政治建設規(guī)范體系發(fā)展的百年回溯與基本展望

類延村 于佳潔

2021年8月，習近平總書記在《求是》雜志發(fā)表專題文章《總結黨的歷史經驗，加強黨的政治建設》對政治建設提出了新關切和新要求。2021年11月，黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出：“總結黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗，是在建黨百年歷史條件下開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的需要”。因此，梳理回溯中國共產黨政治建設規(guī)范體系的百年發(fā)展歷史是回應和促進黨的政治建設的應有之義，特別是歸納和提煉中國共產黨政治建設規(guī)范體系百年探索的基本經驗，對推進新時代黨內法規(guī)建設以及黨的政治建設科學化、規(guī)范化具有重要歷史價值和時代意義。

一、黨的政治建設規(guī)范體系的基本范疇和主要內容

黨的十九大明確提出“黨的政治建設”，并將其置于黨的建設首位。黨的政治建設是指黨圍繞政治信仰、政治領導、政治能力、政治生態(tài)四個方面展開的自身建設。其中，堅定政治信仰是加強政治建設的首要前提，堅持黨的政治領導是加強黨的政治建設的根本保障，提高政治能力是加強黨的政治建設的關鍵環(huán)節(jié)，凈化政治生態(tài)是加強黨的政治建設的基礎工程，這四個方面構成了環(huán)環(huán)相扣、邏輯嚴密的科學體系。[1]政治建設在黨的建設總體方略中處于引領性地位，黨的政治建設的規(guī)范發(fā)展需要嚴謹科學的規(guī)范體系作保障，梳理黨的政治建設規(guī)范體系歷史發(fā)展脈絡，對提升制度體系的科學化水平極具借鑒意義。

黨的政治建設規(guī)范體系是各級黨組織和黨員干部圍繞政治建設四個主要方面共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則的總稱，它以黨內規(guī)范法規(guī)為牽引，具有政治性、體系性和位階性的特征，是開展黨的政治建設的重要制度準則，貫穿于黨的政治建設全過程。其中，黨章是政治規(guī)范體系“基石”，準則、條例是政治規(guī)范體系“四梁八柱”，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等黨內法規(guī)是政治規(guī)范體系“磚瓦”。[2] 由此，黨的政治建設規(guī)范體系的基本框架已然形成，制度體系的發(fā)展以此為基礎進行回溯和形構。

總體而言，黨的政治建設為政治建設規(guī)范體系提供方向引領，而政治建設規(guī)范體系則是黨的政治建設持續(xù)發(fā)展的制度保障。政治建設規(guī)范體系能夠規(guī)范黨員行為，嚴肅黨內生活，優(yōu)化黨內關系。一方面，黨的政治建設規(guī)范體系以黨內法規(guī)和專項制度文件為形式，對黨的政治建設各方面做出詳細規(guī)定，其具體內容為黨的政治建設的科學化發(fā)展和有序落實提供規(guī)則范式和文本遵循;另一方面，黨的政治建設規(guī)范體系作為專項規(guī)范，具有約束性、權威性、穩(wěn)定性的特點，有助于鞏固黨的政治建設的成效。因此，構建和完善黨的政治建設規(guī)范體系是推進黨的政治建設的必然選擇和邏輯要求，新時代黨的政治建設必須強化政治規(guī)范體系的系統(tǒng)性和效能性建設。

二、建黨以來黨的政治建設規(guī)范體系的主題變更歷程

（一）探尋與摸索（1921—1949年）：組織紀律與斗爭精神的鑄造

1.紀律建設是政治建設規(guī)范體系的最初主題

中國共產黨成立之初，受內外部嚴峻形勢影響，各級黨組織分布較散，凝聚力不足，如何集中發(fā)揮黨員的力量成為該時期政治建設的重要議題。因此，該階段黨的政治建設以強化紀律為重，在綜合性文件和專項制度中均有探索。

凈化政治生態(tài)是黨的政治建設初期探索的重要內容，由以嚴明政治紀律為主要維度。1921年，中共一大的《中國共產黨第一個綱領》對中國共產黨各方面的建設做出了統(tǒng)籌性要求，以綱領性文件形式在宏觀層面呈現(xiàn)對黨員的紀律要求。1922年，中共二大通過的《中國共產黨章程》為持續(xù)強化黨的紀律規(guī)范、建立嚴密組織提供了總體指導。1927年，黨的五大通過的《對于組織問題決議案》再次重申要求全體黨員明晰黨內紀律的嚴肅性，且決定建立專責監(jiān)察機構來監(jiān)督政治紀律執(zhí)行情況。同年在臨時政治局擴大會議上通過《政治紀律決議案》，這是關于政治紀律建設的專項文件，專門對整頓黨內政治紀律提出了要求，強調嚴密的政治紀律才能增厚無產階級政黨的斗爭力量。隨后，中央通過的《中央巡視條例》（1931年）具體規(guī)定了巡視員的基本職責、工作職權等內容，規(guī)范黨內巡視監(jiān)督，以巡視法規(guī)嚴格政治紀律。而后，在1938 年10月黨的六屆六中全會通過的《關于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》《關于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》等一系列重要文件，系統(tǒng)性地強調了黨內政治紀律的建設問題，并將黨的紀律建設融入黨的中央委員會以及各級黨會的工作之中，深化和加強黨的組織紀律性，表現(xiàn)出黨在這一時期對紀律建設極為重視的態(tài)度和高效的行動力。1941年發(fā)布的《中共中央關于增強黨性的決定》要求黨員干部通過強化紀律意識來提高黨性覺悟，堅決抵制黨內外的消極不良影響。1948年，中共中央連續(xù)下發(fā)的《關于建立報告制度》《關于建立報告制度的補充指示》和《關于嚴格執(zhí)行報告制度的指示》等一系列文件，對黨內報告制度做了系統(tǒng)性規(guī)定，強化黨內和軍內紀律嚴明的氛圍，有助于克服紀律松散的狀態(tài)和迎接革命全國性的勝利。

