試論我國(guó)草原法律法規(guī)體系的修改與完善
——以行政處罰為視角

曹曉凡

（河北環(huán)境工程學(xué)院, 河北 秦皇島 066102）

山水林田湖草沙冰是一個(gè)生命共同體，生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條，草原是其中的一個(gè)要素，草原保護(hù)是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

2020 年8 月31 日至9 月30 日，中央第七生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐國(guó)家林業(yè)和草原局開展督察，于2021 年2 月1 日反饋的督察意見指出，法律法規(guī)及其配套制度修訂滯后，老制度跟不上新要求。《中華人民共和國(guó)草原法》等法律法規(guī)也與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)要求不相適應(yīng)，亟需修訂完善?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)的若干意見》 (國(guó)辦發(fā)〔2021〕7 號(hào))也要求，加快推動(dòng)草原法修改，研究制定基本草原保護(hù)相關(guān)規(guī)定，推動(dòng)地方性法規(guī)制修訂，健全草原保護(hù)修復(fù)制度體系。及時(shí)修改《中華人民共和國(guó)草原法》等法律法規(guī)是在草原保護(hù)領(lǐng)域落實(shí)習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體舉措。

國(guó)家林業(yè)和草原局研究制定的《國(guó)家林業(yè)和草原局貫徹落實(shí)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問題整改方案》已于2021 年8 月31 日全文向社會(huì)公開。在全面組織開展整改落實(shí)工作時(shí)，很有必要系統(tǒng)梳理草原法中關(guān)于行政處罰的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)立法及執(zhí)法實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使新修改的草原法律法規(guī)與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)。

1 我國(guó)草原法律法規(guī)體系概述

草原法是指調(diào)整因?yàn)楸Ｗo(hù)、建設(shè)和合理利用草原所產(chǎn)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱[1]。草原法有狹義和廣義之分，狹義草原法指《草原法》；廣義草原法指草原法的整體，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、單行條例、規(guī)章和司法解釋等。我國(guó)的草原法律法規(guī)體系按中央和地方的關(guān)系來劃分，包括國(guó)家級(jí)草原法律法規(guī)和地方性草原法規(guī)等[2]。

本文研究范圍為廣義草原法。截至2021 年8 月9日，中國(guó)人大網(wǎng)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫顯示：我國(guó)國(guó)家層面的草原法主要包括法律1 部，行政法規(guī)1 部，司法解釋1 個(gè)，國(guó)家層面的規(guī)范性文件2 個(gè)(表1)；省、治區(qū)層面的地方性法規(guī)和單行條例共13 部(表2)。

表1 國(guó)家層面現(xiàn)行草原法律法規(guī)數(shù)據(jù)表Table 1 Data sheet of the Grassland Law in force at the national level

表2 省、自治區(qū)層面現(xiàn)行地方性法規(guī)和單行條例Table 2 Current local regulations and separate regulations at the provincial and autonomous regional level

省級(jí)以下的地方性法規(guī)和單行條例共27 部(圖1)。陜西省、寧夏回族自治區(qū)均未進(jìn)行省級(jí)以下地方草原立法。

圖1 省級(jí)以下現(xiàn)行地方性法規(guī)和單行條例Figure 1 Current local regulations and separate regulations under the provincial level

另外，四川省還有2 個(gè)變通規(guī)定，分別為木里藏族自治縣和阿壩藏族羌族自治州實(shí)施《四川省〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》的變通規(guī)定。

2 我國(guó)草原法律法規(guī)中設(shè)定的行政處罰及存在的主要問題

2.1 我國(guó)草原法律法規(guī)設(shè)定的行政處罰種類

新《行政處罰法》第九條除“兜底條款”外明確規(guī)定了13 種行政處罰，即：屬于申誡罰的警告、通報(bào)批評(píng)；屬于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)罰的罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；屬于資格罰的暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；屬于行為罰的限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；屬于傳統(tǒng)人身罰的行政拘留。經(jīng)過對(duì)我國(guó)草原法律法規(guī)條文的統(tǒng)計(jì)得知，我國(guó)草原法律法規(guī)設(shè)定的行政處罰種類主要是警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、吊銷許可證件。

