共同富裕政策下寧波學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展探析

余海軍，苗 蓉

（1.寧波市教育科學(xué)研究所，浙江 寧波 315100；2.寧波幼兒師范高等?？茖W(xué)校 教育評估研究院，浙江 寧波 315336）

2021 年8 月18 日，《寧波高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市行動計劃（2021—2025年）》正式對外發(fā)布，內(nèi)含十八項重點行動，其中“甬有善育”行動明確提出未來五年要“實施新一輪學(xué)前教育質(zhì)量提升計劃”“加大學(xué)前教育總量供給”“提高學(xué)前教育水平，二級以上幼兒園和普惠性幼兒園在園幼兒占比分別達(dá)80%和93%以上，所有區(qū)縣（市）創(chuàng)成全國學(xué)前教育普及普惠區(qū)縣（市）”[1]。雖然近年來寧波學(xué)前教育實現(xiàn)了快速發(fā)展，但是，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、園際之間發(fā)展不充分不平衡的問題仍然突出，難以滿足人民群眾對于“就近入園”“上好園”的需求，寧波學(xué)前教育的高質(zhì)量發(fā)展仍然有諸多的挑戰(zhàn)和難題需要去破解。

一、寧波學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

盡管學(xué)前教育事業(yè)取得了較快的發(fā)展，但是不平衡不充分的問題依然存在，優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源不足問題日益突出，人民群眾對優(yōu)質(zhì)普惠學(xué)前教育的期盼更加熱切。

（一）教育資源總量緊張，“入園難”問題可能重現(xiàn)

寧波學(xué)前教育起步較晚，但是發(fā)展迅速。截至2020 年底，全市共有各級各類幼兒園1093 所，在園兒童29.2 萬人，其中公辦幼兒園 383 所，普惠性民辦幼兒園555所，公辦園在園幼兒比例為55.7%，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園招生覆蓋率達(dá)92.5%[2]。目前一些地區(qū)“就近入園難”“入公辦園難”以及普惠性民辦園總量不足等問題仍然存在。

伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、戶口準(zhǔn)入條件的大幅放寬、人才落戶政策的進(jìn)一步優(yōu)惠、全面“三孩”政策的推進(jìn)，未來幾年人口的持續(xù)增長將會造成新的“入園難”問題。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020 年寧波常住人口數(shù)量為940.43 萬人，與2010 年“六人普”的760.57 萬人相比，增加179.86 萬人，增長23.65%；從人口增速看，2010 年“六人普”到2020 年“七人普”十年間，寧波人口年平均增長率為2.15%，分別比全國、全省高1.62 和0.43 個百分點[3]。按此增長趨勢，“十四五”（2021—2025）期間，如試行“以經(jīng)常居住地登記戶口”，還將增長約 60 萬戶籍人口，寧波將增加4.1 萬幼兒，按30 人/班、12 班/園的標(biāo)準(zhǔn)測算，需新增幼兒園 114所，如此計算還不包括常住非戶籍人口以及大量的外來務(wù)工人員隨遷子女所帶來的入園問題?？梢灶A(yù)見，學(xué)前教育資源整體性緊張依然是未來一個時期內(nèi)學(xué)前教育面臨的主要問題，“入園難”問題將重現(xiàn)。

（二）優(yōu)質(zhì)教育資源不足，“入好園難”矛盾將凸顯

由于歷史原因，寧波學(xué)前教育發(fā)展存在先天不足的狀況，隨著普惠性教育資源的快速發(fā)展，以及為了滿足入園需求的園區(qū)極速擴張，基本“吃飽”的問題暫時解決了，但是“吃好”的矛盾突顯。