2.強化組織建設和政治信仰是政治建設規(guī)范體系以一貫徹之的內容

強化組織建設和政治信仰對早期黨內形成整體合力至關重要，是該時期加強黨的政治領導和推進政治能力建設必須貫徹的時代重任。1923年，黨的三大通過的《中國共產黨執(zhí)行委員會組織法》是黨的第一個組織法規(guī)，改變了建黨初期中央缺乏組織機構和工作機制、領導不力的狀況。中央政治局通過的《中國共產黨第三次修改章程決案》（1927年）第一次明確“黨的組織原則為民主集中制”，并合理劃分黨的組織系統(tǒng)，對形成嚴密的黨的組織體系具有積極意義。1941年，《關于增強黨性的決定》首次在黨的文件中使用“黨的組織生活”概念，要求黨員領導干部“都必須參加支部組織，過一定的黨的組織生活”，為強化組織建設做出具體要求。1945年，黨的六屆七中全會作出的《關于若干歷史問題的決議》，其第一部分的論述中表明黨自成立就以馬克思列寧主義普遍真理為思想指南，并緊貼中國革命實際，積極發(fā)揮政治信仰的重要價值，實現(xiàn)如今在政治上、思想上、組織上超越以往的團結。同年，黨的七大把民主集中制寫進黨章，并對其內涵進行科學界定，黨的組織建設實現(xiàn)新的突破。1948年，中央發(fā)布毛澤東代中央起草的《關于健全黨委制》強調以健全黨委會議制度來完善黨內各項工作，在作戰(zhàn)時加強黨的集體領導以適應戰(zhàn)爭形勢發(fā)展的需要，并且為戰(zhàn)爭徹底勝利做好組織準備。1949年，黨的七屆二中全會提出“兩個務必”，作出“六條規(guī)定”，這些制度規(guī)定有利于消除黨內浮躁氛圍，警醒全黨始終保持清醒頭腦，堅定政治信仰以應對新的政治局勢中的斗爭。73A99F0A-D36A-4D76-89F7-C3FA5A2BEC8D

3.斗爭精神的鑄造是政治建設規(guī)范體系的時代特征

斗爭精神是中國共產黨不斷取得勝利的重要保證，斗爭精神的鑄造是早期加強黨的政治建設的重要目標。1921年，《中國共產黨第一個綱領》第二條指出，革命軍隊必須援助工人階級，承認無產階級政權。這明確了黨的性質和黨的主要斗爭任務，為黨后期不斷革命斗爭提供了方向性指導。大革命失敗以后召開“八七會議”通過《黨的組織問題決議案》（1927年）來應對廣大黨員遭受迫害的斗爭危機，并在會上決定進行土地革命和獨立領導武裝，斗爭方式實現(xiàn)了積極性的轉變。1928年，中共中央針對反革命政變革命斗爭迅速的發(fā)展形勢，提出注意整頓組織的辦法以適應秘密環(huán)境，繼續(xù)進行革命斗爭。隨后，1929年古田會議通過的《關于糾正黨內的錯誤思想的決議》批評黨內缺乏堅決一致的斗爭思想，及時提出糾正方案，確立了以正確思想建黨管黨、以政治要求建軍立軍的發(fā)展思路。1937年，洛川會議通過的《中國共產黨抗日救國十大綱領》號召采取全面抗戰(zhàn)策略堅決進行保衛(wèi)斗爭，發(fā)起抗戰(zhàn)總動員。1941年，為適應復雜變化的抗戰(zhàn)形勢，中共中央發(fā)布《關于增強黨性的決定》和《關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調整各組織關系的決定》，來強化黨的組織建設為開展對敵斗爭和獲取抗日戰(zhàn)爭勝利創(chuàng)造條件。

（二）曲折中前進（1949—1978年）：加強黨的領導與維護黨的團結

新中國成立，中國共產黨領導社會主義革命和建設成為黨的階段性重任。黨的領導方式的變革成為推進黨的政治建設的應有之義，黨的團結亦成為黨的政治能力建設的中心議題，在探索中前進成為該時期黨的政治規(guī)范體系建設的鮮明特征。

