推動全民健身與全民健康深度融合的政策路徑研究

尤傳豹，劉紅建，周 楊，沈曉蓮

(南京體育學(xué)院，江蘇 南京 210014)

黨的十八大以來，黨和政府高度重視、關(guān)心體育工作，推動體育事業(yè)改革發(fā)展，廣泛開展全民健身運動。 全民健身與健康中國作為新時代國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略，從內(nèi)在邏輯來看，全民健身以健康中國的實現(xiàn)為目標，健康中國以全民健身的廣泛開展為手段，已然成為滿足我國人民美好生活需求的制度保障。2020 年9 月，習(xí)近平總書記在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷v話中提出“推動健康關(guān)口前移，建立體育與衛(wèi)生健康等部門協(xié)同、全社會共同參與的運動促進健康新模式”，進一步明確了全民健身和全民健康兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展的方向和路徑，推動全民健身與全民健康深度融合從理念走向?qū)嵺`。 新形勢下需要借鑒國外有益經(jīng)驗，立足本土政策進程，從政策學(xué)視角為新時代全民健身與全民健康的深度融合與有效推行提供探索路徑。

1 發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展的政策鏡鑒

1.1 政策出臺注重跨部門合作，吸納社會力量，強化政策制定的協(xié)同性

加強部門、組織之間合作，注重政策制定的協(xié)同性，是發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康政策決策的重要經(jīng)驗。 2006 年，丹麥衛(wèi)生部針對國民酷愛吸煙、酗酒、不愛運動等一系列現(xiàn)實問題，制定了丹麥全體國民健康、運動的KRAM 指南。 政府在制定該指南時，“不是單靠政府閉門造車，而是動員國家及社會衛(wèi)生、體育、城建各部門聯(lián)合制定，共同推出”[1]。2016 年愛爾蘭頒布了《國民體力活動計劃》，倡導(dǎo)充分發(fā)揮政府部門和社會組織的力量，專門成立了多部門聯(lián)合的跨部門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，同時吸納了活動計劃的利益相關(guān)者，動員與吸引大量來自體育協(xié)會、媒體、社區(qū)的組織、機構(gòu)和代表納入計劃決策進程。 澳大利亞《婦女和女孩體育、休閑和體力活動國家政策》則是由澳大利亞體育委員會、聯(lián)邦衛(wèi)生和老年保健部、聯(lián)邦家庭與社區(qū)服務(wù)部、聯(lián)邦移民與多元文化事務(wù)部、首相和內(nèi)閣(婦女地位辦公室)部、英聯(lián)邦工業(yè)、科學(xué)和資源(國家辦事處的運動和康樂政策)部、澳大利亞婦女運動體育協(xié)會、澳大利亞體育聯(lián)合會、澳大利亞學(xué)校體育運動協(xié)會等7 個政府組織和3個非政府組織協(xié)同出臺的[2]。 加拿大的國民體質(zhì)健康促進政策《加拿大增加身體活動、減少久坐生活的共同愿景:讓我們運動起來》“通過構(gòu)建共同的敘事模式，促進政府內(nèi)部和各部門之間的交流，規(guī)定社會組織、社區(qū)、政府等部門的行動內(nèi)容來促進國民身體活動”[3]，同樣是體育與醫(yī)療衛(wèi)生融合政策，注重部門與組織協(xié)同合作編制而成的典范。

1.2 政策設(shè)計強調(diào)循證實踐，對接公眾需求，追求政策的科學(xué)性和系統(tǒng)性

發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展政策的制定，特別注重基于循證實踐，即“以最佳研究證據(jù)為導(dǎo)向的專業(yè)實踐”[4]，強調(diào)政策的設(shè)計建立在實踐調(diào)研、數(shù)據(jù)分析和專家論證等基礎(chǔ)之上，確保政策制定的科學(xué)性。 2013 年，芬蘭社會事務(wù)和衛(wèi)生部頒布《在行動:對身體活動促進健康和幸福2020》國家戰(zhàn)略，提出使身體活動成為促進健康和幸福、預(yù)防和治愈普通疾病以及促進康復(fù)的主要部分。 為了確保政策制定的嚴謹性，芬蘭專門成立政策制定委員會和開展多輪論證會。 “政策制定委員會由主席、會員、擴大指導(dǎo)委員會委員、秘書和專家組成，在制定政策過程中共舉行8 次指導(dǎo)委員會議、10 次工作組會議和8 次秘書與專家會議”[5]，其目的都在于對政策制定進行充分的咨詢和討論，確保政策的科學(xué)性。 日本的大眾體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展政策是基于循證實踐而設(shè)計的。 “健康日本21”的誕生，是“由日本厚生勞動省主導(dǎo)，從1996 年開始在公共衛(wèi)生事業(yè)基礎(chǔ)上，通過對日本國民健康狀況和未來的健康問題進行廣泛討論、反復(fù)論證，歷經(jīng)3 年時間確定下來的”[6]。 政策誕生便立足國民健康狀況和社會現(xiàn)實，強調(diào)專家根據(jù)實踐研制。 日本政府通過全國普查，發(fā)現(xiàn)“健康日本21”一期提高體質(zhì)健康水平的效果有限，體力活動指導(dǎo)力度不夠是重要致因。 為此，日本政府在“健康日本21”二期提出“運動第一，飲食第二，堅決禁煙，最后才是藥物”理念，并且頒布了《增進健康的運動基準與指南2006》，建議“每周體力活動量應(yīng)達到23METS. h，依據(jù)是日本學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)體力活動量每天達到54 -7 min3 METS、每19 -26METS. h 能有效預(yù)防慢性病”[7]，可見“健康日本21”的制定建立在研究證據(jù)的基礎(chǔ)上做到了有證可循，保證了戰(zhàn)略行動計劃的科學(xué)性，增強了在執(zhí)行中的可控性以及結(jié)果的可測性，體現(xiàn)了運動和衛(wèi)生健康政策融合的系統(tǒng)性。

