教育財政分權對公共教育支出層級結構的影響及對策

楊海華 劉玉拴 趙礎昊

（1.鹽城師范學院，江蘇 224007；2.安徽省委黨校，合肥 230022；3.清華大學，北京 100083）

內容提要:財政分權能夠深刻影響政府公共支出行為的偏好，教育領域的財政分權對于我國現(xiàn)有的公共教育支出層級結構產生重要影響。研究發(fā)現(xiàn)，在我國特有的教育財政分權模式下，一方面，高等教育的財政事權與支出責任的匹配度要遠高于初等教育和中等教育，這就使得高等教育支出比初等教育和中等教育擁有更加充足的財政保障；而另一方面，地方政府對高等教育的財政努力程度也遠高于初等教育和中等教育，這就意味著地方政府將公共教育支出用于高等教育領域要比初等教育和中等教育領域有更高的積極性。由此形成了長期以來我國以高等教育支出為主導的公共教育支出層級結構。鑒于此，需要進一步改革教育財政分權以優(yōu)化公共教育支出層級結構的配置，促進三級教育層級實現(xiàn)有效銜接，實現(xiàn)公共教育的均衡發(fā)展。

一、引言

公共教育支出層級結構反映的是公共教育支出在初等教育、中等教育和高等教育等①學界對教育層級劃分標準不一，本文采用目前學界使用較多的一種劃分方法，即把教育層級主要分成初等教育、中等教育和高等教育三個階段。初等教育主要包括普通小學和成人小學；中等教育主要包括普通中學、中等專業(yè)學校、中等技術學院、中等師范學院等；高等教育主要包括普通高等學校和成人高等學校。三個教育層級經費資源配置上的調整和由此形成的特定比例關系。合理的公共教育支出結構，能夠使得三級教育層級之間的功能實現(xiàn)有效協(xié)同和均衡發(fā)展，從而促進稀缺的公共教育資源最大限度地滿足社會發(fā)展對各種層級的教育需求，最終實現(xiàn)社會效益最大化。

改革開放以來，我國三級教育層級在總量上都取得了顯著的增長，但是在結構上呈現(xiàn)出對高等教育支出明顯的偏向性特征。如下表所示，從生均支出指數①生均支出指數是測度教育生均支出的相對指標，反映的是三級教育層級生均支出與人均GDP的比值。的發(fā)展趨勢來看，我國初等教育和中等教育生均支出指數由1998年的6.1%和8.1%分別提高到2018年的16.3%和22.8%，高等教育生均支出指數由1998年的142.8%下降到2018的36.4%，這說明我國長期公共教育支出層級結構是以高等教育支出為主導的發(fā)展格局，期間結構有了一定程度的優(yōu)化，但是我國高等教育生均支出指數一直還是顯著高于初等教育和中等教育。一般來講，一個國家的初等教育、中等教育和高等教育的生均支出指數大致處于15%-20%之間，三級教育層級的公共教育支出才會相對比較均衡。[1]而與之相比，我國初等教育和中等教育支出與高等教育支出一直存在著較大的差距，這表明我國長期存在著不合理的公共教育支出層級結構，它造成了三級教育層級無法均衡發(fā)展，也破壞了教育發(fā)展的公平性，使得公共教育在社會經濟生活中難以有效發(fā)揮應有的作用。

表1 我國各教育層級生均支出指數發(fā)展趨勢

穩(wěn)定的公共教育支出層級結構反映出政府公共教育支出背后遵循著特定的行為邏輯。而政府行為背后的制度邏輯帶有根本性和長久性的特征。財政分權通過形塑政府間關系和調整政府間利益結構，為政府公共教育支出行為活動提供一整套成型的激勵結構，從而對政府公共教育支出行為決策偏好產生深刻影響。理論研究中長期關注財政分權對公共教育支出總量的影響，但是鮮有研究關注教育財政分權對公共教育支出層級結構的影響。教育財政分權是財政分權在教育領域的具體體現(xiàn)，不僅受到中央—地方總體財政分權體制的影響，也與教育供給體制密切相關，因此有其存在的特殊性。本文將從教育財政分權的視角分析公共教育支出層級結構背后的發(fā)生機理，探究我國公共教育支出層級結構形成的深層次原因，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

