簡論俄羅斯反腐敗機制建設(shè)與啟示

張潔　郭文宇

摘 要：俄羅斯腐敗問題由來已久且范圍廣泛，歷任總統(tǒng)在任上都采取了一系列的措施治理腐敗。但是從當前反腐法制化的策略、目標和環(huán)境來看，俄羅斯反腐之路還很漫長。本文在了解俄羅斯腐敗形成的背景和治理措施的基礎(chǔ)上，探尋俄羅斯反腐敗的成效與缺陷，試圖為我國的反腐敗建設(shè)提供借鑒參考，并且從權(quán)力運行、反腐立法、全民反腐三個方面提出了相關(guān)建議。反腐不僅要依靠法律建設(shè)，更要社會道德理念的確立。

關(guān)鍵詞：俄羅斯;反腐敗 ;啟示

一、俄羅斯腐敗的特點

腐敗既是一個歷史性的問題，也是一個全球性的難題。腐敗這個久治不愈的頑疾給各國造成了嚴重的困擾，俄羅斯也不例外。近年來，俄羅斯政府反腐敗力度不斷加大，反腐敗手段逐步強硬，然而腐敗現(xiàn)象不僅沒有得到有效遏制，反而呈現(xiàn)愈演愈烈之勢，如何才能有效遏制腐敗，走出“越反越腐”的困境，是俄羅斯當前急需解決的一大問題。

蘇聯(lián)時期，腐敗是伴隨著特權(quán)階層的產(chǎn)生而不斷發(fā)展的，主要表現(xiàn)形式是特權(quán)階層以權(quán)謀私，通過特權(quán)掠奪國家財產(chǎn)和社會財富。而在蘇聯(lián)解體后，轉(zhuǎn)型以來，俄羅斯腐敗在特點和表現(xiàn)形式上都發(fā)生了較為巨大的變化。與蘇聯(lián)時期相比，腐敗手段逐漸隱形化，腐敗范圍逐漸擴大化，腐敗的新特點、新形式、新情況層出不窮。

俄羅斯腐敗的特點主要可以歸結(jié)為以下幾點：

（一）腐敗范圍廣，程度深且危害大

俄羅斯在轉(zhuǎn)型中不斷打破計劃經(jīng)濟體制、引入市場經(jīng)濟體制的同時，腐敗也隨之蔓延出來，腐敗行為嚴重蔓延到俄羅斯國家的各個領(lǐng)域，范圍之廣令人瞠目結(jié)舌。無論是俄羅斯政府的高級官員還是底層公務(wù)人員，腐敗現(xiàn)象都屢見不鮮。

腐敗現(xiàn)象滲透國家機關(guān)的各個部門，不僅出現(xiàn)在國有資產(chǎn)管理、金融、稅務(wù)等各個職能部門，還出現(xiàn)在法院、檢察院和反腐敗機構(gòu)等國際司法機構(gòu)。司法腐敗主要表現(xiàn)在法律尊嚴未得到保障，以及司法獨立性的卻是。司法制度被行政權(quán)力干擾嚴重，被視為政治專政的工具。

（二）腐敗呈現(xiàn)不同領(lǐng)域與地區(qū)間的差異化

從不同地域、不同時期來看，腐敗情況也各有不同。自蘇聯(lián)時期以來，國有資產(chǎn)始終是俄羅斯腐敗分子追逐的重點。事實上，“腐敗現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型國家中有一定的規(guī)律：它總是圍著稀缺資源和相應(yīng)權(quán)力機構(gòu)轉(zhuǎn)。在商品短缺時，走私、倒買倒賣批件成為主要非法活動方式，海關(guān)和相關(guān)部門成為主要的腐敗發(fā)生地。當土地成為稀缺資源時，相應(yīng)的權(quán)力者和部門便成為腐敗多發(fā)區(qū)。最近，俄羅斯在醫(yī)療衛(wèi)生和教育領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象急劇增加，也同社會需求上升形成稀缺點有關(guān)。

另外，腐敗的發(fā)展在不同地區(qū)間也存在差異化。腐敗案件的數(shù)量、腐敗涉及的金額，與城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平呈現(xiàn)明顯正相關(guān)，即城市的規(guī)模越大、經(jīng)濟越發(fā)達，腐敗程度越深、腐敗涉及金額越大。

二、俄羅斯的反腐敗機制建設(shè)