2.2 我國(guó)草原法律法規(guī)中的行政處罰種類及存在的主要問題

2.2.1 警告

警告，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)有違法行為的公民、法人或者其他組織提出告誡，使其認(rèn)識(shí)自己違法所在和如何改正的一種處罰種類[3]。警告是行政處罰中最輕的一種，一般用于較為輕微、對(duì)社會(huì)危害程度不大的違法行為[4]。

《草原法》和《草原防火條例》均未設(shè)定警告的處罰。設(shè)定了警告的省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)和單行條例共5 部，分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林草原防火條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《甘肅省草原條例》和《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》。設(shè)定了警告的省級(jí)以下的地方性法規(guī)和單行條例共12 部。

在草原行政執(zhí)法實(shí)踐中，可以從處罰者和被處罰者兩個(gè)角度分析警告的執(zhí)法效果。一方面就處罰者而言，從執(zhí)法成本上看，警告與其他行政處罰種類相比較而言差別不大，同樣需要立案、調(diào)查、取證、審理、制作行政處罰決定書并送達(dá)，盡管警告在適用簡(jiǎn)易程序時(shí)成本得以降低，但較小數(shù)額的罰款同樣可以適用簡(jiǎn)易程序[5]，因此草原行政執(zhí)法機(jī)關(guān)大多會(huì)選擇罰款適用于輕微的草原行政違法行為。另一方面，就被處罰者而言，警告與其他行政處罰種類相比較，不會(huì)帶來顯性的物質(zhì)損害，加之現(xiàn)有警告的懲處機(jī)制弱化，其作為申誡罰的特征也并未體現(xiàn)，警告對(duì)行政違法者的名譽(yù)、榮譽(yù)及精神利益所帶來的實(shí)質(zhì)損害十分有限，從而其對(duì)于被處罰者的懲罰及教育功能幾乎可以忽略不計(jì)[6]。這兩個(gè)原因直接導(dǎo)致警告實(shí)效差強(qiáng)人意，進(jìn)而在立法中不受重視[7]。

2.2.2 罰款

罰款，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施行政違法行為的當(dāng)事人進(jìn)行的一種經(jīng)濟(jì)型制裁，通過使當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)受到損失的方法起到懲戒的目的[8]。與其他行政處罰種類相比，罰款使用范圍最廣、適用頻率最高[9]。罰款也是草原行政執(zhí)法最為常用、立法設(shè)定最為普遍的行政處罰種類。