二、我國教育財政分權的總體情況

教育財政事權與支出責任的劃分本質上是政府間財政管理體制問題，會受到政治、經濟、社會和文化等多重因素的交叉影響，因此不同教育財政事權與支出責任的劃分模式存在著差別。

（一）我國教育財政事權與支出責任的劃分模式

我國的教育屬于典型的中央和地方共同事權，“教育供給的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權不完全歸集在某一層級政府，它并不屬于某一層級政府的獨立事權，而是上下級政府間的共同事權”。[2]不同層級政府間在縱向職能、職責和機構設置上存在高度一致的情況。同時，考慮到我國單一政體體制，教育財政事權與支出責任的劃分一直采取上級主導的方式。一方面，上級政府負責統(tǒng)籌規(guī)劃教育財政事權的劃分標準，規(guī)范和協(xié)調不同政府間教育財政事項的決策權與執(zhí)行權；另一方面，對下級政府教育支出責任承擔“兜底”義務，在下級政府教育支出責任無法保證教育財政事權需要時，上級政府要通過實施教育專項財政轉移支付等手段保障下級政府履行好教育支出責任。

1.中央政府的教育財政事權與支出責任。中央政府提供教育服務主要遵循公平原則，解決教育發(fā)展中的兩個公平難題：一是公共教育服務的外溢性問題。公共教育外溢性導致公共教育支出的收益和成本因為人才的流動而造成配比失靈，從而使得地方政府對公共教育發(fā)展的激勵不足，最終會造成公共教育支出實際水平低于最優(yōu)水平。中央政府則能通過教育外部效應內部化來解決教育的外溢性問題。比如從教育層級結構來看，不同教育層級的外溢程度有所差別，高等教育的教育外溢性最強，因此高等教育的發(fā)展由中央政府主要負責。二是公共教育服務的均等化問題。一方面，中央政府提供一定時期全國性的各教育層級的公共教育服務的基本水準，保證教育機會獲得的平等性。比如中央政府明確規(guī)定義務教育層級在校學生平均經費標準，要求地方政府以不低于該標準的比例向學校發(fā)放教育經費。另一方面，中央政府通過轉移支付等手段實現(xiàn)公共教育資源由于經濟發(fā)展水平差異導致的難以均衡分配的問題，保證教育資源分配的公平性。

2.地方政府的教育財政事權與支出責任。地方政府提供公平教育服務主要遵循效率原則，它著重解決的是如何提升教育供給質量的問題，提供的教育服務能夠最有效滿足社會公眾的偏好和需要。與中央政府相比，基于信息獲得上的優(yōu)勢，地方政府往往能夠更準確地掌握本轄區(qū)內教育資源的分布狀況，獲悉本地居民對教育服務的真實訴求，因此，它能夠有效提供滿足本地居民偏好的高質量教育資源，從而實現(xiàn)公共教育資源的優(yōu)化配置，提高公共教育資金的使用效率。在我國，地方政府對各教育層級都有事權與支出責任。在五級政府體制中地方政府包括了省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級四個層級政府，它們在教育發(fā)展中的功能和責任存在很大區(qū)別。高等教育由省級政府與中央政府共同管理，承擔相應的支出責任；高中教育主要由市級政府和縣級政府共同管理，承擔相應的支出責任；而義務教育主要由縣級政府管理，承擔相應的支出責任。在現(xiàn)行教育財政體制下，地方政府承擔了我國公共教育支出的主要責任。

