎮(zhèn)兩級規(guī)劃階段中用地不夠明確，同時由于土地資源緊張，各街鎮(zhèn)更愿意上高稅收項(xiàng)目而不愿上再生資源這種公益性質(zhì)的公共設(shè)施項(xiàng)目。建設(shè)再生資源加工交易市場因?yàn)橥恋貑栴}得不到解決最后無法落地實(shí)施，再生資源回收陣地不斷減少。

2.3 低值回收效果不佳

目前生活垃圾分類工作正處于起步階段，雖然四分類垃圾桶硬件設(shè)施基本覆蓋到位，但目前主要引導(dǎo)干、濕分類為主，市民對于可回收物認(rèn)知度還不高，而且生活源低價值可回收物還沒有形成運(yùn)行有效的定時定點(diǎn)或上門回收模式，交售不便成為居民的普遍困擾。近幾年，興起的“小黃狗”“愛回收”等智能回收箱雖然在短期內(nèi)解決了老百姓交投可回收物的最后1 km 問題，但智能回收箱在設(shè)備研發(fā)、日常運(yùn)維等方面花費(fèi)大量成本，并且前端分類不充分，中后端環(huán)節(jié)仍舊沿用傳統(tǒng)分揀模式，最終這些項(xiàng)目大都已處在“虎頭蛇尾”的爛尾狀態(tài)［6］。另外，由于生活源可回收物后期處理能力、設(shè)施條件、回報率等局限，常與干垃圾混合后直接焚燒處理，分類處理未達(dá)到預(yù)期效果。

3 對策建議

生活源可回收物回收體系作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的有機(jī)組成部分，服務(wù)于廣大民生，體現(xiàn)著文明程度，是衡量服務(wù)功能完備與否的標(biāo)志之一。上海市生活垃圾分類工作明確要求將可回收物從生活垃圾中分離出來，“十四五” 期間上海市生活垃圾分類回收利用率要達(dá)到45%。因此構(gòu)建完整的生活源可回收物回收體系，將成為實(shí)現(xiàn)垃圾減量、資源增量，完善城市服務(wù)功能的重要一環(huán)。

3.1 凈化回收市場，主體企業(yè)強(qiáng)培育

建設(shè)規(guī)范化的可回收物回收體系，有利于回收行業(yè)健康發(fā)展，對于防止行業(yè)無序競爭、解決收廢擾民問題有著直接作用。首先，要凈化回收市場，借勢借力掃除非法回收站點(diǎn)，及時清理、取締無證流動收購行為。其中涉及商務(wù)、環(huán)保、市場監(jiān)管、城管等多個部門，需要各管理機(jī)構(gòu)配合，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成齊抓共管的工作格局。其次，積極培育回收主體企業(yè)，根據(jù)再生資源回收利用行業(yè)協(xié)會定期發(fā)布的生活垃圾可回收物回收市場價格和資源綜合利用企業(yè)信息，統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)回收網(wǎng)絡(luò)。此外還要建立嚴(yán)密的監(jiān)管和追溯機(jī)制，回收主體企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備自動稱重計量系統(tǒng)及監(jiān)控設(shè)備，將可回收物數(shù)據(jù)納入全區(qū)一網(wǎng)統(tǒng)管平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自動化、定量化和可溯性統(tǒng)計，并接受實(shí)時監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范回收企業(yè)運(yùn)營。

3.2 加強(qiáng)資源整合，規(guī)劃先行強(qiáng)落實(shí)

提升生活源可回收物回收效能，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為關(guān)鍵。各街鎮(zhèn)對轄區(qū)內(nèi)所建可回收物回收服務(wù)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站承擔(dān)協(xié)調(diào)、建設(shè)或改建、管理的主體責(zé)任，區(qū)綠化市容局、區(qū)商務(wù)委對集散場建設(shè)和管理承擔(dān)主體責(zé)任，區(qū)、鎮(zhèn)兩級要把體系建設(shè)項(xiàng)目用地納入城市規(guī)劃，并在資金、用地上給予支持。服務(wù)點(diǎn)設(shè)置方面，要按照合理布局和方便回收的原則，結(jié)合物業(yè)管理、社區(qū)管理和垃圾分類投放管理等形式統(tǒng)籌設(shè)置居村服務(wù)點(diǎn)，充分考慮回收的便利性、可操作性，提高回收分揀效率。中轉(zhuǎn)站設(shè)置方面，應(yīng)符合國家土地、建筑、環(huán)保、安全等方面的政策規(guī)定，并納入城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，其選址布局、規(guī)模建設(shè)要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、城建交通、環(huán)保市容相協(xié)調(diào)。人員車輛配置方面，編制收運(yùn)隊伍的時候要考慮不同區(qū)域的車輛、人員配備，整合環(huán)衛(wèi)進(jìn)小區(qū)收運(yùn)隊伍力量，保證可回收物專項(xiàng)收運(yùn)與垃圾分類收集體系緊密銜接。

3.3 優(yōu)化政策扶持，加大投入強(qiáng)保障

生活源可回收物回收作為公益性行業(yè)，為順利推進(jìn)回收體系建設(shè)，建議市級部門研究制定鼓勵政策，加大對該體系建設(shè)的財政稅收等方面的優(yōu)惠政策的支持力度。區(qū)、鎮(zhèn)兩級財政將可回收物回收體系建設(shè)扶持資金納入年度財政預(yù)算，用于支持嘉定區(qū)規(guī)范發(fā)展回收網(wǎng)絡(luò)、建立健全回收體系的專項(xiàng)資金。低價值可回收物采取政府托底回收補(bǔ)助，鼓勵回收企業(yè)承擔(dān)低價值可回收物的托底回收職能，區(qū)政府每年按低價值可回收物回收數(shù)量給予財政補(bǔ)助。

4 結(jié)語

再生資源回收體系建設(shè)需要深刻把握時代機(jī)遇，立足區(qū)域?qū)嶋H情況，切實(shí)把生活源可回收物收運(yùn)處置體系建設(shè)作為為民辦實(shí)事的重要任務(wù)，加快形成布局合理、網(wǎng)絡(luò)健全、設(shè)施完善、功能齊全、管理科學(xué)的回收網(wǎng)絡(luò)體系，促進(jìn)回收行業(yè)市場規(guī)范化、規(guī)?；l(fā)展。