集體土地拆遷補償價值重構(gòu)問題的研究

李莉 余芷純 黃維華

1.北京師范大學珠海校區(qū)；2.湖南省人民武裝學校

征地拆遷是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的客觀需要，城市周邊的農(nóng)村集體土地因城市發(fā)展需要被征用，因利益分配導致的各種問題依舊突出，這是社會和諧共進的問題，也是農(nóng)民合法利益保障的問題，要保障被征拆遷者的合法權(quán)益，就必須對土地拆遷價值重構(gòu)問題的進行持續(xù)深入探討?！锻恋毓芾矸ā分杏幸?guī)定，保障被征地農(nóng)民保持原有生活水平，保障長遠生計，應(yīng)給予征收土地公平、合理的補償，征收土地方應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī)足額且及時地支付土地補償費、安置補助費、農(nóng)村村民臨時住宅租賃費以及其他地上附著物和青苗等要素的補償費用，并妥善安排被征地農(nóng)民的相關(guān)社會保障費用。現(xiàn)有做法對被征用土地的補償僅僅是土地、土地定著物、勞動力的安置費用，只是體現(xiàn)了土地作為生產(chǎn)資料的性質(zhì)特點，卻忽略了土地本身的增值、農(nóng)民的養(yǎng)老保險、農(nóng)戶的預(yù)期收益、生態(tài)環(huán)境的保護等價值功能，導致土地被征用后，所得補償沒有將所產(chǎn)生的相關(guān)連帶損失很好地加以體現(xiàn)，顯然這不符合“完全補償原則”。因此，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，實現(xiàn)等值補償?shù)年P(guān)鍵是對補償價值的費用構(gòu)成進行分解，在市場經(jīng)濟的規(guī)律下，探求并提出更為靈活有效的補償安置方式，實現(xiàn)多方利益的合理公平。

一、集體土地拆遷補償價值構(gòu)成

集體土地房屋拆遷補償是因國家公共利益的需要，經(jīng)法律批準將集體土地征收為國有，對原土地上的建筑物、構(gòu)筑物進行拆除后給予補償?shù)男袨?。征收農(nóng)用地后給予的土地補償費、安置補助費，其標準是由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價來確定的。制定區(qū)片綜合地價時，各地往往會綜合考慮土地原始用途、土地環(huán)境條件、土地的產(chǎn)值數(shù)額、土地所在區(qū)位、土地的供求關(guān)系、人口分布狀況以及地方經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)有水平等因素，制定后，一般每三年會進行調(diào)整或再公布新規(guī)。征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。集體土地的合法住宅房屋的拆遷，可得到宅基地安置、貨幣、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等方式（產(chǎn)權(quán)調(diào)換可以同地或異地兌換）的權(quán)益補償。符合宅基地安置條件的，往往實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣直接補償方式，原房屋占地不再支付征地補償費。貨幣補償金額視被拆遷房屋面積、成新、樓層、周邊環(huán)境等因素而定，各個地方的實際情況不同，具體補償自然不同，甚至各市所轄片區(qū)可采用不同的拆遷安置方法、補償價格標準、修正系數(shù)。

二、拆遷補償價值組分測算方式

（一）房屋拆遷補償?shù)母拍?/h3>

房屋拆遷補償是指被拆遷人可按照《城市房屋拆遷管理條例》要求拆遷人給予補償?shù)男袨椤Ｓ糜谘a償被拆遷人權(quán)益損失的費用是房屋補償費，被拆遷房屋的單位結(jié)構(gòu)、折舊程度等按每平方米單價備案計算。