《草原法》第64 條至第70 條均設(shè)定了罰款處罰。《草原防火條例》第44 條至第46 條也設(shè)定了罰款處罰。設(shè)定了罰款的省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)和單行條例共12 部。設(shè)定了罰款的省級(jí)以下的地方性法規(guī)和單行條例共25 部。經(jīng)過對(duì)我國(guó)草原法律法規(guī)條文的統(tǒng)計(jì)得知，罰款的設(shè)定類型主要分為以下幾種：1)數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式，是指將罰款設(shè)定為某數(shù)值區(qū)間，即以數(shù)值明確罰款數(shù)額的上限和下限[10]。如《草原防火條例》第44 條至第46 條。這種罰款設(shè)定方式賦予草原行政執(zhí)法主體一定的自由裁量空間，便于草原行政執(zhí)法主體在處理個(gè)案時(shí)，根據(jù)草原行政違法行為的具體情節(jié)和其他需要考慮的因素，合理確定罰款數(shù)額，能更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政處罰的目的。數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式的缺點(diǎn)也比較明顯：一是很多法律條文規(guī)定的自由裁量空間較大，易造成環(huán)境行政處罰權(quán)的濫用，一些罰款數(shù)額上限與下限可能相差10 倍；二是罰款上限和下限的設(shè)定，在立法時(shí)的經(jīng)濟(jì)和物價(jià)水平下，其數(shù)額可能是合理的，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，原有規(guī)定會(huì)變得不合理，如果物價(jià)上漲，則會(huì)出現(xiàn)處罰力度不夠的問題。如2008 年修訂的《草原防火條例》設(shè)定的罰款額度在如今就顯得過低了。2)倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式，是指將罰款設(shè)定為某特定基數(shù)的倍率期間，即以倍數(shù)設(shè)置罰款數(shù)額的上限和下限[11]。我國(guó)草原法律法規(guī)中設(shè)定的罰款基數(shù)主要有以下兩種：一是草原3 年平均產(chǎn)值的倍率(《草原法》第65 條、第69 條和第70 條)；二是違法所得的倍率(《草原法》第64 條、第66 條、第67 條和第68 條)。與數(shù)值數(shù)距式罰款設(shè)定方式相比，倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式的優(yōu)點(diǎn)在于不用規(guī)定過大的處罰幅度即能適應(yīng)處理不同情節(jié)草原行政違法行為的需要。因?yàn)檫@種設(shè)定方式通常是以一定的貨幣金額(如違法所得、草原3 年平均產(chǎn)值等)為基數(shù)，按基數(shù)的倍數(shù)或比例數(shù)來確定罰款額度；而基數(shù)是一個(gè)變量，基數(shù)越大，違法情節(jié)越嚴(yán)重，據(jù)以確定的罰款額度就越高。因此，這種設(shè)定方式的裁量幅度就不需要考慮基數(shù)所反映的違法情節(jié)，只需要考慮基數(shù)以外的其他情節(jié)即可，如此一來，自由裁量空間就可以得到有效控制，避免畸輕畸重的處罰[12]。倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式的缺點(diǎn)在于基數(shù)的確定往往有很大的技術(shù)難度，增加了草原行政執(zhí)法證據(jù)的采集難度。3)數(shù)值封頂式罰款設(shè)定方式是指將罰款設(shè)定為某個(gè)固定數(shù)值以下，即只設(shè)定罰款數(shù)額的上限，不設(shè)下限。如《草原法》第66 條和第67 條均規(guī)定：“沒有違法所得的，并處五萬元以下的罰款。”數(shù)值封頂式罰款設(shè)定方式能有效避免處罰畸重的問題，但有時(shí)不能彰顯“違法成本高”的過罰相當(dāng)原則。另外，固定的數(shù)值也不能隨著經(jīng)濟(jì)和物價(jià)水平的變化而變化。數(shù)值封頂式罰款設(shè)定方式由于不設(shè)下限，個(gè)別案件中會(huì)出現(xiàn)畸輕的問題，破壞草原行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

2.2.3 沒收違法所得

沒收違法所得是指行政機(jī)關(guān)依法將當(dāng)事人因從事違法行為而獲得金錢收入強(qiáng)制無償收歸國(guó)有的一種行政處罰[4]。

設(shè)定了沒收違法所得的法律有1 部，具體條款為《草原法》第64 條、第66 條、第67 條、第68 條和第69 條?！恫菰阑饤l例》未設(shè)定沒收違法所得的行政處罰。

設(shè)定了沒收違法所得的省(自治區(qū))級(jí)的地方性法規(guī)和單行條例共8 部，分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《黑龍江省草原條例》、《四川省〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》、《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》、《甘肅省草原條例》、《寧夏回族自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》。設(shè)定了沒收違法所得的省級(jí)以下的地方性法規(guī)和單行條例共14 部。