1.加強黨的領導是政治建設規(guī)范體系回應執(zhí)政地位變革的新要求

完善黨的領導體制和改進黨的領導方式成為新中國成立后推進黨的政治建設的時代命題。黨的執(zhí)政地位的變化直接延伸出政治建設在推進方式和內容維度的變革。1949年中央政治局發(fā)布的《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》是第一批關于黨的組織建設的專項政策，建構了黨領導國家和社會事業(yè)的體制機制。1953年中共中央發(fā)布的《關于加強中央人民政府系統(tǒng)各個部門向中央請示報告制度及加強中央對政府工作領導的決定》明確要求政府各部門的黨組組織、黨組工作接受黨中央的直接領導，完善了黨的政治領導體制和領導方式。1954年，新中國第一部憲法在“序言”中明確了黨的領導地位，加強黨的政治領導自然進入法制化發(fā)展軌道。1956 年中共八大通過的《關于政治報告的決議》中指出“一切任務能否順利地完成，歸根結底，是決定于黨的領導是否正確”，強調取得任務勝利的先決性因素和必要性條件是黨的正確領導，進一步闡明了黨的領導對提升執(zhí)政效能的積極性價值。1973年黨的十大通過黨章，增寫了恢復和加強黨的領導、優(yōu)化黨的建設的相關內容，不斷健全黨的集體領導制度。

2.維護黨的團結是政治建設規(guī)范體系的重要任務

新中國成立之初，黨和國家面臨各項恢復和建設工作，制定了社會主義過渡時期總路線，并出臺第一個“五年計劃”。為了給實現(xiàn)黨在社會主義過渡和后續(xù)建設的重要任務提供組織保證，增強黨的團結成為該階段黨的政治建設規(guī)范體系的建設重心。1954年，黨的七屆四中全會通過的《關于增強黨的團結的決議》強調要取得革命最終勝利必須以黨的團結為基本保證，針對黨內部分干部對團結重要性認識不足的情況，制定了要求全黨干部積極強化黨內團結的行動的相關決議和詳細辦法。1956 年，中共八大黨章在“總綱”中明確指出：“黨的團結和統(tǒng)一，是黨的生命，是黨的力量的所在。”[3]，深化黨內團結的重要命題，提高全黨同志覺悟和黨組織的戰(zhàn)斗力，堅信全黨團結是贏取社會主義建設勝利的基本條件。1957年，中共中央發(fā)出的《關于整風運動的指示》要求積極調動一切力量，團結能夠團結的人，主動進行批評和自我批評以達到黨內新的團結，使黨組織和黨員素質得到有效提高，鞏固了黨的團結和統(tǒng)一。1978年，粉碎“四人幫”、結束“文化大革命”后，十一屆三中全會公報指出：“只有堅決地平反假案，糾正錯案，昭雪冤案，才能夠鞏固黨和人民的團結，維護黨和毛澤東同志的崇高威信”，指明要嚴肅處理損害黨的團結的惡劣行徑，堅持與破壞黨的團結行為作斗爭，繼續(xù)以鞏固黨的團結來凝聚力量。

（三）發(fā)展與加強（1978—2012年）：向規(guī)范黨內政治生活與加強干部隊伍建設轉型

1.嚴肅和規(guī)范黨內政治生活是回應市場經濟轉型的現(xiàn)實選擇

改革開放以后，市場經濟活動日益活躍，黨員干部的公共倫理失范問題頻發(fā)，肅清黨內政治風氣成為黨的政治建設回應市場經濟轉型的現(xiàn)實選擇。黨的十一屆三中全會確立了符合現(xiàn)實形勢的黨內政治生活路線方針，黨的政治建設逐步回歸正軌。中共中央辦公廳印發(fā)的《中共中央紀律檢查委員會關于工作任務、職權范圍、機構設置的規(guī)定》（1979年）厘清了紀檢工作的組織機構、為紀委工作指明思想方向，在維護黨的規(guī)章制度、優(yōu)化黨內政治生活的組織保障方面提供規(guī)范依據(jù)。繼而，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》（1980年）歸納了黨內政治生活的十二條基本原則，涉及黨的政治路線、黨的領導、黨的紀律等多個方面，對改善黨的領導機制和肅清政治生態(tài)提出了新的要求，以保證黨內政治生活健康有序進行。這是涉及黨內政治生活的關鍵性文件和黨的政治規(guī)范體系建設的標志性成果，黨的政治規(guī)范體系建設開啟了向黨內法規(guī)轉型的關鍵點。1982年，四項基本原則寫進黨章，成為全黨政治行動的原則和基礎。隨之，1983年十二屆二中全會通過的《中共中央關于整黨的決定》明確要求分時期、分批次地整頓黨的組織和黨的作風，切實規(guī)范黨員干部和各級黨組織的黨內政治生活。20世紀90年代，中央分別從民主生活、組織管理、黨性黨風教育方面對政治規(guī)范體系建設進行了系統(tǒng)規(guī)定，相繼出臺了《關于縣以上黨和國家機關領導干部民主生活會的若干規(guī)定》《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行條例》，這為理順黨內生活機制優(yōu)化黨組織管理和強化黨員干部的政治定位和政治方向提供了制度依據(jù)。73A99F0A-D36A-4D76-89F7-C3FA5A2BEC8D