（二）房屋拆遷補償標準的計算公式

被拆遷房屋的業(yè)主（或使用者）可享受被拆遷單位補償：房屋補償費、周轉(zhuǎn)補償費、獎勵性補償費等。房屋補償費是按照房屋的新舊程度和戶型結(jié)構(gòu)等因素劃檔當，并按平方米單價計算，給予房屋所有權(quán)人的損失補償。周轉(zhuǎn)補償費是對被拆遷人因失去住所給予的臨時性安置補償，按照每人每月進行補貼。獎勵性補償費是國家及當?shù)卣块T根據(jù)實際情況確定的，積極協(xié)助被拆遷戶進行房屋拆遷，并可以主動放棄部分權(quán)利，以成就大局利益的行為予以的獎勵金。被拆遷房屋的宅基地區(qū)位補償價和重置價=宅基地區(qū)位補償價＊所轄面積的乘積+被拆房屋重置新價。

（三）房屋拆遷補償和安置費的計算標準

房屋拆遷的補償貨幣=被合法評估的房產(chǎn)價格+經(jīng)協(xié)商后的房屋裝修補償金

房屋拆遷補償差價=被合法評估的房產(chǎn)價格+經(jīng)協(xié)商后的房屋裝修補償金-被拆遷人獲得調(diào)換產(chǎn)權(quán)房屋的評估價

房屋拆遷安置費=搬遷補貼+臨時安置補助（+超過臨時過渡期的安置補助金）+非住宅房屋因停工而造成的損失賠償金

（四）農(nóng)村房屋拆遷補償標準

在農(nóng)村，房屋拆遷補償可能存在以下兩種情況，其一，不撤銷被征地的村或村小組建制的情況，且具備異地建房條件的，允許在新規(guī)劃的中心村區(qū)域或居民點區(qū)域內(nèi)申請宅基地建造新房，同時獲得相應(yīng)的貨幣補償，計算公式為：農(nóng)村房屋的拆遷標準=拆除房屋的建筑面積＊（價格補貼+被拆除房屋建安重置單價結(jié)合成新），其二，撤銷被征地的村或村民小組建制的情況，或者即便不撤銷，也不具備房屋易建條件的，被拆遷人可以選擇等價值的產(chǎn)權(quán)房屋調(diào)換或要求貨幣補償。它的具體計算為：農(nóng)村房屋的拆遷標準=被拆遷房屋建安重置單價結(jié)合為新+被拆除房屋的建筑面積＊價格補貼+新建商品房每平方米建筑面積的土地使用權(quán)基價。

（五）現(xiàn)行集體土地拆遷補償標準比照

征收集體土地的補償費，按慣例是依據(jù)被征收土地的原用途對農(nóng)民進行的補償。根據(jù)補償標準，土地補償費和安置補助費兩者之和不得超過被征地前3 年該土地平均年產(chǎn)值的30 倍。補償費主要包含土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。實踐當事人可在自身平均年產(chǎn)值內(nèi)爭取補償，如土地有附著物和青苗可另外按標準申請補償。

集體土地上房屋拆遷補償標準可參考《國有土地上房屋征收與補償條例》，最低按照“拆一還一”的原則來進行補償。給予安置房方式作為補償，房屋面積不得小于原房屋面積；給予重劃宅基地自建方式作為補償，給予的貨幣補償需夠重建不小于原有面積的房屋；給予貨幣補償方式，補償需能夠在類似地段購買相同面積的房屋。

三、集體土地拆遷補償綜合價值重構(gòu)

基于分析本文認為，完善我國集體土地征收補償制度勢在必行，應(yīng)遵循產(chǎn)權(quán)平等保護的理念。充分考慮市場經(jīng)濟條件下的市場規(guī)則，遵照市場規(guī)律去建立我國的土地征收補償制度。具體設(shè)想如下：

（一）土地征收補償應(yīng)當以維持被征收土地者的生活水平為原則

土地征收的目的是為了城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、改善農(nóng)民生活，土地征收補償是為了通過補償方案到達平衡公共利益和少數(shù)人利益的目的，減少少數(shù)人為公共利益做出的特殊犧牲的影響。因此，公正補償是進行土地征收的前提條件。