1.3 政策內(nèi)容瞄準重要實踐問題，配套實施具有針對性的政策措施

歐美發(fā)達國家在推動大眾體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展過程中，往往重視解決關(guān)鍵問題，提供有針對性的政策措施。 如在一些國家體育與衛(wèi)生健康屬于不同的政府部門，同樣也存在部門壁壘問題，成為制約體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展的重要因素。 為解決這個問題，一些國家往往通過立法途徑對運動與健康進行保障，如德國通過立法加強運動與健康政策制定的規(guī)范性，保障國民運動健身活動的開展。 美國將全民健身納入衛(wèi)生與公共服務(wù)部(HHS)，作為政府機構(gòu)，HHS 同時管理衛(wèi)生健康和體育事業(yè)，有效避免了體育與衛(wèi)生健康融合的體制機制壁壘，不僅鼓勵民眾進行體育鍛煉，還鼓勵體衛(wèi)人員指導(dǎo)患者進行體力活動，倡導(dǎo)以“運動”這一非醫(yī)療手段促進健康，是美國政府部門倡導(dǎo)“醫(yī)體結(jié)合”促進民眾科學(xué)健身的直接推行者和實踐者[8]。 在運動健康人才培養(yǎng)方面，英國運動與衛(wèi)生健康部門共同組織對相關(guān)人員的培訓(xùn)，并實現(xiàn)資格的專業(yè)認證。 如英國運動轉(zhuǎn)診計劃為醫(yī)生提供了由衛(wèi)生服務(wù)行政體育活動協(xié)調(diào)員、愛爾蘭全科醫(yī)學(xué)院、體育運動醫(yī)學(xué)院以及愛爾蘭執(zhí)業(yè)護士協(xié)會等機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)的培訓(xùn)內(nèi)容，并通過了多個權(quán)威協(xié)會的專業(yè)認證，保證了運動健康人才的持續(xù)性輸出[9]。 日本政府結(jié)合“健康日本21”的實施經(jīng)驗，先后出臺了2006 年版和2013 年版的《增進健康的運動基準與指南》，對各類群體的運動健身提供了指導(dǎo)性建議。

1.4 政策目標強調(diào)量化標準設(shè)計，便于政策的執(zhí)行和評估

歐美發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康融合政策“盡量以量化的描述代替模棱兩可的定性描述，能用數(shù)字說明的就不要用文字”[10]，這是其政策制定的顯著特征。 美國是實施健康戰(zhàn)略先行者之一，距頒布的首個健康公民計劃《健康公民1990》至今現(xiàn)已更迭5 代(表1)，一直引領(lǐng)本國國民健康促進進程。美國健康公民計劃的制定注重運用量化形式來制定健康目標體系，在健康領(lǐng)域、健康目標、健康指標、策略標準等方面都設(shè)有具體數(shù)值作為目標的評價標準，如《健康公民1990》提出“把嬰兒出生死亡率降低35%、15 ～24 歲青年人死亡率降低20%等”[11]，《健康公民2010》提出“提高至少將50%的體育課時間用于積極體育活動的比例，提高成人每天至少完成30 min 中等強度身體活動的比例”[11]。 《健康公民2020》提出“將成年人不參加身體活動的比例從2008 年的36.2%降為32.6%”[12]。 健康目標測量性起始點標志著美國健康公民計劃終極目標努力的起點，也為結(jié)果評估提供了可操作依據(jù)。 加拿大身體活動政策《增加身體活動、減少久坐生活的共同愿景:讓我們運動起來》涉及6 個重點關(guān)注領(lǐng)域，強調(diào)“從社區(qū)到國家，所有組織和領(lǐng)導(dǎo)者都必須參與到促進身體活動和減少久坐的生活中來”[13]。

表1 美國5 代“健康公民計劃”的量化指標情況[14-15]Table 1 Quantitative indicators of five generations of “healthy people plan” in the United States