2.提高干部隊伍能力是以政治建設規(guī)范體系推進治理轉型的重要方式

提升干部隊伍能力和增強黨員干部的政治本領是推進黨的事業(yè)發(fā)展的重要保障。這一時期，針對加強干部隊伍建設的任務需要，黨中央出臺了一系列制度文本，增強了政治建設規(guī)范在干部要求方面的規(guī)范性和系統(tǒng)性。

20世紀80年代，中央分別從推進黨政機關干部和黨員教育制度化、加強對黨員的紀律監(jiān)督方面對政治規(guī)范體系做出明文規(guī)定，相繼出臺了《關于中央黨政機關干部教育工作的決定》《關于加強黨員教育工作的通知》《關于對黨員干部加強黨內紀律監(jiān)督的若干規(guī)定》，系列文件體現(xiàn)了中央對黨員教育工作的高度重視和提高黨員教育水平的切實行動，通過采取法治化措施來規(guī)范對黨員干部的紀律監(jiān)督，促使黨員隊伍提升自我能力，加強政治本領。1999年，《關于加強農村基層干部隊伍建設的意見》指出基層干部是鄉(xiāng)村建設的執(zhí)政骨干，基層建設需要精干高效、作風扎實的干部隊伍，且對基層干部隊伍建設提出了相應要求，提高干部隊伍整體水平。21世紀初期，中央從優(yōu)化選人用人機制、細化黨內紀律規(guī)定、深化黨員經常性教育、實行干部問責機制方面對黨員隊伍政治能力建設進行系統(tǒng)規(guī)定，相繼出臺了《黨政領導干部選拔任用條例》《中國共產黨紀律處分條例》《關于加強黨員經常性教育的意見》《關于實行黨政干部問責的暫行規(guī)定》等規(guī)范性法規(guī)和政策文件，以文件要求規(guī)范選人用人、拉緊政治紀律的紅線、提高黨員整體教育水平、培養(yǎng)責任意識，切實加強黨員干部的政治本領，使得干部隊伍建設朝高質量化推進，落實對黨員干部政治能力建設的要求。2010年，《黨政領導干部選拔任用工作有關事項報告辦法》《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等多項制度連續(xù)印發(fā)，旨在優(yōu)化健全黨組織用人工作的監(jiān)督機制，這些制度舉措充分體現(xiàn)了中央加強干部隊伍政治能力建設的決心。

（四）健全與完善（2012年—）：全面從嚴治黨背景下政治建設的制度實踐

黨的十八大以來，中央全面開啟了從嚴治黨的歷程，政治建設是全面從嚴治黨的重要部分，主要體現(xiàn)在作風問題整治、“關鍵少數(shù)”角度的切入、反腐倡廉的推進等層面，為黨的政治建設規(guī)范體系發(fā)展增列了新內容。

政治建設首先從作風問題抓起。中央政治局會議通過的《關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（2012年）總括性和統(tǒng)領性地規(guī)定了黨員干部與群眾聯(lián)系過程中的要求和方法，八項規(guī)定成為改善黨的作風問題的重要切口和動員號令，把作風建設不斷引向深入?！吨袊伯a黨巡視工作條例》（2015年）和《中國共產黨紀律處分條例》（2018年修訂）以黨內法規(guī)來深化和規(guī)范黨的巡視工作，通過強制性法規(guī)來加強紀律約束和監(jiān)督工作，以“從嚴”姿態(tài)深化政治紀律、肅清政治生態(tài)。中共中央辦公廳印發(fā)的《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》（2020年）建立完備的從嚴管黨、從嚴治黨責任機制，強化黨員干部的主體責任態(tài)度和意識，來加快推進各項工作的實踐落實，穩(wěn)步開展破除干部政治行為不端的政策部署?！吨袊伯a黨組織工作條例》（2021年）和《中國共產黨組織處理規(guī)定》（2021年）來規(guī)范黨的組織工作，嚴肅處理組織中作風不正問題。中共中央印發(fā)的《黨政領導干部考核工作條例》（2021年）以考核形式及配套規(guī)定來督促黨政領導干部以飽滿的精神面貌和務實的工作作風推進黨中央決策的有效貫徹落實。