怎樣做到公正補償？土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)和生存資源，一旦農(nóng)民的土地被征收，其長遠的生存條件和發(fā)展利益被改變，因此，讓農(nóng)民讓渡土地，必須要公平支付給他們與土地等效用的補償。補償?shù)墓叫詰?yīng)該體現(xiàn)在對農(nóng)民喪失利益的全面量度。對農(nóng)村村民住宅的征收，應(yīng)當按照“先補償后搬遷”的原則，保證農(nóng)民的基本生活起居安定，還要依據(jù)“居住條件有改善”的原則，充分尊重農(nóng)村村民意愿，綜合考慮采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予農(nóng)民公平、合理的補償。還要對因征收造成的搬遷、臨時安置問題等出現(xiàn)的衍生問題給予適當補償，切實保障農(nóng)村村民安居權(quán)和合法的住房財產(chǎn)受保護權(quán)益。

土地本身所具有的價值本身就是農(nóng)民的利益所在，因此，拆遷人在計算征收補償時，必須保證被征收人的原有生活水平不因土地流失而降低。，這是最基本的公正標準。

（二）確立對被征收土地市場化的補償標準

由于我國實行一級市場的國家壟斷政策，因此集體土地不能直接進入建設(shè)用地市場。同一塊土地，如果屬于國家，國家是可以通過出讓土地使用權(quán)而獲得高額的土地收益。同一塊土地如果屬于農(nóng)民，是禁止通過市場進行流轉(zhuǎn)的，如果土地所有權(quán)被征收，也只能獲得相對低廉的補償費用。顯然這種制度違反了所有權(quán)平等，是集體土地所有權(quán)不公平表現(xiàn)。本著所有權(quán)平等保護的指導思想，應(yīng)當考慮集體拆遷土地所在地的經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置、民俗文化等因素，用市場價格去體現(xiàn)土地的真實價值，讓拆遷戶獲得更公平的補償。

置身市場條件下的農(nóng)民，其生產(chǎn)、生活資料都從市場上以市場價格購買，產(chǎn)品的需求是市場需求，生產(chǎn)、生活資料的成本也是市場化成本，一切依照市場化的規(guī)律。集體土地被拆遷后，土地以非市場化低價出讓。導致失去土地的農(nóng)民的生活費用將增加一倍。按照現(xiàn)行的土地補償標準，在市場條件下很難保證農(nóng)民的生存，這意味著農(nóng)民獲得財產(chǎn)價值的方法是非市場化的，集體土地的拆遷補償也是非市場，明顯違反市場規(guī)律。因此，為保障廣大農(nóng)民利益，土地拆遷補償需要考慮市場價格，并以此為標準。

（三）拓寬補償范圍

現(xiàn)行補償制度補償?shù)捻椖恐饕蟹课菅a償費、周轉(zhuǎn)補償費、獎勵性補償費三項，這些是與土地有直接關(guān)系的經(jīng)濟損失補償，而農(nóng)民的實際間接損失還包括因土地征收導致的正常營業(yè)的損失、殘余地的損失以及其他各種因征地而支出的費用，這些也應(yīng)當酌情納入征地補償?shù)姆秶１疚慕ㄗh，應(yīng)當將土地承包經(jīng)營權(quán)納入補償?shù)姆懂?。土地承包?jīng)營權(quán)本身是一種獨立的用益物權(quán)，它不從屬于任何一種物權(quán)，用益物權(quán)人可獨立地享有物的使用權(quán)、收益權(quán)。因土地征收導致該權(quán)利喪失時，應(yīng)給予單獨的補償。

（四）排除農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的法律障礙

現(xiàn)行的《土地管理法》除允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因為破產(chǎn)兼并導致土地使用權(quán)進入市場之外，禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接到市場中進行流轉(zhuǎn)。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，這樣的規(guī)定使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能同國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價。本文認為，應(yīng)擴大有利國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場范圍，建設(shè)形成符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，多元滿足國家城鄉(xiāng)建設(shè)、新農(nóng)村共發(fā)展的戰(zhàn)略需求，并且讓集體土地所有權(quán)人有更多的選擇，可通過出讓、租賃、作價出資或者入股的方式實現(xiàn)征收土地的更好的被用地單位和個人使用，同時應(yīng)規(guī)定取得的這些經(jīng)營性土地使用權(quán)可保有轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的相關(guān)權(quán)益。