1.5 政策導(dǎo)向重視普惠性，強調(diào)構(gòu)建全人群、全過程覆蓋的政策體系

發(fā)達國家健康戰(zhàn)略或計劃的制定與實施，在追求公民個體健康促進的同時，更注重解決不同類別的公民健康差異性，開展全體國民的健康促進行動，體現(xiàn)政策導(dǎo)向的公平與普惠。 從美國5 代“健康公民計劃”就可以看出，在注重公平的基礎(chǔ)上保證了不同群體的健康預(yù)防，提高全民生活質(zhì)量。 愛爾蘭《國民體力活動計劃》“不僅注重全體國民體質(zhì)健康促進，而且格外關(guān)注弱勢群體體力活動參與”[16]。愛爾蘭不僅研制了殘疾人群的體力活動推薦量，還將大量體力活動中心建立在貧困地區(qū)。 社區(qū)體育作為《國民體力活動計劃》重點實施領(lǐng)域之一，其主要目標是整合當(dāng)?shù)馗鞣劫Y源，促進社區(qū)人群體力活動增加，并將重點放在殘疾人、老年人和那些在其他方面受到社會排斥的人群上，希望通過減少體力活動參與的不平等促進健康公平。 英國國民健康促進的代表性政策《活動·健康:使國家動起來的計劃(2009)》，其指向?qū)ο蟛粌H包括全英國民，而且將弱勢群體列為重點關(guān)注對象，“重點關(guān)注的人群包括低社會經(jīng)濟階層、心臟疾病患者、神經(jīng)疾病患者、老年人”[5]，通過對弱勢群體的關(guān)懷，最大化地體現(xiàn)政策的公平性。

當(dāng)然，盡管以美國、愛爾蘭、日本、澳大利亞等為代表的大眾體育發(fā)達國家在體育與衛(wèi)生健康融合政策方面有許多經(jīng)驗值得借鑒，但同時也存在不足。如根據(jù)《健康公民2020 審查報告》對體育活動目標實現(xiàn)情況的評估結(jié)果顯示，《健康公民2020 》所制定的36 個體育活動目標中僅有7 個目標得以實現(xiàn)，完成率不足20%[15]，顯然該政策的目標確定是否有過高之嫌值得討論。 此外，我國與以上國家在體育、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域的體制機制不同，在實際借鑒有益經(jīng)驗的時候不可能完全盲目照搬，需要結(jié)合我國國情研制全民健身與全民健康深度融合的政策。

2 我國全民健身與全民健康深度融合的政策進程與問題分析

2.1 政策進程

2.1.1 分離發(fā)展:全民健身與全民健康關(guān)系的常態(tài)演進 長期以來，全民健身屬于體育部門的工作，而全民健康主要集中在衛(wèi)生醫(yī)療部門。 囿于中國傳統(tǒng)體制的路徑依賴，再加上人們對運動促進健康的認知水平不夠，二者在實踐中很難形成融合發(fā)展之勢，這集中體現(xiàn)在政府制定與頒布的各項重要政策中。第一，從國家重要的全民健身政策看，1995 年頒布的《全民健身計劃綱要》提出要更廣泛地開展群眾性體育活動，增強人民體質(zhì)。 從政策目標來看，并未提及全民健身與全民健康的發(fā)展問題；從政策具體內(nèi)容看，難以發(fā)現(xiàn)全民健身與全民健康融合發(fā)展的政策規(guī)定；從政策實施部門來看，全民健身工作基本上是體育部門的“獨角戲”，包括衛(wèi)生醫(yī)療等健康部門在內(nèi)的協(xié)同關(guān)系、共享機制等還沒能確立起來。2009 年國務(wù)院頒布了《全民健身條例》，標志著我國全民健身工作的開展在法律層面進一步得到保障。作為最具權(quán)威的全民健身發(fā)展專門條例，正文內(nèi)容幾乎沒有涉及健康的相關(guān)表述。 第二，從健康政策看，2005 年衛(wèi)生部頒布了《全國健康教育與健康促進工作規(guī)劃綱要(2005—2010 年)》(以下簡稱《綱要》)。 《綱要》提出“加強多部門協(xié)調(diào)，發(fā)揮各級健康教育協(xié)會等非政府組織和大眾媒體的作用”，卻依然將體育活動排除在外，更沒有提到把體育作為健康促進的重要手段。 2008 年，衛(wèi)生部門頒布了我國第一個“健康中國2020”戰(zhàn)略，提出了諸多促進國民健康的行動計劃，僅在其中的第21 項行動計劃“全民健康生活方式行動計劃”里發(fā)現(xiàn)有“日行一萬步、吃動兩平衡、適量運動”的內(nèi)容表述[17]。 可見只要社會公眾、政府部門對于健康的認知理念還停留在身體層面，將促進全民健康事業(yè)的發(fā)展理解為促進衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的進步，體育作為促進健康的重要手段就很難出現(xiàn)在政策文件中。 由此可知，我國全民健身與全民健康長期以來是彼此分離的，這種態(tài)勢與我國經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡以及相關(guān)管理部門之間長期割裂密切相關(guān)，主要原因還是缺乏運動促進健康的理念，因此也就很難能動地反映到體育或健康政策中，致使體育部門與健康部門缺乏聯(lián)合制定政策的方式，從而影響政策執(zhí)行和實踐。