（二）我國教育財政事權與支出責任劃分的總體情況

作為財政分權的重要組成部分，改革開放以來我國教育財政事權與支出責任的劃分一直在不斷調整和變化之中，但是也逐漸形成了較為穩(wěn)定的總體發(fā)展格局。

1.我國教育財政事權的總體情況。在我國教育管理體制中，不同教育層級采取的是分級管理的辦法，相應的財政事權與支出責任也有所不同，因此不同教育層級具有各自的演變過程。由于學術界關于初等教育和中等教育等教育層級的分類在現(xiàn)實政策文件不能有效對應，因此，為了研究的方便，下文將初等教育和中等教育的初中教育放在義務教育層級進行論述，并對中等教育的高中教育的階段進行單獨論述。

（1）義務教育階段。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》和隨后的《義務教育法》明確提出了義務教育管理實行“地方負責、分級管理”的辦法，主要由縣和鄉(xiāng)兩級政府管理，具體指的是城市義務教育實行“以縣為主”的管理體制，而農村義務教育實行“以鄉(xiāng)為主”的管理體制，城鄉(xiāng)義務教育經費實行縣級統(tǒng)籌。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》將農村義務教育調整為“以縣為主”的管理體制，旨在解決鄉(xiāng)村義務教育經費短缺和亂收費等問題。2005年，《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》明確要求省級政府做好統(tǒng)籌和落實對縣級政府義務教育經費保障的工作，確保縣級政府義務教育經費支出的充足性。2006年，《義務教育法》進一步明確了義務教育層級由省級政府統(tǒng)籌規(guī)劃、“以縣為主”的管理體制，至此，我國義務教育管理體制在政策層面基本定型。在我國義務教育管理體制下，縣級政府承擔了主要的義務教育財政支出責任，負責統(tǒng)籌安排縣域內義務教育經費支出。省級政府通過財政轉移支付對省域內財力薄弱地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)提供義務教育服務進行適當財政補助，統(tǒng)籌安排義務教育層級支出。2019年，國務院印發(fā)《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，進一步明確中央政府和地方政府在義務教育層級的財政事權權限，涉及到學校日常運轉、校舍安全、學生學習生活等經常性事項，所需經費根據國家基礎標準，明確中央與地方財政分檔負擔比例，中央財政承擔的部分通過共同財政事權轉移支付安排；涉及階段性任務和專項性工作的事項，所需經費由地方財政統(tǒng)籌安排，中央財政通過轉移支付統(tǒng)籌支持。

（2）高中教育階段。在我國教育改革過程并未對高中教育的財政事權和支出責任的劃分進行專門性的政策規(guī)定，但是從中央制定的關于基礎教育的重要政策文件中可以抽取和解讀出普通高中教育財政事權劃分的總體情況。在事關高中教育財政事權和支出劃分問題上主要涉及到兩個重要政策文件：一個是1985年頒布實施的《中共中央關于教育體制改革的決定》，它指出“把發(fā)展基礎教育的責任交給地方”，基礎教育由“地方負責、分級管理”；另一個是1995年頒布實施的《中華人民共和國教育法》，它指出“中等及中等以下教育在國務院領導下由地方政府管理”。由此可以看出，與義務教育層級的管理體制有些類似，高中教育依然由地方政府管理，只是在現(xiàn)實中具體落實主要管理責任的是市和縣兩級政府，具體來說，市屬中學由市級政府管理并承擔支出責任，縣（區(qū)）屬中學所在地在市區(qū)的由區(qū)級政府管理并承擔支出責任，所在地在縣城的由縣級政府管理并承擔支出責任。省級政府承擔省域內的高中教育發(fā)展規(guī)劃以及對所管轄區(qū)域欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的高中教育發(fā)展的財政補助。