截至2020 年，寧波有省一級幼兒園185所、省二級幼兒園550 所，省二級以上幼兒園在園幼兒占比為70.5%[4]。雖然超過了省里要求的60%的比例，但是距離共同富裕文件中提出“二級以上幼兒園幼兒占比達(dá)到80%”的水平還有較大差距。這種差距在寧波所轄的各個區(qū)縣（市）中又比較顯著，一般來說地處中心、歷史積淀較好、服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)的中心城區(qū)發(fā)展較快較好，而地處周邊、制造業(yè)發(fā)達(dá)、外來人口涌入較快的縣（市）學(xué)前教育發(fā)展相對滯后，兩者的差異主要體現(xiàn)在優(yōu)質(zhì)教育資源分布上（表1）[4]。

表1 2020 年寧波所轄區(qū)縣（市）省二級以上幼兒園數(shù)量及在園幼兒占比情況表

（三）教育資源配置失調(diào)，“城鎮(zhèn)強農(nóng)村弱”現(xiàn)象將明顯

我國經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中存在的城鄉(xiāng)差距、東西差距、貧富差距三大現(xiàn)象在寧波學(xué)前教育領(lǐng)域也不同程度的存在，其主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)資源分布不平衡，優(yōu)質(zhì)園主要集中在城鎮(zhèn)中心，且以公辦幼兒園為主，而農(nóng)村則以普惠性民辦幼兒園為主，且等級園的數(shù)量總體偏少?？梢哉f，有質(zhì)量的普惠性學(xué)前教育資源遠(yuǎn)不能滿足社會需求，而廣大農(nóng)村地區(qū)幼兒園發(fā)展過程中的低、小、散問題仍然突出。全市有500 多所低等級幼兒園，仍有25 所準(zhǔn)辦園，這些幼兒園主要分布在農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，主要容納的是農(nóng)村地區(qū)的幼兒和來甬務(wù)工人員帶過來的年幼子女，目前些全市仍有8.5 萬多幼兒園不能享受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源，其存在狀況如表2[4]。

表2 2020 年寧波所轄區(qū)縣（市）省二級以下幼兒園數(shù)量及其幼兒占比情況表

（四）教育資源結(jié)構(gòu)失衡，“公辦優(yōu)民辦弱”分化將升級

學(xué)前教育公益普惠發(fā)展，是寧波市學(xué)前教育的政策指向，目前公辦幼兒園和民辦幼兒園尤其是普惠性民辦幼兒發(fā)展不平衡，政策支持和財政支持力度差異較大。其主要表現(xiàn)在：其一，公辦園財政投入多、師資強、質(zhì)量優(yōu)，但數(shù)量有限，常常出現(xiàn)入學(xué)“一位難求”的現(xiàn)象；其二，普惠性民辦園占到幼兒園總數(shù)50%，但財政資金對民辦園的支持力度還不夠，總體上“價高質(zhì)平”，“普惠性民辦幼兒園的保育費參照公辦幼兒園的收費標(biāo)準(zhǔn)收取，逐步實行普惠性民辦幼兒園和公辦幼兒園質(zhì)價統(tǒng)一的收費機制”還未得到有效落實；其三，區(qū)域內(nèi)公辦園之間發(fā)展也不平衡，省一級園和中心園獲得政府更多的資源支持，片區(qū)園和街道園投入不足；其四，集團化幼兒園各分園之間的發(fā)展也不平衡。

二、寧波學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的制約要素分析

對于制約寧波學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的要素，我們分析主要表現(xiàn)為以下幾方面。

（一）全面“三孩”與戶籍改革政策的疊加效應(yīng)

隨著“全面三孩”政策落地、戶籍改革政策深化以及就近入園政策的推行，城市聚集效應(yīng)導(dǎo)致城區(qū)市民向教育資源相對優(yōu)質(zhì)地區(qū)匯聚、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民向城區(qū)匯聚的情況，再加上外來務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)較快增長，寧波適齡入園兒童激增。而外來務(wù)工人員的子女在寧波市學(xué)前教育中又占有較大的比重。截至2020 年底，寧波在園幼兒達(dá)到29.2 萬，其中本市戶籍幼兒 17.1 萬，占在園幼兒的58.6%，大市外戶籍幼兒11.1 萬，占在園幼兒的41.4%[4]。