實(shí)務(wù)中存在爭(zhēng)議的主要問題之一是違法所得的計(jì)算方法，關(guān)鍵在于是否扣除成本。違法所得的計(jì)算方法對(duì)草原法的執(zhí)行影響巨大，特別是很多違法行為的罰款金額是按照違法所得的倍數(shù)來計(jì)算的。例如，按照《草原法》第64 條規(guī)定的違法所得，就是指買賣或者非法轉(zhuǎn)讓草原時(shí)所獲得的全部?jī)r(jià)款[13]。2021 年修訂的《行政處罰法》第28 條第2 款采納的就是“營(yíng)收說”，即違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。在具體操作時(shí)，以違法行為直接獲得的收入扣除當(dāng)事人已經(jīng)繳納的稅費(fèi)，作為違法所得的數(shù)額較為適宜[8]。通常情況下，違法行為已經(jīng)發(fā)生，但尚未實(shí)際收到付款的，該應(yīng)收款也要計(jì)入違法所得[8]。

2.2.4 沒收非法財(cái)物

沒收非法財(cái)物是指行政機(jī)關(guān)依法將當(dāng)事人從事違法行為過程中的違禁物品、違法財(cái)物和違法工具強(qiáng)制無償收歸國(guó)有的一種行政處罰。爭(zhēng)議較大的是違法工具是否一律予以沒收的問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合違法行為的情節(jié)，作出妥善處理[14]。

設(shè)定了沒收非法財(cái)物的法律條款為《草原法》第67 條和第68 條?！恫菰阑饤l例》未設(shè)定沒收非法財(cái)物的行政處罰。設(shè)定了沒收非法財(cái)物的省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)和單行條例共5 部，分別為《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》、《四川省〈中華人民共和國(guó)草原法〉實(shí)施辦法》、《甘肅省草原條例》和《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》。設(shè)定了沒收非法財(cái)物的省級(jí)以下的地方性法規(guī)和單行條例共7 部。設(shè)定了沒收非法財(cái)物的變通規(guī)定共2 個(gè)。

非法財(cái)物可以分為涉案原材料、制品、收益、孳息、涉案工具等[15]。我國(guó)草原法律法規(guī)的不少條款將非法財(cái)物具體為何物予以明確規(guī)定，如《吉林省草原管理?xiàng)l例》第39 條第2 項(xiàng)規(guī)定的是“沒收其建筑物”；《鄂溫克族自治旗草原管理?xiàng)l例》第25 條第6 項(xiàng)規(guī)定的是“沒收或者拆除在違法征用、使用的草原上興建的生產(chǎn)、生活設(shè)施”；《甘肅省肅南裕固族自治縣草原條例》第36 條第3 項(xiàng)等條文規(guī)定的是“沒收草原野生植物”；《甘肅省草原條例》第46 條第2 款規(guī)定的是“沒收發(fā)菜”；《吉林省草原管理?xiàng)l例》第39 條第7 項(xiàng)規(guī)定的是“沒收所得牧草”；《黑龍江省草原條例》第48 條、第49 條規(guī)定的是“沒收種子”；《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)草原法〉辦法》第48 條規(guī)定的是“沒收草種”；《甘孜藏族自治州草原管理?xiàng)l例》第21 條第8 項(xiàng)等條文規(guī)定的是“沒收實(shí)物”；《甘肅省甘南藏族自治州草原管理辦法》第30 條規(guī)定的是“沒收所得實(shí)物”；《庫魯斯臺(tái)草原生態(tài)保護(hù)條例》第27 條規(guī)定的是“沒收捕魚工具和所得物”；《鄂溫克族自治旗草原管理?xiàng)l例》第25 條第3 項(xiàng)規(guī)定的是“沒收作業(yè)工具”；《黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣草原管理?xiàng)l例》第34 條第7 項(xiàng)規(guī)定的是“沒收其工具”。至于何為作案工具，界限需要結(jié)合單行法予以掌握，應(yīng)根據(jù)比例原則作目的限縮[16]。如，對(duì)于在禁漁期或使用違法方式捕魚的違法行為，漁船是否算是捕魚工具？根據(jù)《漁業(yè)法》第46 條的規(guī)定，漁船可以作為捕魚工具，但只有在“情節(jié)嚴(yán)重”的情況下，才可以沒收漁船。