（五）靈活運用多種補償安置方式

農(nóng)民本身的就業(yè)能力偏弱，在失地的情況之下，就業(yè)就更加困難，單純的貨幣補償往往難以保證失地農(nóng)民長期穩(wěn)定的生活水平。因此，妥善安排拆遷土地產(chǎn)生的剩余勞動力就顯得尤為重要。

2004年國土資源部發(fā)布的《意見》明確表示：在保障不降低失地農(nóng)民長遠生活水平的前提下，可按情況靈活采用不同的安置失地勞動力的方式。如：社會保險補償安置、土地使用權(quán)參股、留地補償安置、替代地補償安置、異地移民補償安置等方式。農(nóng)民的土地被征收后，及時將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系是縣級以上地方人民政府應(yīng)有的作為。被征地農(nóng)民的社會保障費用主要是社會保險繳費補貼，主要體現(xiàn)為被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等。而對于被征地農(nóng)民的社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，應(yīng)該由各省、自治區(qū)、直轄市因地制宜。青壯年具有較強的社會勞動力因此可考慮采取一次性貨幣補償安置方式，對于老年勞動力薄弱群里可考慮采取社會保險補償安置方式，將其納入社會保障體系以保障其生活必需；在大范圍征收土地地區(qū)還可采取異地移民補償安置方式。

（六）建立公正的土地征收補償程序

補償方案的制定由政府行政機關(guān)主導，農(nóng)民并無實際參與權(quán)，當農(nóng)民對補償方案出現(xiàn)爭議時，糾紛由土地征收法律關(guān)系一方的行政機關(guān)進行裁決，因涉及相關(guān)利益，行政機關(guān)的裁決缺乏公正性。本文對我國土地征收補償程序的重構(gòu)提出以下設(shè)想：

市縣政府的土地征收申請方案經(jīng)具有批準權(quán)的政府正式接收后，應(yīng)主動將土地征收申請方案進行公示。政府在對土地征收申請方案審批過程中應(yīng)多方面考慮利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出的意見，并設(shè)立聽證制度，加強決策公正性。政府給予申請方案批復(fù)后，市縣政府應(yīng)及時主動公開批復(fù)內(nèi)容。

（七）將多年來各地土地管理改革的成熟做法吸收至法律草案中

這些年來，各地涌現(xiàn)出一些有關(guān)土地改革的成熟做法和成功經(jīng)驗，這對于完善農(nóng)村宅基地制度，切實落實農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民的土地征收后的權(quán)益都有積極的借鑒作用。補充草案也將國家土地督查制度上升為法律規(guī)定，更表明土地的征收補償越來越走向法制化、規(guī)范化、市場化。逐漸與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相掛鉤，國家統(tǒng)一登記土地、房屋、陵墓等進行不動產(chǎn)，這些舉措都將對保障農(nóng)民權(quán)益起到積極的作用。除此之外，建議縣級以上人民政府要采取措施在人均土地少且無法實現(xiàn)“一戶一宅”的地區(qū)進行城市規(guī)劃區(qū)保障管理，讓農(nóng)村居民實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。同時還應(yīng)當適當改革宅基地審批制度，將宅基地審批權(quán)限下放，并對宅基地自愿有償退出作更規(guī)范合理的規(guī)定。

綜上所述，當前農(nóng)村集體征地拆遷補償價值構(gòu)成還存在諸多問題，征地拆遷問題是關(guān)系民生的重大問題，影響國家長治久安。因此，為確保群眾切身利益，需要對集體土地拆遷補償價值進行重構(gòu)。