2.1.2 由分離到融合:全民健身與全民健康關(guān)系的逐步轉(zhuǎn)變 隨著國民生活質(zhì)量的不斷提高，“靜坐少動、吃動不平衡”導(dǎo)致慢病呈井噴式發(fā)展態(tài)勢，傳統(tǒng)的健康促進模式已經(jīng)由“以疾病治療為中心”向“以預(yù)防為主、防治結(jié)合為中心”轉(zhuǎn)變[17]。 人們對運動促進健康的意識不斷提高，社會對運動健康的訴求也隨之提升，全民健身與全民健康之間的關(guān)系發(fā)生了明顯的改變，而這種變化也體現(xiàn)在體育或衛(wèi)生健康政策文本中。 2011 年國務(wù)院印發(fā)了《全民健身計劃(2011—2015 年)》，將以往全民健身計劃增強體質(zhì)的價值定位提升到了健康促進層面，強化了全民健身與全民健康的密切聯(lián)系。 2014 年，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》明確提出了“全民健身上升為國家戰(zhàn)略”“促進康體結(jié)合，發(fā)揮體育鍛煉在疾病預(yù)防、治療及健康促進等方面的積極作用”，這是“康體結(jié)合”的內(nèi)容表述首次出現(xiàn)在國家重要的頂層設(shè)計中，開啟了全民健身與全民健康融合發(fā)展的新局面。 2016 年國務(wù)院印發(fā)了《全民健身計劃(2016—2020 年)》，闡釋了全民健身與全民健康的邏輯辯證關(guān)系，認為“全民健康是國家綜合實力的重要體現(xiàn)，是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的重要標志。 全民健身是實現(xiàn)全民健康的重要途徑和手段，是全體人民增強體魄、幸福生活的基礎(chǔ)保障”。 這是黨中央、國務(wù)院從頂層設(shè)計層面對全民健身與全民健康進行戰(zhàn)略定位，為兩者的融合發(fā)展做好了體育領(lǐng)域的政策鋪墊。

新時代大眾的健康觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，健康關(guān)口前移、運動促進健康成為預(yù)防疾病的方式。 在衛(wèi)生健康政策中，全民健身與全民健康融合發(fā)展的政策理念、內(nèi)容逐漸凸顯出來。 2016 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，用1 章4 節(jié)的篇幅對“提高全民身體素質(zhì)”作了專門部署，“推動形成體醫(yī)結(jié)合的疾病管理與健康服務(wù)模式，發(fā)揮全民科學(xué)健身在健康促進、慢性病預(yù)防和康復(fù)等方面的積極作用”，這是全民健身首次出現(xiàn)在重要的衛(wèi)生健康政策中，“體醫(yī)結(jié)合”成為全民健身與全民健康融合發(fā)展的路徑模式。 同年，習(xí)近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會上提出“要樹立‘大健康’理念，推動全民健身與全民健康深度融合”，指明了兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展的方向，描繪出兩大戰(zhàn)略融合發(fā)展的未來圖景，為全民健身事業(yè)和衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展畫上濃墨重彩的一筆，具有里程碑意義。 全民健身與全民健康的深度融合是新時代“體醫(yī)結(jié)合”的升華，是黨中央、國務(wù)院為提高人民身體健康水平作出的重大決策部署，將大力推動全民健身向全民科學(xué)健身的跨越[18]。

2.2 政策問題

2.2.1 政策體系完整性不強，法律法規(guī)保障不足完備的政策法規(guī)是構(gòu)建和完善全民健身和全民健康融合機制的保障。 當(dāng)前我國全民健身與全民健康的融合尚處于初步探索階段，兩者融合發(fā)展的法治建設(shè)也處于起步階段。 新時代要有效落實健康中國和全民健身國家戰(zhàn)略，解決人民群眾最為關(guān)心的健康問題，除了制定出臺各種類型的配套政策，更重要的是出臺或修訂相應(yīng)的法律法規(guī)。 現(xiàn)行的衛(wèi)生健康政策法規(guī)大都從衛(wèi)生醫(yī)療角度出發(fā)，缺乏從體育促進健康出發(fā)的相關(guān)法規(guī)條例。 即便有關(guān)于運動促進健康的政策法規(guī)，相對來說也比較宏觀，政策目標與內(nèi)容不具體，表述很寬泛，大都是國家層面的政策規(guī)定，對我國全民健身與全民健康融合發(fā)展中面臨的法律問題把握不足。 同時，由于全民健身與全民健康融合的政策法規(guī)針對性不強，在行業(yè)差異、區(qū)域差異以及人群差異等方面缺乏相應(yīng)具體內(nèi)容規(guī)定，因此在相關(guān)政策的實施環(huán)節(jié)中便會產(chǎn)生“約束力不夠、執(zhí)行力不強”的政策阻滯現(xiàn)象。