腐敗是俄羅斯社會的頑疾，俄羅斯歷屆政府都高度重視反腐問題。不過在不同的時期，政府反腐措施的側(cè)重點并不相同。

（一）葉利欽時期的腐敗治理

葉利欽作為俄羅斯聯(lián)邦的第一人總統(tǒng)，執(zhí)政后不久，就對腐敗做出一系列的反應(yīng)。1992年4月，葉利欽親自簽署了《有關(guān)反對國家行政體系內(nèi)腐敗行為》的總統(tǒng)令，對一些違反正常工作的行為作出嚴令禁止，并且要求部分國家公務(wù)人員公布其個人收入與財產(chǎn)情況。

該總統(tǒng)令是俄羅斯第一部關(guān)于反腐敗的法律文件。其中很多內(nèi)容成為后來制定其他相關(guān)法律的重要參考依據(jù)。但是該總統(tǒng)令卻未能付諸實踐，實際意義并不突出。葉利欽反腐很多措施只是表面行動，在具體行動中未能充分發(fā)揮實效。在其執(zhí)政期間，俄羅斯腐敗并未能到有效遏制，反而日益加劇。

（二）普京時期的腐敗治理

在反腐問題上，普京一向態(tài)度強硬，屢次將反腐列為工作重點，掀起反腐風(fēng)暴。2003年，普京頒布首部反腐敗法令——《俄羅斯聯(lián)邦反貪污賄賂法》，對貪污賄賂行為及其預(yù)防措施做出相關(guān)規(guī)定，并提出行政改革的目標。隨后的數(shù)年，普京也采取了一系列的措施，例如精簡行政機構(gòu)、提倡高薪養(yǎng)廉、監(jiān)督要職官員等方法來控制腐敗現(xiàn)象。2006年5月，俄羅斯正式簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，成為世界上第52個批準這一公約的國家，此舉動又一次表明了普京的反腐決心。

即使普京采取許多措施以遏制腐敗問題，但是收效甚微，甚至造成了“越反越腐”的效果。從頒布的一系列法律來看，雖然種類名目繁多，但是對于各種腐敗行為沒有做出系統(tǒng)而詳細的懲處規(guī)定;法律授予國家監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力不足，社會監(jiān)督也缺乏完善的法律保障。反腐斗爭缺乏良好的制度基礎(chǔ)，自然收效甚微。

（三）梅德韋杰夫時期的腐敗治理

梅德韋杰夫也十分重視國家的腐敗問題，曾多次開展反腐行動。2008年5月，梅德韋杰夫簽署“反腐敗措施”總統(tǒng)令，“指示成立由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗委員會，由該委員會向總統(tǒng)提出相關(guān)建議，制定國家反腐敗政策，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和地方政府貫徹和落實國家反腐敗政策，監(jiān)督國家反腐敗計劃的實施”。

2008年12月批準并簽署的《俄羅斯聯(lián)邦反腐敗法》，使反腐敗上升為俄羅斯的國家戰(zhàn)略，形成了由總統(tǒng)辦公廳主任領(lǐng)導(dǎo)、總檢察院協(xié)調(diào)所有執(zhí)法機構(gòu)的反腐敗工作體系，并且確立了公職人員的財產(chǎn)申報制度?？傮w而言，梅德韋杰夫政府從提高行政管理體制的效率、促進司法公開透明、加強對公務(wù)人員財產(chǎn)的監(jiān)督、加重刑事行政處罰措施等方面入手，進行了大規(guī)模的反腐敗治理行動。

三、俄羅斯反腐敗機制的效果與缺陷

俄羅斯一直高調(diào)反腐，但收效甚微，“資料顯示，2009年俄羅斯官員平均受賄金額為2.3萬盧布;2010年上升為4.4萬盧布，而2011年已上升到了30萬盧布，而“透明國際”俄羅斯分部領(lǐng)導(dǎo)人潘菲洛娃認為，俄官員平均受賄金額遠不止30萬盧布。腐敗已經(jīng)成為俄羅斯社會的一個頑疾，要摘除這一毒瘤絕非易事。根據(jù)俄羅斯民意調(diào)查委員會調(diào)查結(jié)果顯示，57%的受調(diào)查者認為腐敗不可能根除，只有34%的人認為可以根除?！?/p>