抓“關鍵少數(shù)”成為深化政治建設的切入點。中共中央修改印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2013年）等法規(guī)文件結合新時代合格黨員干部標準，優(yōu)化黨組織的選人用人工作，保障在任用工作中落實和突出政治標準?！锻七M領導干部能上能下若干規(guī)定》（2015年）為提高黨員干部政治能力指明努力方向和參照標準，形成優(yōu)勝劣汰的用人準則和導向。而后，《領導干部報告?zhèn)€人有關事項規(guī)定》（2017年）設立黨員干部個人事項報告制度的法定標準，規(guī)范工作流程和程序，切實保證報告制度的科學性和權威性，使黨員干部更好地接受政治監(jiān)督。2019年，中共中央印發(fā)的《關于加強黨的政治建設的意見》（以下簡稱《意見》）標志黨的政治建設進入了系統(tǒng)化和綜合性建設發(fā)展時期?！兑庖姟分赋觯骸凹訌婞h的政治建設，要堅持抓‘關鍵少數(shù)和管‘絕大多數(shù)相結合，重點是抓住領導機關和領導干部，發(fā)揮其示范引領作用?！盵4]，明確要求領導機關和領導干部以上率下加強政治方面的歷練，帶動黨員自覺把政治建設擺在首位并認真執(zhí)行政治建設規(guī)范體系。繼而，《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責任追究辦法》（2019年）以監(jiān)督與追責相結合的方式來整治任用不當?shù)膯栴}，整頓選拔任用中的不良風氣，促進積極健康的用人生態(tài)形成。

反腐倡廉為深化政治建設的重點突破口?！兑庖姟分赋觯瑘詻Q反對腐敗，建設廉潔政治，是涵養(yǎng)政治生態(tài)的必要條件和重要任務?！饵h政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013年）提倡黨政機關理性勤儉節(jié)約、制止奢侈浪費，整治鋪張浪費風氣，樹立黨風廉潔的黨政機關形象?！吨袊伯a黨廉潔自律準則》（2015年修訂）重點圍繞“廉潔”二字對黨員領導干部提出自我約束的要求，以正面倡導與強制規(guī)范相結合的方式推進黨風廉政建設。2016年，中央分別從黨內政治生活、黨內監(jiān)督、黨內問責方面對有關廉潔政治的政治規(guī)范體系建設進行系統(tǒng)規(guī)定，相繼出臺了《關于新形勢下黨內政治生活準則》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨問責條例》，以法規(guī)條例來整飭黨風、懲治腐敗，保持干部政治生活總體狀況良好，通過法規(guī)明確問責情形和問責方式，強化對政治紀律執(zhí)行情況的監(jiān)督問責來鏟除政治方面、經濟方面的腐敗。《中國共產黨巡視條例》（2017年修訂）響應加強政治巡視的號召，充分發(fā)揮巡視在反腐工作中的利劍功能，永葆清正廉潔的政治本色。

三、建黨以來政治建設規(guī)范體系建設的基本經驗

黨的政治建設規(guī)范體系建設的發(fā)展經歷了從初期探索、不斷完善并逐步健全的過程?？偨Y政治建設規(guī)范百年發(fā)展進程的基本經驗，對于中國共產黨在新時代優(yōu)化、豐富政治建設規(guī)范體系具有重要的現(xiàn)實價值。73A99F0A-D36A-4D76-89F7-C3FA5A2BEC8D

（一）堅持黨的領導是政治建設規(guī)范的關鍵

中國共產黨的政治建設規(guī)范發(fā)展歷史無疑是黨的領導逐步完善的演進史。建黨以來黨的政治建設歷程表明，中國共產黨能立得住、站得穩(wěn)、行得遠，能夠帶領全國人民走向勝利，關鍵在于黨始終把維護黨的核心領導作為最根本的紀律加以堅持。因此，堅持黨的領導是政治建設的根本前提和基本保障，是政治規(guī)范體系建設的根本準則與核心要義。確保黨中央核心地位和集中統(tǒng)一領導同時也是新時代黨的政治建設的首要任務。此外，還要發(fā)揮民主集中制在正確處理黨內不同層級間、不同主體間關系的作用，鞏固民主集中制作為黨的根本領導制度的地位，使其成為加強黨的領導和完善政治建設規(guī)范的根本制度遵循。

在中國共產黨的百年歷程中，黨的發(fā)展環(huán)境和建設任務不斷更新變化，黨的政治建設規(guī)范也不斷健全與完善，但政治建設規(guī)范體系的本質屬性始終由黨的領導來決定。建黨以來黨的政治建設的實踐探索，始終將維護黨的領導作為黨的政治建設的核心內容，這既是優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢，也是建黨以來政治建設規(guī)范體系發(fā)展最重要的經驗。

（二）堅持以黨章作為政治建設規(guī)范的根本遵循

習近平總書記強調：“建立健全黨內制度體系，要以黨章為根本依據(jù);判斷各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)，要以黨章為基本標準;解決黨內矛盾，要以黨章為根本規(guī)則?！盵5]這一論述突出體現(xiàn)了黨章是對建設黨的制度體系、判斷黨員干部質量、破解黨內問題以及維護黨的紀律等的根本規(guī)定，成為黨的政治建設規(guī)范體系的根本遵循。黨章不僅是最根本的黨內法律與規(guī)定，也是制定政治建設規(guī)范的重要基礎和根本依據(jù)，只有嚴格遵循黨章，才能使黨的政治建設規(guī)范體系更為穩(wěn)定和具有可操作性。