2.2.2 政策主體模糊，體育社會組織力量較弱 全民健身與全民健康涉及體育與健康兩大要素，因而兩者的深度融合不是體育部門單打獨斗就能實現(xiàn)的，應(yīng)由衛(wèi)生醫(yī)療、教育、文化、財政、園林以及建設(shè)等多方力量共同實現(xiàn)深度融合目標。 從全民健身發(fā)展的實踐情況來看，包括全民健身相關(guān)政策的制定、政策資源的調(diào)配、政策機制的運行以及政策效果的評估等重要問題均是由地方體育行政部門主要完成，其他政府相關(guān)部門實際參與的積極性、主動性并沒有充分體現(xiàn)出來，基本還停留在傳統(tǒng)“行業(yè)自治”“各顧各家”的局面。 全民健身多部門協(xié)同共治的局面還沒有真正構(gòu)建起來，政策主體責(zé)權(quán)利相對模糊，進而導(dǎo)致全民健身在實踐中遭遇各種發(fā)展問題。同時作為彌補政府部門在資源配置等方面不足的社會力量，并沒有充分組織利用起來，社會力量在全民健身與全民健康深度融合中的作用難以發(fā)揮出來，政府協(xié)同、社會參與的治理共同體還沒有構(gòu)建起來。

2.2.3 政策資源分配不均，協(xié)同共享機制不健全我國經(jīng)濟快速發(fā)展對體育、衛(wèi)生健康行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響，但是緊隨而來的是資源分配不均的日益凸顯。 近年來，雖然國家也在盡力縮小這方面的差距，但仍然可以看到衛(wèi)生健康、場地設(shè)施、健身指導(dǎo)、體育組織等在地域分布上都存在著不均衡現(xiàn)象。 全民健身與全民健康的融合發(fā)展關(guān)聯(lián)著體育、衛(wèi)生、醫(yī)療、教育、文化、精神文明建設(shè)等多方面的機制建設(shè)。 體育部門和衛(wèi)生健康部門是推動全民健身與全民健康深度融合進程的重要政府部門，傳統(tǒng)體制下兩個部門是平行關(guān)系。 長期以來，在體育部門內(nèi)部各種資源更多傾向于競技體育，群眾體育的發(fā)展相對薄弱；衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)更是偏向治病而不是預(yù)防，這樣就導(dǎo)致兩個部門造成了各自為政、契合度不高的局面。 盡管近年來“體醫(yī)融合”“全民健身與全民健康的深度融合”使兩者之間存在一定的聯(lián)系，但由于兩個系統(tǒng)長時間互設(shè)壁壘、扯皮推諉，使彼此很難走向真正意義上的融合，總體效果并不佳。 加之長時間兩大系統(tǒng)之間的分離發(fā)展，在運動促進健康的信息資源共享上沒有形成較好的協(xié)同管理機制，在全民健身與全民健康融合發(fā)展的權(quán)責(zé)劃分、利益分配等方面沒達成良好的合作共識。

2.2.4 目標群體覆蓋不全面，供給需求存在矛盾隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程逐步加快，人口老齡化程度不斷提升，現(xiàn)有老年人口已達2.49 億人，我國居民生活方式和疾病譜發(fā)生變化，糖尿病、高血壓等慢性病高發(fā)。 《中國居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告(2020 年)》指出，受到人口老齡化和城市化的影響，我國慢性病患者數(shù)量不斷擴大，慢性病死亡人數(shù)也不斷增加；2019 年我國因慢性病導(dǎo)致的死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的88.5%，其中心腦血管疾病與癌癥、慢性呼吸系統(tǒng)疾病死亡比例高達80.7%[19]。 由于當(dāng)前的醫(yī)療手段只能控制慢性病情的發(fā)展、減少并發(fā)癥，對這些疾病還難以實現(xiàn)完全治愈，積極參與體育鍛煉，改善生活方式，建立層級預(yù)防、規(guī)范管理模式，已經(jīng)被公認為是最經(jīng)濟有效的手段。 因此，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，更大程度地促進人民群眾參與全民健身的積極性，滿足人民日益增長的運動健身需求，是實現(xiàn)從以治病為中心向以人民健康為中心轉(zhuǎn)變、從醫(yī)療健康干預(yù)向非醫(yī)療健康干預(yù)轉(zhuǎn)變的重要手段。 然而，由于受不同區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展環(huán)境等客觀條件的影響，不同區(qū)域的全民健康和全民健身融合發(fā)展差異較大，且針對老年人、青少年、殘疾人、婦女兒童等不同群體的政策供給不夠精準，所以目前尚無法滿足人民群眾日益增長的運動促進健康的需求。