（3）高等教育階段。改革開放以來，我國高等教育財政體制基本上采取“誰舉辦、誰負責”的方式。在財政包干時期，中央就開始下放高等教育事權，1988年召開的全國人民代表大會在推動高等教育改革方案中明確提出“除少數高等院校歸中央政府管理外大部分高等院校實行中央與地方政府共同管理”。1999年，國務院提出“實行中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育新體制”。同時，明確部屬高等院校歸屬中央政府的財政事權和支出責任，省屬高等院校歸屬省級政府的財政事權和支出責任。中央政府和省級政府分別制定所屬高等學校的每年經費支出標準和經費籌措辦法。另外，中央政府通過轉移支付的方式對省級政府發(fā)展高等教育進行必要財政資金支持，同時也鼓勵地方政府在力所能及的情況下為部屬院校發(fā)展提供資金、政策等各方面支持。

2.我國中央和地方政府教育財政支出責任分擔的總體情況。學界在討論中央和地方政府教育財政支出責任劃分問題時，主要選取兩種支出責任劃分方法進行研究：一種方法是采用“中央/地方本級一般公共預算支出”中用于教育的決算數來分別衡量兩者承擔的支出供給責任。從總體上來看，長期以來中央政府和地方政府公共教育支出的水平是比較穩(wěn)定的，地方公共教育支出占比基本保持在95%左右，中央公共教育支出占比基本保持在5%左右。平均而言，中央政府和地方政府公共教育支出的占比大致為94.6%：5.4%，這表明地方政府公共教育支出遠遠高于中央政府公共教育支出水平，雖然近些年兩者規(guī)模都呈現(xiàn)一定的上升趨勢，但地方政府始終承擔著絕對主要的支出責任。從教育層級來看，不同教育層級的中央與地方支出責任平均比值各自為：義務教育，0.13：99.87；高中教育，0.59：99.41；高等教育，30.87：69.13。[3]由此可以看出，除高等教育30%的支出責任由中央政府來承擔之外，其余各階段公共教育的支出責任其實都落在了地方政府身上。二是采用公共教育領域“中央或地方本級一般公共預算支出”，外加上中央對地方的“教育轉移支付”的方法來分別衡量兩者實際承擔的支出供給責任。這就意味著中央本級公共教育支出和教育轉移支付之和作為中央實際的公共教育支出，同時，要將地方公共教育支出中的教育轉移支付從中剔除并作為地方政府最終的公共教育支出。從教育層級來看，中央承擔義務教育的支出責任提高到15%，對高中教育的支出責任提高到9%，而對高等教育的支出責任提高到40%。[4]但是從兩個計算口徑的最終結果來看，地方政府很顯然承擔了主要的教育支出責任，并且縣鄉(xiāng)級政府要比省市級政府承擔更多的教育責任。

三、教育財政分權對我國公共教育支出層級結構的影響

教育財政分權是我國長期存在以高等教育支出為主導的公共教育支出結構的深層次制度原因。教育財政分權對公共教育層級支出結構的影響，可以從兩個角度來進行分析：一是從客觀的角度，分析特定教育層級的教育財政事權與支出責任的匹配程度。如果特定教育層級的財政事權與責任的匹配程度較高，就表明特定教育層級具有較為充足的財力保障，一般來講，特定教育層級的支出水平也會較高，反之亦然。二是從主觀的角度，分析政府對特定教育層級發(fā)展的教育財政努力程度。教育財政努力程度其實本質上反映的是政府對公共教育支出及其內部結構的偏好。[5]如果政府對特定教育層級的教育財政努力程度較高，對特定教育層級的財政支出的積極性就會越高，反之亦然。地方政府的教育財政投入努力程度是對地方政府教育職責進行問責和激勵，以實現(xiàn)公共教育支出目標的重要前提。

（一）教育財政分權對高等教育的影響

雖然我國教育財政分權幾經調整，但教育財政分權調整總的基調存在著不斷強化高等教育偏好的傾向，使得高等教育支出在公共教育層級支出結構中長期明顯高于初等教育支出和中等教育支出。