回溯建黨百年以來的黨的政治建設規(guī)范體系建設史，黨的政治建設規(guī)范以黨章為最根本和最關鍵的依據(jù)，以新修改的黨章內容和精神為重要參照。黨章根據(jù)形勢需要不斷修改完善，政治建設規(guī)范也隨黨章的變化不斷更新。自《黨章》出臺以來，黨始終貫徹與時俱進的鮮明特點，不斷推進政治建設規(guī)范體系的更新。如《中國共產黨巡視工作條例》是以新黨章第十四條增加的“巡視巡察”規(guī)定為參照?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》和《中國共產黨黨員教育管理工作條例》就是以十九大黨章新增的“習近平新時代中國特色社會主義思想”為思想依據(jù)。[6]歷史經驗表明，推進黨的政治建設規(guī)范必須堅持以黨章為依據(jù)，它為黨的規(guī)范體系建設保持正確的政治方向提供了導向作用，為政治建設規(guī)范體系化提供了邏輯基礎。

（三）堅持把體系化作為政治建設規(guī)范的基本方向

體系化對制度建設的重要性不言而喻，中國共產黨始終堅持把體系化作為政治建設規(guī)范的基本方向，依據(jù)黨內法規(guī)制度體系的構建目標，將其細化為政治建設規(guī)范體系化要求：形成以黨章為根本，以準則、規(guī)定、辦法為主體的政治建設制度體系，并隨政治建設的現(xiàn)實需求不斷豐富完善。

回顧建黨百年中國共產黨政治建設規(guī)范的發(fā)展史，制度規(guī)范都是從無到有、從分散到系統(tǒng)、從粗糙到嚴謹、從單一到全面的過程，具體而言：早期有關政治建設的規(guī)范以綜合性文件呈現(xiàn)，如《中國共產黨第一個綱領》。后續(xù)逐漸有專項文件出臺，隨著重視程度和規(guī)范程度的深化，有關政治建設專項文件被納入法治化的軌道，以黨內法規(guī)的形式出現(xiàn)，如《關于黨內政治生活的若干準則》。政治建設的相關政策法規(guī)不斷豐富，最終形成以黨內法規(guī)為引領的政治規(guī)范體系。規(guī)范體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性和協(xié)同性明顯增強，體系整體質量明顯提高，使得政治規(guī)范執(zhí)行效力明顯提升。發(fā)展至今，政治建設規(guī)范已經形成了以政治信仰、政治領導、政治能力、政治生態(tài)為基本內容的黨內制度規(guī)范體系的基本概括，實現(xiàn)政治建設規(guī)范的內在體系化程度邁向更高水平。

（四）堅持紀律建設作為政治建設規(guī)范體系的發(fā)展主題

黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為準則和處事規(guī)范。沒有紀律的組織無法有效凝聚力量，行之有效的黨內紀律和規(guī)矩是黨的政治建設實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展的堅強保證。因此，加強黨的政治建設，首先要增強黨的紀律建設，使全黨明確、謹記并嚴守政治紀律與組織規(guī)矩，以務實作風對待工作和生活。

中國共產黨在自建黨以來的百年歷史中始終重視紀律建設，使紀律建設成為貫穿政治建設規(guī)范體系發(fā)展的主題。革命戰(zhàn)爭時期，黨逐步形成“三大紀律、八項注意”的政治傳統(tǒng)，對當時及后續(xù)黨規(guī)黨紀等政治建設規(guī)范的制定有重要的導向功能。改革開放時期，紀律界限的明確、權責清單和負面清單的建構，共同構筑政治建設規(guī)范體系的紀律基礎。新時代，黨更加重視黨的紀律建設理論與實踐的關系并逐步規(guī)范化，頒布黨內監(jiān)督、黨內問責等相關條例來嚴控黨員干部違法亂紀行為，鞏固和提高黨的紀律建設的地位，充實了紀律建設方面的規(guī)范體系。

歷史經驗表明，黨的政治建設規(guī)范的百年實踐中，黨始終把紀律建設作為凝聚內部力量的重要手段，作為保持中國共產黨優(yōu)越性、完成不同時期關鍵任務、推進黨和國家事業(yè)穩(wěn)步推進的重要保證，作為貫穿政治建設規(guī)范的主題，最終成為政治建設規(guī)范的寶貴經驗。

四、新時代黨的政治規(guī)范體系建設的優(yōu)化路徑

建黨百年來，中國共產黨不斷豐富政治建設的內容、優(yōu)化政治建設的質量，推動黨的建設在各方面取得重要成就。新時代，更應該繼續(xù)立足黨的建設總體目標，科學運用百年來尤其是黨的十八大以來推進政治建設的基本經驗，不斷豐富政治建設規(guī)范體系，深化政治建設，使黨和國家事業(yè)走向新勝利。