3 推動我國全民健身與全民健康深度融合的政策路徑

3.1 修訂完善法律法規(guī)，保障全民健身與全民健康深度融合的合法性

實際上，健康中國和全民健身國家戰(zhàn)略的最終目的是要充分滿足人們?nèi)找嬖鲩L的運動促進健康需求，全方位全周期保障人民健康，因而修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)來保障全民健身與全民健康深度融合具有內(nèi)在的邏輯正當(dāng)性。 一是要適應(yīng)新時代我國全民健身與全民健康的“大健康”發(fā)展格局，積極推進《中華人民共和國體育法》《全民健身條例》等國家層面的重要法規(guī)條例的修改與完善，特別是要抓住體育法修改列入全國人大常委會立法計劃的契機，增加全民健身與全民健康深度融合的相關(guān)內(nèi)容，同時還要研究制定全民健身與全民健康深度融合的專門法規(guī)、條例或辦法，進一步強化相關(guān)利益部門的責(zé)任和義務(wù)，從法律層面體現(xiàn)全民健身與全民健康深度融合的權(quán)威性。 二是要協(xié)同衛(wèi)生健康部門將全民健身與全民健康深度融合的內(nèi)容納入到行業(yè)法律法規(guī)中。 衛(wèi)生健康領(lǐng)域的母法《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》已于2020 年6 月施行。 該法第六章“健康促進”的多個條款中提到全民健身內(nèi)容，奠定了全民健身在衛(wèi)生健康法律中的價值定位。 因此，需要體育部門抓住契機主動協(xié)同衛(wèi)生健康部門，將全民健身與全民健康深度融合的內(nèi)容納入到與衛(wèi)生健康母法相配套的行業(yè)法規(guī)中。 只有從法律層面明確基本內(nèi)容，全民健身與全民健康深度融合才會逐步穩(wěn)定與完善，從理論逐漸走向?qū)嵺`。

3.2 基于頂層設(shè)計和循證實踐，建立滿足人民運動健康需求的政策體系

政策體系的建立需要遵循自上而下與自下而上相結(jié)合的制定范式，深入調(diào)研全民健身與全民健康融合的現(xiàn)實問題，聽取政策目標群體的需求狀況，同時結(jié)合專家意見最終形成符合民眾意愿的政策體系。 第一，基于頂層設(shè)計建立健全全民健身與全民健康深度融合政策。 針對體育與醫(yī)療衛(wèi)生融合發(fā)展，國家相繼發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》《全民健身計劃(2016—2020 年)》《體育強國建設(shè)規(guī)劃綱要》等都提出了相關(guān)要求，標志著國家已從頂層設(shè)計層面提出了框架要求。 這些政策大都屬于宏觀性政策政策目標與內(nèi)容并不具體，需要國家相關(guān)部門制定詳細的各類政策。 只有將宏觀性的頂層設(shè)計逐步細化為具體的各類政策，體育與醫(yī)療衛(wèi)生的融合發(fā)展才能更好地從理念轉(zhuǎn)化成實踐。 第二，基于循證實踐建立健全全民健身與全民健康深度融合政策。 發(fā)達國家體育與衛(wèi)生健康融合政策啟示我們:政策制定要建立在研究證據(jù)的基礎(chǔ)上，這樣才能做到有證可循，確保政策的可行性、實施過程的可控性和實施結(jié)果的可測性。 隨著健康逐漸成為人民群眾關(guān)心的重大民生福祉問題，人們的體育需求也呈現(xiàn)新的特征，多樣性與融合性需求逐步提高，人們更加青睞于體育與衛(wèi)生、健康、教育、娛樂等領(lǐng)域的服務(wù)融合，更加要求政策制定部門廣泛調(diào)研民眾的實際需求，在廣泛征詢的基礎(chǔ)上結(jié)合科學(xué)研究以及專家意見制定頒布各類政策。 通過循證實踐設(shè)計政策，提升政策的科學(xué)性、合理性，政策才會更接地氣，在實踐過程中才會得到有效執(zhí)行，才能最終滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要。