1.高等教育的財政事權與支出責任匹配度。一般來講，教育的外溢性越強，作為教育管理主體的政府層級也應該越高，基于此，由于高等教育具有明顯的外溢性，高等教育管理的主體一直都是省級以上政府，目前已經形成中央政府和省級政府共同管理、以省級政府為主的高等教育財政體制。在財政分權框架背景下，財權的分配是在政府系統(tǒng)內不斷被向上集中化的過程，這就意味著政府層級越高，也就擁有相對大的財權，財政供給能力就越強，而財權與相應的財力是財政事權與支出責任能夠實現(xiàn)相互匹配的重要保障，這里的財力主要來自于本級政府的財政收入以及上級政府的轉移支付，而本級財政收入的充盈程度最為重要。因此從這個角度來講，與初等教育和中等教育相比，高等教育的財政供給是相對有保障的，它背后有較高層級政府的財權和財力支撐，這就意味著高等教育的財政事權與支出責任匹配度較高，一方面財政分權不斷增加了省級政府的財政自主性以及充足性，另一方面我國歷來的財政分權改革其實主要完成的是中央政府和省級政府層面的財政關系改革，因此，中央政府和省級政府之間的財政關系比較順暢，政府間的財政轉移制度也相對規(guī)范。

2.政府對高等教育支出的財政努力程度。教育服務可以依據教育的基礎性程度、個人收入直接相關度、收入損失相關度、產業(yè)結構調整相關度、技術和創(chuàng)新功能等方面對不同教育層級的公共性強弱進行分析。依此標準，教育活動的公共性程度大小排序為：初等教育—中等教育—高等教育。[6]從教育層級的公共性譜系中我們可以看出，與初等教育和中等教育相比，高等教育的公共性最弱，而高等教育的經濟發(fā)展屬性明顯強于社會福利屬性，具體體現(xiàn)在：一方面，從微觀經濟角度來講，高等教育在社會個體成員的職業(yè)規(guī)劃和個人擇業(yè)取向上，與個體化的投資決策的關聯(lián)表現(xiàn)明顯，同時與未來就業(yè)競爭力及個人職業(yè)報酬的關聯(lián)也最為直接；另一方面，從宏觀經濟角度來講，高等教育與產業(yè)結構調整相關度較高，它是產業(yè)結構調整能否實現(xiàn)的重要支持性力量，同時還承載著經濟領域的技術創(chuàng)新功能，是帶動科技創(chuàng)新和經濟發(fā)展的重要引擎。在我國財政分權的激勵結構下，增長型政府的公共支出行為基于經濟增長激勵具有明顯的偏好和明確的排序，在公共教育支出結構中明顯的體現(xiàn)就在于政府對高等教育支出偏好，其背后的原因是高等教育能夠為經濟增長提供人才支撐、技術支持和創(chuàng)新動力，而這些因素恰恰也是經濟增長所必不可少的條件。自我國提出人才戰(zhàn)略以來，高等教育發(fā)展扮演了主要角色，尤其是1999年高等教育實施擴招政策以后，高等教育更是取得突飛猛進的發(fā)展，1998年，我國高校大學生在校人數只有780萬人，高等教育毛入學率僅為9.8%，截止到2019年我國高等教育毛入學率已達到51.6%，表明我國高等教育發(fā)展開始邁入普及化階段。高等教育的快速發(fā)展表明政府對高等教育發(fā)展具有較高的教育財政努力程度。

（二）教育財政分權對初等教育和中等教育的影響

教育財政分權對初等教育和中等教育產生的直接后果就是初等教育和中等教育的責任不斷下沉，形成“地方為主、分級管理”的分權管理體制。在這種體制下，中央政府和省級政府不直接承擔初等教育和中等教育的辦學責任，而是主要由縣級政府來負責。這種體制帶來兩個不同性質的結果：一方面，可以發(fā)揮縣級政府更能充分了解初等教育和中等教育發(fā)展的實際情況和現(xiàn)實需求的信息優(yōu)勢，有利于確保初等教育和中等教育供給效率；而另一方面，由于縣級政府受到財政能力和激勵體制的現(xiàn)實影響，在初等教育和中等教育支出水平上可能會面臨瓶頸，容易導致初等教育和中等教育水平不足。