在一系列的反腐行動中，不難看出俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人對腐敗問題的高度重視以及與腐敗斗爭到底的決心，然而俄羅斯腐敗治理效果甚微，缺陷主要集中在以下幾點：

（一）反腐敗體制建設(shè)不完善

俄羅斯的反腐敗體制缺乏系統(tǒng)和連續(xù)性的政策機制，以致俄羅斯的反腐敗成效不明顯。在俄羅斯，地方的權(quán)力機構(gòu)針對腐敗現(xiàn)象的措施還不健全，無法針對底層干部起到良好的監(jiān)督作用。聯(lián)邦的反腐敗計劃從整體上看較為完善，但是實際執(zhí)行中漏洞仍在。反腐制度建設(shè)中，各項體制與政策的制定，彼此之間缺乏連續(xù)性與包容性。

從體制上看，俄反腐機構(gòu)的設(shè)置相當分散，缺乏統(tǒng)一、獨立的反腐部門。目前，負責(zé)俄反腐工作的最高機構(gòu)是由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的反腐委員會，但它是個協(xié)調(diào)機構(gòu)，司法機關(guān)查辦腐敗官員的職責(zé)，則主要由聯(lián)邦總檢察院和聯(lián)邦偵查委員會、聯(lián)邦法院承擔(dān)。但兩個機構(gòu)反腐調(diào)查的職責(zé)存在重疊，且自身腐敗現(xiàn)象亦比較嚴重。

（二）忽視民主監(jiān)督對腐敗治理的影響力

俄羅斯反腐力度不斷增大，反腐立法不斷完善，反腐機構(gòu)也在逐漸健全，然而腐敗現(xiàn)象仍然層出不窮，原因之一在于反腐過程忽略了民主監(jiān)督的重要性，未能充分發(fā)揮民眾和新聞媒體的監(jiān)督作用。

沒有監(jiān)督制衡的權(quán)力是社會腐敗的甘愿，由于權(quán)力在實際執(zhí)行過程中沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督制約，權(quán)力運行不規(guī)范，最后導(dǎo)致信息不透明、資源分配嚴重不均、政府內(nèi)部不協(xié)調(diào)。一方面，公民個人對政治權(quán)力監(jiān)督意識不強，監(jiān)督積極性普遍不高，失去有效的民主監(jiān)督，權(quán)力運行不規(guī)范等現(xiàn)象得以滋生蔓延;而不完善的監(jiān)督機制也抑制了公民監(jiān)督素養(yǎng)的提高，造成惡性循環(huán)，形成愈加惡劣的公民監(jiān)督環(huán)境。另一方面，新聞媒體監(jiān)督不足。俄羅斯新聞媒體缺乏獨立性監(jiān)督活動受限制，監(jiān)督效用名存實亡。

（三）反腐動機不純，摻雜政治斗爭

蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯政壇風(fēng)起云涌，代表不同階層利益的政治勢力之間的沖突始終沒有停息。從葉利欽到普京，再到梅德韋杰夫，腐敗治理都不可避免的摻雜著政治色彩。由于腐敗治理與政治斗爭幾乎形影不離，這不僅影響了反腐敗斗爭的純潔性與徹底性，也使得人們對反腐敗的動機產(chǎn)生懷疑，動搖了人們的信心與動力。政府的反腐多與政治斗爭的實際需要相關(guān)，并未從根本即制度上解決腐敗問題。

四、俄羅斯反腐敗機制建設(shè)對我國的啟示

俄羅斯政府的反腐敗工作盡管短期內(nèi)難以取得顯著效果，但其采取的一系列措施、取得的經(jīng)驗、現(xiàn)存的一系列問題對于我國正在進行的反腐斗爭具有非常重要的借鑒意義。我國政府在轉(zhuǎn)型發(fā)展中，也面臨很多同樣的或相似的問題和困惑。俄羅斯反腐敗機制建設(shè)對我國反腐敗斗爭有一定的啟示作用。

（一）規(guī)范權(quán)力運行，讓權(quán)力運行在陽光下

腐敗現(xiàn)象總是圍著稀缺資源和相應(yīng)權(quán)力機構(gòu)而產(chǎn)生。我國正處于市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，隨著社會主義市場經(jīng)濟的確立，以權(quán)謀私、錢權(quán)交易等腐敗問題愈加突出。權(quán)力的濫用和失衡是導(dǎo)致腐敗的根源所在，因此規(guī)范權(quán)力運行機制勢在必行。