（一）通過夯實政治建設的屬性與定位強化規(guī)范體系建設的政治引領

黨的建設涵蓋政治建設、組織建設、作風建設、思想建設等若干內容，是一項協(xié)同性工程。黨的十九大報告明確“把黨的政治建設放在首位”“以黨的政治建設為統(tǒng)領”，論述明確了政治建設的基本定位，厘清了政治建設帶動黨內其他建設的功能屬性，明晰了黨的其他建設協(xié)同推進的動力源。要找準規(guī)范體系建設的著力點必須理順黨和夯實的政治建設的屬性和定位，這是關系黨的建設整體成效的直接影響因素。73A99F0A-D36A-4D76-89F7-C3FA5A2BEC8D

要突出政治建設對政治建設規(guī)范體系的引領和保障功能。一是要抓牢政治性，堅定旗幟鮮明的政治立場，堅持把人民放于優(yōu)先位置的政治價值取向，時刻保持政治先進性。同時，堅持民主集中制，從總體上規(guī)范黨的組織原則和基本民主程序，以制度規(guī)范發(fā)揚黨內民主，并以此作為政治建設規(guī)范的重要特點。二是政治建設務必要適應不同時期新的實踐需要，根據(jù)各個不同歷史時期的主要矛盾，提出針對當時情況的總體路線和具體政策，以此作為政治建設規(guī)范的制定依據(jù)。三是堅決維護黨的團結，為規(guī)范體系建設強化組織保障。要通過政治建設完善各方面的建設，實現(xiàn)全黨團結統(tǒng)一，為政治建設規(guī)范發(fā)展提供強大組織合力。四是明確黨的政治建設在黨的建設協(xié)同性布局中結構中軸的位置，發(fā)揮其作為動力源的功能，貫徹政治建設的帶動作用，將其貫穿于政治建設規(guī)范的始終。以此來實現(xiàn)政治建設對規(guī)范體系建設的引領和促進，更好地為其規(guī)范體系指明方向，實現(xiàn)規(guī)范體系發(fā)展與政治建設的有機統(tǒng)一、協(xié)同共進。

（二）依循治理的主題和主線邏輯提升政治建設規(guī)范體系的科學性

新時代構建黨的政治建設規(guī)范體系需要科學理論的支撐和指導，以確保其發(fā)揮治理黨內問題的重要功能。黨的十八大以來，把黨的政治建設置于優(yōu)先地位，并將其納入黨的建設系統(tǒng)工程之中，從多角度、多方面更新和完善了黨的政治建設理論，為規(guī)范體系建設提供了更為科學合理的理論支撐。

政治建設規(guī)范體系的科學發(fā)展應堅持“一個主題，兩條主線”。“一個主題”即是堅持黨的政治建設?！皟蓷l主線”則涉及兩個層面的內容：一是以紀律建設維護全黨團結統(tǒng)一，牢固政治信仰，從而達到增強黨員黨性、肅清黨內作風的目的，以優(yōu)化黨內政治生態(tài);二是在堅持黨的政治領導的前提基礎上，建立健全領導干部工作的體制機制，發(fā)揮“關鍵少數(shù)”作用，提高廣大黨員干部的辦事效率和能力，實現(xiàn)整體政治能力的提升。貫徹“一個主題，兩條主線”的政治建設要點，厘清政治建設規(guī)范體系的治理主題和主線邏輯，以黨的政治建設的總體目標為關鍵導向，以黨內政治紀律為重要指引，優(yōu)化建設效能，同時與黨內其他方面建設制度以及國家法律法規(guī)制度相接軌，達到協(xié)同一致、相互配合的契合狀態(tài)，逐步形成結構周全、系統(tǒng)嚴密、內容豐富、合理有效的政治建設規(guī)范體系。

（三）以完善制度體系化建設為依托增進政治建設規(guī)范的系統(tǒng)性

系統(tǒng)性是發(fā)揮政治建設規(guī)范整體效能的關鍵特征。構建具備科學性和系統(tǒng)性的規(guī)范體系是政治建設的內在要求，加強體系化建設對增進政治建設規(guī)范體系的效力至關重要。

第一，黨的政治建設規(guī)范體系應以黨內法規(guī)為牽引和依據(jù)。政治建設規(guī)范以黨章為根本法律規(guī)定，若干相關黨內法規(guī)為具體支撐，本身就具有一定的系統(tǒng)性特征，而要保持規(guī)范體系朝著系統(tǒng)化方向穩(wěn)步發(fā)展，就要在遵循黨章的前提基礎上，協(xié)同推進各位階、各方面、各層級的規(guī)范制度。要求有針對性地明確和完善政治建設中各類基礎性問題的對應規(guī)范和制度條目，且充分發(fā)揮黨章在整個制度體系中的引領作用，對應黨章及時更新修改具體條文，以適應黨的政治建設面臨的形勢變化、問題轉化及要求更新。