1.初等教育和中等教育財政事權與支出責任的匹配度。在當前教育財政分權框架下，初等教育和中等教育財政事權與支出責任的匹配度遠不及高等教育高。與高等教育不同的是，由于初等教育和中等教育主要由縣級政府來管理，因此缺乏高階的財權保障，在此情形下的初等教育和中等教育的教育財政事權與支出責任的匹配程度如何關鍵是要看本級財政收入以及上級轉移支付收入的充足性，兩者缺一不可。首先從本級財政收入的角度來看。一般來講，本級政府財權的大小直接會影響到本級政府的財政收入安排，財權越大，本級政府財政收入充盈程度越高，政府事權越能得到有效保障。但是我國財政分權所形成的“財權上移、事權下移”的劃分格局造成了收支分權不對稱的嚴重問題，導致了越是較低層次的地方政府，財政收入事項會很少，而財政支出項目反而會很多，這就很容易造成財權與事權的不匹配，并由此所形成的財政收支缺口會影響到本級財政的財政供給能力，使得較低層次政府可能會面臨著較大的財政壓力，更為嚴重的后果是可能會造成政府支出責任無法有效履行。在此背景下，我國初等教育和中等教育的“以縣為主管理模式”使得縣級政府財政收入很難為初等教育支出和中等教育支出提供充足的財力保障，導致了很多地方普遍存在“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”等問題，從而嚴重影響了教育服務的供給質量，在提高教育服務質量需求呼聲不斷高漲的情形下，初等教育和中等教育支出的財政壓力會變得更大。再從上級政府轉移支付收入的角度來看?；诒炯壵敊嗟默F(xiàn)實困境，縣級政府的初等教育和中等教育支出往往很大程度上要依賴上級政府的財政轉移支付收入。不過長期以來，縣級政府從上級政府獲得轉移支付收入卻一直缺乏穩(wěn)定的保障。一是由于我國教育財政分權的過程明顯是在“上級政府主導”的模式下進行的，這就意味著在實際操作中教育財政事權與支出責任劃分標準與執(zhí)行過程缺乏相應的法律約束和制度配套。我國法律法規(guī)對縣以上各級政府的教育事權與支出責任只進行了原則性的劃分，而并未具體規(guī)定每一級政府的教育事權及其相關責任，也沒有專門的法律規(guī)定上下級政府轉移支付制度的具體實施規(guī)則。在缺乏法治約束的情況下，上級政府的轉移支付標準的制定往往會流于隨意性和主觀性，從而使得縣級政府轉移支付收入無法得到長效保障，甚至一些接受較多轉移支付的省級政府可能會存在截留轉移支付收入的情況。[7]二是“省級統(tǒng)籌”的經費保障機制發(fā)揮不到位。自初等教育和中等教育的“省級統(tǒng)籌”的經費保障機制建立以來，由于“省級統(tǒng)籌”尚未形成統(tǒng)一的概念界定和標準制定，以及配套政策和監(jiān)督機制均未跟進，導致全國各省級政府“省級統(tǒng)籌”責任落實差異較大，很多省份在政策執(zhí)行過程中存在對自身統(tǒng)籌職責定位不明晰、統(tǒng)籌責任下移等問題。同時省級政府對縣級政府初等教育和中等教育的轉移支付的功能結構不夠合理，省級政府對于初等教育和中等教育經費項目中的薄弱領域投入責任和統(tǒng)籌力度不夠，經費分擔并未改變以區(qū)縣為主的支出分權模式。另外，由于“關聯(lián)效應”與“尋租效應”的存在，由省級政府統(tǒng)籌分配的教育專項資金在分配過程中不可避免地會存在選擇性分配的情況，這就會影響到省級政府向基層政府轉移支付的供給效率和水平。三是中央政府公共教育轉移支付工具作用不強。由于公共教育財政支出沒有相應的測量標準以及檢測的指標體系，中央公共教育一般性轉移支付缺乏有效、及時的信息反饋，造成公共教育轉移支付資金使用效率大打折扣?；谏鲜銮闆r的分析，我國教育財政分權對基礎教育支出產生了兩個重要的影響：一是即期影響，財力的約束會直接轉化成現(xiàn)實的財政壓力，制約當下縣級政府對初等教育和中等教育的支出供給水平；二是長期影響，財力的約束使縣級政府難以產生可判斷的預期，進而會制約縣級政府制定科學和長效的初等教育和中等教育發(fā)展決策。