2.2.5 吊銷許可證件

吊銷許可證件是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的當(dāng)事人取消其所取得的行政許可證件，剝奪當(dāng)事人從事某項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、執(zhí)業(yè)權(quán)利的行政處罰[16]。

《草原法》和《草原防火條例》均未設(shè)定吊銷許可證件的處罰。設(shè)定了吊銷許可證件的省、自治區(qū)層面的地方性法規(guī)和單行條例共2 部，具體條款為《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》第40 條(草原野生植物采集、收購許可證)和《黑龍江省草原條例》第48 條(種子生產(chǎn)許可證或者種子經(jīng)營(yíng)許可證)。

3 《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中行政處罰設(shè)定的對(duì)策建議

3.1 盡量減少聲譽(yù)罰的設(shè)定

鑒于警告處罰的實(shí)效較差，建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中盡量減少警告處罰方式的設(shè)定。

另外，《吉林省草原管理?xiàng)l例》第39 條第6 項(xiàng)、第7 項(xiàng)和《庫魯斯臺(tái)草原生態(tài)保護(hù)條例》第31 條設(shè)定了“批評(píng)教育”。2021 年修訂的《行政處罰法》第9 條將“通報(bào)批評(píng)”增設(shè)為一種行政處罰種類?！缎姓幜P法》第33 條第3 款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育?！?“批評(píng)教育”既不同于作為行政處罰種類的“通報(bào)批評(píng)”，也不同于《行政處罰法》第33 條第3 款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的教育職責(zé)。建議及時(shí)修法予以更正。

3.2 增強(qiáng)罰款處罰的可操作性

建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中合理設(shè)定罰款處罰的幅度及計(jì)算方式，盡量減少倍率數(shù)距式罰款設(shè)定方式，增強(qiáng)罰款處罰的可操作性。對(duì)確有必要以“草原3 年平均產(chǎn)值”或者“違法所得”等為基數(shù)計(jì)算罰款的違法行為，建議制修訂《草原法》、《草原防火條例》和部門規(guī)章時(shí)根據(jù)《行政處罰法》第28 條第2 款對(duì)違法所得的計(jì)算做出適應(yīng)草原執(zhí)法實(shí)際的規(guī)定。建議給采用數(shù)值封頂式罰款設(shè)定方式的違法行為設(shè)定罰款下限，防止個(gè)別案件出現(xiàn)畸輕的問題，以便維護(hù)草原行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。

另外，《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中，設(shè)定罰款處罰時(shí)還應(yīng)避免“一刀切式”的“重罰主義”傾向，使之符合責(zé)罰相當(dāng)、處罰與教育相結(jié)合原則、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則和可執(zhí)行性原則。

3.3 增加“雙罰制”的設(shè)定方式

“雙罰制”，是指對(duì)單位的違法行為，不僅處罰單位，還要處罰單位的負(fù)責(zé)人，這有利于降低單位負(fù)責(zé)人和其他責(zé)任人員參與、縱容違法行為的可能性。這種個(gè)人責(zé)任不因其屬于職務(wù)行為而免除[17]。我國(guó)草原法律法規(guī)中設(shè)定了“雙罰制”的條文很少，只有《草原防火條例》和《甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣草原條例》。建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中適當(dāng)增加“雙罰制”的設(shè)定方式。

3.4 對(duì)可能有違法所得的違法行為普遍增設(shè)沒收違法所得的處罰

《行政處罰法》第28 條第2 款還規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒收?！?《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中應(yīng)對(duì)此做出積極回應(yīng)，對(duì)可能有違法所得的違法行為普遍增設(shè)沒收違法所得的處罰。