3.3 明確政策主體，形成跨部門協(xié)同、全社會共同參與的政策過程模式

新時代“大健康”“大衛(wèi)生”“大體育”將成為發(fā)展趨勢，體育將更加重視與健康、休閑、娛樂等部門的融合發(fā)展。 囿于全民健身與全民健康涉及體育與健康兩大要素，因而兩者的深度融合不是體育部門單打獨斗所能實現(xiàn)的，衛(wèi)生醫(yī)療、教育、文化、財政、園林以及建設(shè)等部門必須打破壁壘，結(jié)合實際情況，明確政策主體，協(xié)同制定政策，才能有利于全民健身與全民健康深度融合政策權(quán)威性與穩(wěn)定性的實現(xiàn)。第一，國家層面需要成立全民健身與全民健康深度融合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機構(gòu)。 鑒于全民健身與全民健康深度融合的政策具有多重目標，又涉及多個部門領(lǐng)域，需要由國家層面的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這樣能夠充分調(diào)動體育、衛(wèi)生、教育、文化等各部門的積極性，使其參與到全民健身與全民健康深度融合的實踐中去。 地方層面也需要成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌全民健身與全民健康深度融合的政策制定、實施以及評估工作。 第二，充分調(diào)動社會力量參與到全民健身與全民健康深度融合的政策過程中。全民健身與全民健康的深度融合是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠政府部門的力量難以充分有效地落實各類政策，不能充分滿足社會公眾多樣化、個性化的健身與健康需求。 《全民健身計劃(2016—2020 年)》指出“通過強化政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會共同參與的全民健身組織架構(gòu)，推動各項工作順利開展”，需要將社會力量納入到政策實施的隊伍中，發(fā)揮社會體育組織、健康促進團體、運動健康企事業(yè)單位以及公民個體的作用，以購買公共體育服務(wù)的形式落實政策任務(wù)，打造政府與社會協(xié)同配合的政策實施主體，共同推動全民健身與全民健康深度融合政策在實踐中得到落實。

3.4 瞄準重要政策問題，構(gòu)建可量化考核的指標，強化復(fù)合型專業(yè)性評估

推動全民健身與全民健康深度融合需要從頂層設(shè)計層面統(tǒng)籌謀劃，抓重點問題，找主要矛盾，著力解決重大、重要政策問題，有效推進全民健身與全民健康的深度融合。 第一，瞄準體制機制融合、人才培養(yǎng)培訓(xùn)以及運動處方標準等重要問題，設(shè)計出臺相應(yīng)配套政策。 體制機制的融合是全民健身與全民健康深度融合的“牛鼻子”，需要國家以人民的運動健康需求為改革目標，推動體育與衛(wèi)生健康等部門的協(xié)同改革，打破體育與衛(wèi)生健康部門之間的行業(yè)壁壘，有效整合部門資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共生共贏，構(gòu)建從國家到地方相對應(yīng)的制度安排和治理體系。 人才培養(yǎng)培訓(xùn)問題是全民健身與全民健康深度融合的“動力源”，需要教育部、衛(wèi)健委、體育總局等政府部門協(xié)同配合，協(xié)調(diào)利益矛盾，出臺政策解決運動健康專業(yè)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)，實現(xiàn)職業(yè)資格互認，構(gòu)建運動健康專業(yè)人才的準入、晉升等制度體系。 運動處方標準是全民健身與全民健康深度融合的“藥方子”，需要借鑒歐美發(fā)達國家運動健康相關(guān)標準，根據(jù)我國居民實際需求，研究制定對接全人群、全過程的運動處方標準，出臺各類運動健康指導(dǎo)手冊和指南等，推動全民健身與全民健康融合的科學(xué)性和系統(tǒng)性。 第二，構(gòu)建可量化考核的指標，強化復(fù)合型專業(yè)性評估。 可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，提煉全民健身與全民健康深度融合可量化的政策指標，制定明確清晰的政策措施。 更為重要的是這些量化指標要在政策文本的適當(dāng)位置凸顯，而不是在內(nèi)容中簡單提及，如此相關(guān)政策指標才能更具合法性與權(quán)威性。同時，在政策制定時要將政策目標具體到各個部門，并將這些部門的具體任務(wù)以及獎懲機制體現(xiàn)在政策文本內(nèi)容中，進而從頂層設(shè)計層面強化各部門對政策實施的重視程度以及行動表現(xiàn)。 政策監(jiān)督與評估是政策過程的重要環(huán)節(jié)，要形成自上而下的制度設(shè)計，讓全民健身與全民健康深度融合政策落實的監(jiān)督與評估成為常態(tài)性工作；要組建復(fù)合型的監(jiān)督與評估主體，改變以往負責(zé)政策評估的政府部門“同體評估”樣態(tài)，實現(xiàn)政策評估多元化模式，既要包括政府相關(guān)部門，以及體育、衛(wèi)生醫(yī)療等領(lǐng)域的專家，還要包括公民個體、社會體育組織等，這樣更有利于監(jiān)督與評估政策實施的真實性，也能對政策執(zhí)行主體的行為形成有效規(guī)約。