2.政府對初等教育和中等教育支出的財政努力程度。我國初等教育和中等教育財政支出不足并不單純是“錢”的問題，同時還存在著政府財政努力程度不夠，即“激勵不足”問題。現(xiàn)實中我國地方政府對初等教育和中等教育支出的財政努力程度遠不及高等教育支出，其原因主要有以下兩點：一是初等教育和中等教育對促進經濟發(fā)展的貢獻有限。從教育的屬性來講，初等教育和中等教育是一個國家教育體系的基石，它決定了高等教育的發(fā)展?jié)摿瞳@得機會的公平性，因此可以說初等教育和中等教育的發(fā)展能夠促進教育公平的實現(xiàn)，同時其本身就是教育公平的體現(xiàn)，它是基于“每個人都應平等地享有某種權利”的政治倫理，具有強大的政治文化功能和顯著的收入再分配功能，因此初等教育和中等教育一直作為政府的一項基本職能來看待。[8]但是初等教育和中等教育因為缺乏專業(yè)和職業(yè)上的明確指向性，同時又與地方經濟發(fā)展缺乏直接關聯(lián)性，因此在GDP競爭背景下地方政府缺乏對初等教育和中等教育的投資熱情，而基礎設施等經濟性支出理所當然成為地方政府公共支出的主要流向。同時作為縣級政府來講，除經濟性支出之外，行政性費用等維持性支出也是縣級政府公共支出的重要流向。一般來講，在財政壓力背景下，越是層次較低的政府維持性支出占比越高，“吃飯財政”特征越明顯[9]，對公共教育支出等社會性支出產生明顯的替代效應，這就進一步導致地方政府對公共教育支出的財政努力程度較低。二是教育類轉移支付對初等教育和中等教育支出的支持缺乏精準性。改革開放以來歷次的財政分權改革過程使得地方政府公共教育支出囿于本級財力狀況對上級政府轉移支付產生了依賴，即所謂的“粘蠅紙效應”，尤其是分稅制改革以后，這種依賴程度不斷加深，轉移支付的類型、數量以及結構都會對地方政府的財政努力度產生重要的影響。但是，政府間轉移支付存在的一些問題，限制了初等教育和中等教育支出的發(fā)展。首先，從轉移支付結構上看，教育領域的專項轉移支付比例偏高，在轉移支付體系中占到了46%左右，而由于專項轉移支付往往限定教育資金的具體用途，基層政府需按照規(guī)定用途配置教育資源流向，這就會影響到地方政府均衡教育資源的作用。[10]其次，從轉移支出資金流向上看，在基層政府存在財政收支缺口以及上級政府對轉移支付資金使用監(jiān)管缺失的背景下，基層政府為了應對財政壓力，普遍性存在將上級政府教育類轉移支付資金挪作他用的傾向，從而嚴重影響到了基礎教育支出供給的充足性。

四、對策建議

在既有的教育財政分權背景之下，教育在財政領域的過度分權，是造成我國公共教育不均衡發(fā)展的重要原因[11]，這使得政府對高等教育支出的財政保障程度和財政努力程度都要高于初等教育和中等教育。因此，改變以高等教育支出為主導的公共教育支出層級結構，需要對教育財政分權的制度設計進行調整。改革的方向主要在于優(yōu)化不同層級政府之間的教育財政事權與支出責任，盡量做到不同層級政府之間的教育財政事權與支出責任配置合理，同級政府一定程度上實現(xiàn)財權與事權相匹配。具體來說，適當將初等教育和中等教育的教育財政事權與支出責任上移，進一步減少地方政府的財政壓力，重點解決初等教育和中等教育事權與支出責任匹配度低和政府財政努力度低等問題。