寧波在園兒童有近一半的是大市外戶籍兒童。大市外戶籍人口的流動性較大，這為寧波市學(xué)前教育發(fā)展布局和資源配置帶來了極大的不確定性和波動性。

（二）教育規(guī)劃布局落后于城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和新落戶政策的實施，城市在不斷擴張，城市規(guī)劃在不斷升級。有的區(qū)縣（市）多年未對教育布局規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的更新調(diào)整，教育規(guī)劃尤其是中心城區(qū)的教育規(guī)劃則嚴(yán)重滯后。比如：有的區(qū)縣（市）學(xué)前教育設(shè)施專項規(guī)劃還不健全，幼兒園建設(shè)用地未得到依法保障；有的地區(qū)規(guī)劃布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不夠及時，甚至出現(xiàn)新建幼兒園一開園幼兒就要分流的情況；有的地區(qū)規(guī)劃不配套，新建小區(qū)配套園應(yīng)建未建、建設(shè)規(guī)模與小區(qū)需求不適應(yīng)、設(shè)計要求與幼兒園功能不符合、建設(shè)進(jìn)度不能滿足首批居民需求等問題突出。

（三）政府發(fā)展學(xué)前教育主體責(zé)任有待強化

強化政府發(fā)展學(xué)前教育責(zé)任主要體現(xiàn)在：其一，“以區(qū)縣（市）人民政府為主，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處參與”的管理體制有待落實。寧波市大多數(shù)區(qū)縣（市）仍沿用原有的管理體制，多是縣、鄉(xiāng)兩級辦園體制，沒有做到全縣學(xué)前教育資源整體規(guī)劃布局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力直接影響學(xué)前教育發(fā)展，導(dǎo)致各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）學(xué)前教育發(fā)展水平參差不齊。其二，公共財政投入不足。與其他教育相比，公共財政對學(xué)前教育投入比例較低，且主要用于基本建設(shè)及公辦教職工人員工資，兒童受惠面??；大部分區(qū)縣（市）尚未制定公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)；部分區(qū)縣（市）學(xué)前教育財政投入的增長主要是用于幼兒園新（改、擴）建等基礎(chǔ)建設(shè)項目，學(xué)前教育投入長效保障機制、普惠性幼兒園成本分擔(dān)機制等仍不完善。其三，普惠性民辦園的扶持力度不足。普惠性民辦幼兒園的收入主要來源于保育費和財政補助，隨著辦園成本提高，舉辦者對幼兒園的后續(xù)投入不足，幼兒園收益降低，成本回收周期變長，辦園條件變差，保教人員整體收入不高、素質(zhì)不高、隊伍不穩(wěn)，專業(yè)化進(jìn)程緩慢，這些問題日趨凸顯。

（四）支持學(xué)前教育內(nèi)涵發(fā)展的機制欠完善

學(xué)前教育的內(nèi)涵發(fā)展是其質(zhì)量提升的關(guān)鍵因素，尤其是在教師隊伍建設(shè)和幼兒園保教質(zhì)量提升方面的體制機制問題。在教師隊伍建設(shè)方面：一是編制教師未配齊配足且比例偏低。截至2020 年底，我市在編園長及教師4823 名，占園長及專任教師總數(shù)2.25 萬人的21.4%[4]，非編教師比例過高，嚴(yán)重影響幼兒園教育質(zhì)量的提升。二是師資水平有待進(jìn)一步提升，專任教師還未實現(xiàn)100%持證上崗，教師培訓(xùn)政策落實還不到位，中高級教師比例偏低，“組織開展多種形式的免費培訓(xùn)”執(zhí)行不到位。三是非編教師待遇偏低，同工不同酬問題嚴(yán)重影響幼兒教師的積極性和教師隊伍的穩(wěn)定性，是當(dāng)前制約幼兒教師隊伍發(fā)展的一大瓶頸。