把權(quán)力關(guān)機制度的籠子里，首先要讓權(quán)力運行在陽光下，才能進行有效監(jiān)管。權(quán)力運作過程中的隱蔽性，為腐敗行為提供了客觀條件。只有規(guī)范權(quán)力運行，堅持公平、公正、公開的原則，增加權(quán)力運作的透明度，才能真正厘清權(quán)力的運行情況。其次，權(quán)力的運行必須符合特定程序。程序正義是最基本的要求，可以保障權(quán)力按照設(shè)定的正確軌道運轉(zhuǎn)，否則便會無法控制。

（二）完善反腐敗立法，健全反腐敗法律體系

雖然俄羅斯的反腐敗斗爭中頒布了數(shù)量可觀的法律法條，但是法律所發(fā)揮的作用卻不盡如人意。究其原因，隨著社會發(fā)展，已施行的法律面對腐敗形勢的變化已經(jīng)稍顯滯后，不能完全滿足反腐工作的需要。我國的反腐敗斗爭同樣存在這些問題。

（1）完善反腐敗立法，實現(xiàn)依法治腐

我國目前的反腐敗工作主要依據(jù)《刑法》的有關(guān)規(guī)定進行。一方面，科學(xué)立法，可以適當考慮出臺專門性的反腐敗法律，將反腐敗工作更加的體系化，針對不同情況的腐敗問題，進行更加細致的分析處理，并完善相應(yīng)配套法規(guī)。制定統(tǒng)一的反腐敗標準，為實現(xiàn)反腐敗工作提供有力依據(jù)。

另一方面，完善懲治腐敗的立法。通過合理的懲治行為，發(fā)揮刑法的預(yù)防功能，從而控制腐敗行為。在考量懲治行為時，要根據(jù)腐敗主體、腐敗類型、腐敗危害程度等不同情況，制定不同的懲罰措施，實現(xiàn)對腐敗的綜合治理。同時，也應(yīng)該加強反腐敗機構(gòu)和其他機關(guān)的相互合作，形成嚴密的追查、追逃追贓網(wǎng)絡(luò)，提高效率、打擊腐敗分子。

（2）明確反腐敗主體，劃分反腐權(quán)限

應(yīng)當明確反腐敗主體的具體權(quán)限，保證反腐敗主體明晰自身職責(zé)，實現(xiàn)依法用權(quán)。例如，俄羅斯《反腐敗法》盡管擴大了反腐敗主題的范圍，將非政府組織和個人納入反腐敗主體，但是對于政府組織、非政府組織以及個人的各自權(quán)限規(guī)定較為模糊，需要進行細化以防止出現(xiàn)“全不管”或者“全都管”的不良現(xiàn)象。

因此我國在反腐敗斗爭的具體實踐中，可以明確反腐敗主體，合理劃分具體的反腐敗權(quán)限，例如要求政府機關(guān)制定有關(guān)反腐措施之時便作出具體要求，防止出現(xiàn)各機關(guān)推諉現(xiàn)象。

（三）推進民主反腐，實現(xiàn)反腐全民化

俄羅斯的數(shù)次反腐行動成效不大，在于未能調(diào)動全民積極性，實現(xiàn)全民監(jiān)督。在推進反腐監(jiān)督體系過程中，必須重視人民群眾的監(jiān)督力量。隨著社會的不斷發(fā)展如何更好地利用社會監(jiān)督力量、使其最大效用的發(fā)揮成效，是反腐工作能否取得良好效果的關(guān)鍵所在。加強民主監(jiān)督，不僅可以使執(zhí)政者傾聽來自社會各界的聲音，也可以規(guī)范權(quán)力運行。

（1）完善民主監(jiān)督機制，維護公民的政治權(quán)利

為保障公民合法的監(jiān)督權(quán)得以實現(xiàn)，不僅要通過法律形式確立公民的基本政治權(quán)利，也要建立相關(guān)保障制度，維護公民知情權(quán)等基本權(quán)利。只有這樣才能使行政者合理利用人民賦予的權(quán)力，為人民服務(wù)，而不是中飽私囊、徇私舞弊。民主監(jiān)督是行政監(jiān)督、司法監(jiān)督外不可或缺的監(jiān)督手段，能夠不斷強化制度對權(quán)力的約束，不斷維系人民群眾對反腐敗斗爭的信心與決心。