1.在完善省級統(tǒng)籌保障機制的基礎上，嘗試建立以省級政府供給為主的初等教育和中等教育的教育經費制度，強化省級政府的教育經費統(tǒng)籌職能。從中央層面，進一步明確“省級統(tǒng)籌”的內涵界定，確保省級政府要承擔兩項基本工作：省級政府根據所轄縣級教育需求和政府財力狀況確定其所要承擔的支出責任；承擔起初等教育和中等教育的經費支出的兜底責任，通過轉移支付彌補縣級政府無力負擔的初等教育和中等教育的經費缺口。從省級政府層面，完善對縣級政府初等教育和中等教育的轉移支付的功能結構，增加教育財力性轉移支付權重，同時加大對初等教育和中等教育經費項目中薄弱領域的專項支持力度，比如校舍維修改造等。對省級政府教育統(tǒng)籌專項基金建立公示制度，接受人大和社會的監(jiān)督，確保省級統(tǒng)籌經費真正落實到位。建立以省級政府供給為主的初等教育和中等教育的教育經費統(tǒng)籌制度是美國、加拿大、澳大利亞和俄羅斯等地域面積較大國家普遍采取的做法，我國可以積極借鑒這一做法。

2.適度加強中央政府的教育事權與支出責任。一方面，中央政府明確對初等教育的最終責任，同時需要加大對中等教育財政事權，尤其是普通高中教育。高中教育是連接基礎教育和高等教育的橋梁，因此，高中教育發(fā)展對教育均衡發(fā)展起到很重要的作用，可以探索嘗試將高中教育納入義務教育層級，從而保障高中教育經費的充足，可以由中央政府來承擔部分支出責任。另一方面，發(fā)揮中央政府對中西部欠發(fā)達地區(qū)以及部分東部困難地區(qū)初等教育和中等教育發(fā)展的統(tǒng)籌作用，加快推進全國范圍內公共教育服務均等化。這樣一來，就能夠有效緩解地方政府對初等教育和中等教育的支出責任壓力，提高初等教育和中等教育的教育事權與支出責任的匹配度。同時，中央政府和省級政府對初等教育和中等教育的教育事權與支出責任的補位，也必然會對基層政府公共教育支出行為提出更高的要求，并加強其監(jiān)督力度，有利于提高基層政府對初等教育和中等教育的財政努力程度。

3.嘗試探索建立科學規(guī)范有效的轉移支付制度。一方面，完善轉移支付制度設計方法，轉移支付金額的計算需要有一整套可量化的公式來確定，更多考慮不易受到人為控制的、能反映地方政府收入能力和支出需要的客觀性因素的權重，這樣有利于提高轉移支付的透明度，提升轉移支付的科學化程度，確保上級政府對基層以及欠發(fā)達地區(qū)的轉移支付能夠滿足教育發(fā)展的現(xiàn)實需要。另一方面，進一步完善轉移支付結構，持續(xù)擴大一般性轉移支付在整個轉移支付結構中的比重，確保地方能有足夠的財力來承擔教育支出責任。同時，可以探索建立與教育績效責任掛鉤的“契約式”制度，即以一般財政轉移支付為基數、額外增加5%的財政轉移支付新制度，并且建立與之相配套的責任追究機制[12]，以增強轉移支付的激勵效應，加強對轉移支付使用的有效監(jiān)管。另外，還需要進一步清理現(xiàn)行分散在各個財政預算支出科目中的各項教育專項補助，可以將其逐步調整為“整塊撥款”和“配套撥款”，提高教育專項轉移支付的規(guī)范性。