在幼兒園保教質(zhì)量方面，課程建設(shè)仍存在諸多問題。例如：一些幼兒園盲目打造幼兒園特色導(dǎo)致課程內(nèi)容脫離幼兒園實際，課程適宜性欠缺；以引進(jìn)國外課程來吸引家長眼球，且收費過高；課程方案的編制隨意性較大，課程監(jiān)管機制缺位；重上課輕游戲、輕日常生活，存在著“小學(xué)化”傾向，課程規(guī)范性亟待提升；課程意識不強，管理層缺乏引導(dǎo)力，教師缺乏執(zhí)行力，保教質(zhì)量評估制度缺乏，導(dǎo)致保教活動質(zhì)量有待提高。

三、寧波學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)對策略

（一）科學(xué)規(guī)劃，發(fā)揮布局規(guī)劃的“紅綠燈”作用

強化頂層設(shè)計，一張藍(lán)圖繪到底，尤其是加強教對全市“全面三孩”政策實施后出生人口、流動人口的動態(tài)監(jiān)測，盡快掌握“全面三孩”出生的峰谷交替規(guī)律，準(zhǔn)確預(yù)測和布局學(xué)前教育的發(fā)展規(guī)模，及早合理安排學(xué)前教育資源的配置，以避免應(yīng)急性干預(yù)所造成的重大決策失誤。并且按照幼兒園規(guī)劃、建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、人口增長相適應(yīng)的原則，從新形勢下人民群眾對學(xué)前教育的需求出發(fā)，重點分析研判兩孩政策等對人口發(fā)展趨勢的影響，結(jié)合當(dāng)前資源供給實際，超前謀劃和優(yōu)化區(qū)域?qū)W前教育布局規(guī)劃，以發(fā)展普惠性幼兒園為主體，超前謀劃好幼兒園的布局，加快做好這項工作。

（二）加強保障，發(fā)揚政策落實的“釘釘子”精神

其一，真正落實“縣（區(qū)、市）人民政府為主，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處參與的管理體制”[5]?？h級人民政府要合理配置區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育資源，做好學(xué)前教育管理、保底和規(guī)劃建設(shè)等工作。同時，政府要優(yōu)化整合政府、機構(gòu)、社區(qū)、家庭的力量，利用多種資源促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展[6]。其二，依法保障幼兒園建設(shè)用地，根據(jù)本行政區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃，制定、調(diào)整幼兒園布局專項規(guī)劃。其三，健全學(xué)前教育成本分擔(dān)機制和運行保障機制，制定幼兒園生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和公辦幼兒園生均財政撥款標(biāo)準(zhǔn)。其四，完善普惠性民辦幼兒園收費管理制度，依據(jù)不同等級幼兒園合理辦園成本、政府補助狀況和群眾承受能力確定公辦幼兒園收費標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦幼兒園收費指導(dǎo)價。

（三）提升質(zhì)量，發(fā)揮制度機制的“搭梯子”功能

其一，通過政策手段鼓勵和督促各區(qū)縣（市）提高區(qū)域內(nèi)省二級及以上幼兒園的比例，以評促建、以評促質(zhì)，取消準(zhǔn)辦園，逐步實現(xiàn)按規(guī)定班額招生和就近入園。其二，公辦幼兒園覆蓋率較低的區(qū)縣（市）新住宅小區(qū)配套幼兒園（包括收回和原住宅小區(qū)配套幼兒園）應(yīng)舉辦成公辦園。其三，落實好“每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦好1 所公辦中心幼兒園、常住人口5 萬以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有2 所及以上公辦幼兒園”[7]的政策要求，并根據(jù)適齡幼兒的入園需求，進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)公辦幼兒園或公辦中心幼兒園的分園、教學(xué)點，著力解決農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒入園和農(nóng)村幼兒園低、小、散問題。其四，大力實施“薄弱幼兒園改造工程”，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。其五，積極發(fā)揮公辦中心幼兒園、優(yōu)質(zhì)幼兒園的輻射帶動作用，鼓勵名園辦分園、合作辦園、委托管理、連鎖辦園等多種形式舉辦幼兒園。