3.5 優(yōu)化整合政策資源，夯實全民健身與全民健康深度融合的保障機制

政策資源是保障政策得以有效實施所必需的資源條件的綜合，一般包括人力資源、財力資源以及物力資源等。 需要進一步優(yōu)化整合政策資源，統(tǒng)籌調(diào)配各類資源服務(wù)于全民健身與全民健康的深度融合。 第一，強化體醫(yī)融合專業(yè)人才的培養(yǎng)、培訓(xùn)力度。 專業(yè)人才是實現(xiàn)全民健身與全民健康深度融合的關(guān)鍵。 要加大體育院校和醫(yī)學(xué)院校運動康復(fù)專業(yè)人才的培養(yǎng)規(guī)模，統(tǒng)一人才培養(yǎng)標準，輸出滿足社會需求的優(yōu)秀人才，打破運動康復(fù)師和康復(fù)治療師之間的行業(yè)壁壘。 打通運動處方師的職業(yè)資格認證通道，提升運動處方師的行業(yè)認同程度，加大對現(xiàn)有體育人才和健康人才的培訓(xùn)力度，讓更多的運動處方師參與到全民健身與全民健康深度融合過程中。 第二，優(yōu)化利用財政資源解決重要政策問題。 由于新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟的影響，十四五時期各級政府的財政支出將面臨較大壓力，各級財政撥付的體育事業(yè)經(jīng)費不增反減的可能性很大[20]。 因此，要優(yōu)化使用各類財政資源，集中主要財政力量解決最重要、最迫切、最需要的政策問題，當(dāng)前需要重點關(guān)注運動健康設(shè)施的建設(shè)、運動康復(fù)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)等重要問題。 第三，打造運動和健康、娛樂、教育等元素有效融合的體育綜合體，實現(xiàn)價值最大化。 以城市體育公園、綜合性體育場館以及體育特色小鎮(zhèn)等為代表的體育綜合體，將成為推進全民健身與全民健康深度融合的重要方式。 要將綜合體建設(shè)列入地方事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺相應(yīng)配套政策，規(guī)定大型體育場館、體育公園以及特色體育小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，必須考慮多種服務(wù)元素的整合與融合，并從稅收、補貼等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠與支持[21]，改變以往只重視大型體育場館的體育功能而忽略其他綜合功能、極易造成物質(zhì)資源浪費的現(xiàn)象。 此外，面對新時代應(yīng)接不暇的各類政策需求，還要積極培育其他各類資源，高效配置資源，充分發(fā)揮各類資源的潛力和效力，妥善解決各類全民健身與全民健康深度融合所聚焦的政策問題，實現(xiàn)政策目標所蘊含的公共利益，最終有效提升公民的身體健康水平。

3.6 遵循弱勢補償原則，推動全民健身與全民健康深度融合的普惠開展

推動全民健身與全民健康的深度融合走向均衡發(fā)展，需要秉承弱勢補償原則，既要保障融合發(fā)展面向不同人群，又要促進不同區(qū)域體育與醫(yī)療的融合走向均衡。 第一，全民健身與全民健康的深度融合政策要保障不同人群的全覆蓋。 參與體育運動、享受健康快樂是每個公民的基本權(quán)利之一。 發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康融合政策注重面向幼兒、青少年、中老年人、殘疾人等不同人群，努力實現(xiàn)政策內(nèi)容面向不同人群的全面覆蓋，以體現(xiàn)政策的公平性，如美國、愛爾蘭、澳大利亞、英國等國家在此方面具有較為先進的發(fā)展經(jīng)驗。 殘疾人、老年人、留守兒童等群體具有一定的弱勢特征，因此我國全民健身與全民健康的深度融合需要為這些弱勢群體提供人文關(guān)懷與扶持幫助。 通過制定專門的“殘疾人運動健康促進計劃”“老年人運動健康促進計劃”等政策，從政策層面維護不同人群運動健康權(quán)利的公平性，讓體育與醫(yī)療衛(wèi)生融合發(fā)展的成果惠及全體人群[9]。 第二，促進不同區(qū)域全民健身與全民健康的深度融合走向均衡。 既要鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)依托自身體育與衛(wèi)生健康發(fā)展優(yōu)勢，通過出臺利好政策推動這些地區(qū)率先實現(xiàn)全民健身與全民健康的深度融合，形成自身發(fā)展模式，從而發(fā)揮引領(lǐng)與示范作用；同時由于我國中西部地區(qū)、偏遠地區(qū)的體育與醫(yī)療衛(wèi)生水平不高，要推進這些地區(qū)全民健身與全民健康的深度融合，也需要國家從人力、財力以及物力等政策層面給予一定的支持，逐步實現(xiàn)這些地區(qū)全民健身與全民健康的深度融合。

4 結(jié)語

從政策學(xué)視角審視，我國全民健身與全民健康長期以來是彼此分離的，這種態(tài)勢與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不高、傳統(tǒng)的行政管理部門條塊分割以及運動健康觀念認同度不高密切相關(guān)。 發(fā)達國家大眾體育與衛(wèi)生健康融合發(fā)展起步較早，這些國家制定的一些政策及相應(yīng)措施對我國全民健身與全民健康的深度融合起到鏡鑒意義。 新時代我國全民健身與全民健康的深度融合將邁上新臺階、步入新階段。 要以滿足人民運動健康需求為目標，修訂完善相關(guān)的法律法規(guī)，構(gòu)建科學(xué)的政策體系。 要明確政策主體，瞄準重要政策問題，優(yōu)化整合政策資源，推動全民健身與全民健康的深度融合。 同時，要秉承弱勢補償原則，促進全民健身與全民健康的深度融合走向均衡。