第二，政治建設規(guī)范體系是貫穿中央與地方的制度體系。在位階上，政治建設規(guī)范體系處于黨內法規(guī)范疇，按照黨內法規(guī)制度的主體劃分，可分為三個層面：中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“面”、部委黨內法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“條”、地方黨內法規(guī)和規(guī)范性文件著重規(guī)范“塊”，中央出臺政治建設宏觀性文件，部委及地方出臺相對應細則，體現(xiàn)出“統(tǒng)分結合、以上率下、上下貫通、一體推進”的特點。[7]按照“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的系統(tǒng)性要求，必須強化各層級有關政治建設的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件協(xié)同性，形成整體協(xié)同、上下聯(lián)動的政治建設規(guī)范體系，增強規(guī)范體系的整體效果。

第三，注重政治建設規(guī)范體系與法律法規(guī)相銜接，加強配套性法規(guī)建設。要根據(jù)政治建設的問題指向，對照設立并細化制度規(guī)定，建立完善相應的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等制度，建立結構嚴密、協(xié)調統(tǒng)一、銜接有序的政治建設規(guī)范體系。同時，堅持依法治國和依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進，推動黨的政治建設規(guī)范與國家法律之間相互銜接、相互保障和相輔相成，強化政治建設在法律層面的保障，在政治建設中形成全方位的規(guī)范格局，增進政治建設規(guī)范體系的效力。

（四）以強化執(zhí)行與監(jiān)督為抓手提升政治規(guī)范制度的治理效能

黨的政治建設規(guī)范需要重視執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行和實施是政治建設規(guī)范體系建設中的關鍵部分，也是制定政治建設規(guī)范的目的和歸旨，政治建設規(guī)范只有切實執(zhí)行和落實才能真正發(fā)揮功用。然而，要抓好政治建設規(guī)范體系的執(zhí)行，必須通過有效地監(jiān)督檢查和責任追責來保障。

第一，充分發(fā)揮黨的政策制定機關的指導監(jiān)督作用。作為黨的政策制定機關，必然非常清楚政治建設相關政策的內在機理和運行邏輯，這就要求政策制定機關準確把握政策的具體落實情況，根據(jù)政策制定出的標準化路線，及時在政治建設規(guī)范執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)和糾正其中存在的偏差，以保證總體方向的正確性和制度落實的有效性。

第二，提升政治建設規(guī)范的執(zhí)行效度。嚴肅政治建設規(guī)范執(zhí)行紀律，紀律檢查機關要嚴格按照黨紀黨規(guī)對執(zhí)行工作進行專責監(jiān)督，重視政治建設規(guī)范體系執(zhí)行工作中存在的落實不到位、效果不達標等問題，徹查執(zhí)行不力的原因，切實形成執(zhí)行黨的政治建設規(guī)范體系過程中不可違逆、不容忽視的威懾力，以提升政治建設規(guī)范的執(zhí)行效度，保證政治建設規(guī)范體系落實的效力，實現(xiàn)政治建設的制度優(yōu)越性向治理效能的轉化。

第三，突出紀委機關監(jiān)督首責。中紀委、省紀委作為黨的紀律檢查機關，在制定、執(zhí)行和監(jiān)督政策方面具有特殊重要地位，這就要求中紀委、省紀委機關積極發(fā)揮監(jiān)察作用，嚴格追蹤黨內法規(guī)、政策方針、決議等規(guī)范的執(zhí)行情況，完成督察任務，強化對黨的政治建設政策的審計，對具體實施情況進行監(jiān)督，及時改進相關政策執(zhí)行，不斷優(yōu)化黨內監(jiān)督體系，強化對政治建設規(guī)范體系執(zhí)行的監(jiān)督。

綜上所述，政治建設規(guī)范體系是有效落實黨的政治建設總體目標要求的重要舉措，是提升黨的政治建設制度化和規(guī)范化的有力支撐，是黨紀國法的有效銜接，在黨的革命和建設進程中一直發(fā)揮著不可或缺的制度效能。展望未來，全黨要強化黨的政治建設主要內容的制度化表達，豐富和完善政治建設規(guī)范體系架構，強化政治建設規(guī)范的有效執(zhí)行，總結以往政治建設規(guī)范發(fā)展的經驗教訓，探究黨的政治建設規(guī)范體系發(fā)展的內在規(guī)律，強化規(guī)范體系對政治建設的保障和促進作用，促使新時期黨的政治建設達到新階段和新高度，開創(chuàng)黨的政治建設新局面。

基金項目：重慶市教委人文社科項目“新時代地方黨政機關合署辦公機制的探索與建構”（項目編號：18SKGH005），西南政法大學十九大專項“‘以黨領政：新時代黨政機關合署辦公機制的新探索與模式建構研究”（項目編號：2017XZZXQN-32）階段性研究成果。

參考文獻：

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[7]馮志峰，張明龍.中國共產黨百年黨內法規(guī)制度體系建設——以涉及黨內監(jiān)督的黨內法規(guī)與規(guī)范性文件為研究樣本[J].中國井岡山干部學院學報，2020，13（06）：114-122.

作? 者：類延村，西南政法大學政治與公共管理學院教授、法學博士、研究生導師

于佳潔，西南政法大學政治與公共管理學院政治學研究生

責任編輯：張 波73A99F0A-D36A-4D76-89F7-C3FA5A2BEC8D