另外，《行政處罰法》第28 條第2 款規(guī)定了當(dāng)事人有違法所得，依法應(yīng)當(dāng)退賠的需要退賠，可是并未對(duì)“先退后賠”還是“先賠后退”的順序做出規(guī)定[4]，建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中對(duì)具體的退賠順序做進(jìn)一步規(guī)定。

3.5 根據(jù)比例原則合理設(shè)定沒收非法財(cái)物

當(dāng)非法財(cái)物的價(jià)值較大時(shí)，是否一律沒收？執(zhí)法實(shí)踐中做法不一。建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中引入比例原則。并將沒收非法財(cái)物與其他處罰種類或者非行政處罰的行政管理手段并列在一起，如果使用其他處罰種類或者非行政處罰的行政管理手段同樣能夠達(dá)到管理目的的，使執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用比沒收非法財(cái)物更為合理的處理方式。

3.6 增設(shè)和規(guī)范資格罰

資格罰的對(duì)象使合法取得的行政許可。草原監(jiān)管領(lǐng)域存在多項(xiàng)行政許可，如《黑龍江省草原條例》對(duì)《草原法》規(guī)定的在草原上從事采挖等作業(yè)活動(dòng)、征用使用草原、臨時(shí)使用草原、草原建設(shè)、草原保護(hù)及畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施等行政許可事項(xiàng)做出了規(guī)定，并依據(jù)《種子法》的規(guī)定，對(duì)草種生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可等做出了具體規(guī)定[18]。建議《草原法》及地方性法規(guī)制修訂過程中針對(duì)每項(xiàng)行政許可均應(yīng)設(shè)定暫扣許可證件、吊銷許可證件的行政處罰。

另外，《甘肅省草原條例》第48 條、《甘肅省肅南裕固族自治縣草原條例》第36 條第3 項(xiàng)、《甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣草原條例》第30 條、《甘肅省肅北蒙古族自治縣草原條例》第52 條針對(duì)“未按采集證規(guī)定采集”的違法行為設(shè)定的均是“收回采集證”。 “收回采集證”既不是新《行政處罰法》第9 條規(guī)定的“暫扣許可證件”，也不是“吊銷許可證件”。地方立法機(jī)關(guān)無權(quán)創(chuàng)設(shè)新型行政處罰種類[19]。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為，“收回采集證”也可理解為暫扣或者吊銷許可證的情形[20]。但筆者認(rèn)為，上述地方性法規(guī)和單行條例的規(guī)定屬于越權(quán)，應(yīng)在修法時(shí)予以更正。

3.7 根據(jù)需要增設(shè)新的行政處罰種類

我國(guó)現(xiàn)行有效的草原法律法規(guī)中并未設(shè)定限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、行政拘留等行政處罰。比如對(duì)于一般的草原違法行為，由草原執(zhí)法部門通過責(zé)令改正、處以罰款等處罰方式就可以實(shí)現(xiàn)管理和制止的目的，但對(duì)于一些嚴(yán)重的草原違法行為，必須要對(duì)有關(guān)責(zé)任人員處以人身處罰，才能形成有效震懾。建議《草原法》修訂過程中增設(shè)行政拘留等行政處罰。

4 結(jié)論

通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行草原法律法規(guī)中規(guī)定的行政處罰進(jìn)行系統(tǒng)分析認(rèn)為，針對(duì)我國(guó)草原法律法規(guī)及其配套制度修訂滯后，老制度跟不上新要求的問題，亟需結(jié)合2021 年新修訂的《行政處罰法》修訂完善《中華人民共和國(guó)草原法》等法律法規(guī)，健全草原法律法規(guī)體系，科學(xué)設(shè)定行政處罰，增加草原行政處罰的可操作性，努力做到與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)。在草原執(zhí)法實(shí)踐中，嚴(yán)格和準(zhǔn)確適用草原法律法規(guī)的行政處罰手段，依法打擊各類破壞草原的違法行為，是新時(shí)期草原法律保護(hù)最基本措施。