（四）增加投入，發(fā)揮教師隊伍的“發(fā)動機”效用

其一，完善落實幼兒園教職工工資保障辦法、專業(yè)技術(shù)職稱評審機制和社會保障政策，逐年按照標(biāo)準(zhǔn)補足配齊在編教師缺口。其二，完善幼兒教師編制補充和工資待遇保障機制，并切實保障教師待遇，逐步提高幼兒園勞動合同制教師的工資待遇；落實“公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園具有專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格的非在編教師，其人均年收入應(yīng)當(dāng)達(dá)到當(dāng)?shù)厣鐣骄べY的一點五倍以上”[8]的政策要求。其三，在評優(yōu)晉級上，進(jìn)一步推行幼兒園教師人事代理制度，確保幼兒園教師在職稱評定、評優(yōu)晉級等方面享受和中小學(xué)教師一樣的同等待遇。其四，依托高校，擴大幼兒教師培養(yǎng)規(guī)模，拓寬師資補充渠道，提高幼兒教師數(shù)量和質(zhì)量，探索學(xué)前教育師范生定向培養(yǎng)和男幼師專項培養(yǎng)制度，加強農(nóng)村幼兒園學(xué)前教育專業(yè)教師培養(yǎng)和培訓(xùn)。

（五）擴展內(nèi)涵，發(fā)揮課程改革的“催化劑”功用

首先，全面落實省、市幼兒園課程改革指導(dǎo)意見，建立、實行幼兒園課程備案審核制，加強課程建設(shè)，規(guī)范幼兒園課程實施和保教行為，確立“兒童發(fā)展為本”的課程定位，規(guī)范辦園行為，嚴(yán)禁“拔苗助長”式的超前教育和過度教育，杜絕“小學(xué)化”傾向。其次，推進(jìn)課程的園本化實施。堅持以游戲為基本活動，保證幼兒充足的游戲時間，確保一日活動安排的科學(xué)性與合理性。注重生活活動的教育價值，提高幼兒自我服務(wù)和自主管理能力。再次，建立幼兒園課程改革共同體，由一級或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園作為核心，其他幼兒園共同參與，一級幼兒園帶領(lǐng)共同體內(nèi)各幼兒園開展課改實踐，共同體內(nèi)資源共享，優(yōu)勢互補，形成區(qū)域課改良好的氛圍和合力。

（六）落實監(jiān)測，發(fā)揮督導(dǎo)評估的“定尺子”效能

健全學(xué)前教育督導(dǎo)評估機制，建立學(xué)前教育發(fā)展重點監(jiān)測評估指標(biāo)，作為對各級政府和相關(guān)部門發(fā)展學(xué)前教育履職評估[9]。當(dāng)前主要內(nèi)容包括：落實以縣政府統(tǒng)籌為主、各部門齊抓共管的責(zé)任；學(xué)前教育建設(shè)規(guī)劃制定與落實；城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)與管理；公辦幼兒園和二級以上幼兒園的覆蓋率；學(xué)前教育經(jīng)費投入和使用，教職工配備和待遇保障；農(nóng)村幼兒園發(fā)展與提升，學(xué)前教育安全監(jiān)管機制和落實，幼兒園規(guī)范辦園狀況等方面，要形成以督導(dǎo)促均衡、以監(jiān)管促發(fā)展的良好工作格局。委托第三方機構(gòu)對全市發(fā)展學(xué)前教育第三輪行動計劃實施情況進(jìn)行評估。