國外應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)研究*

徐一婷，陳 虹，王 巍，馬麗斯文，曲旻皓

(1.應(yīng)急管理部國家自然災(zāi)害防治研究院，北京 100085；2.中國地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049)

災(zāi)害事故發(fā)生后的應(yīng)急避難和受災(zāi)者安置是減少人員傷亡的核心活動(dòng)之一。應(yīng)急避難場所在降低社區(qū)脆弱性和災(zāi)后維持受災(zāi)者正常生活、恢復(fù)社區(qū)建設(shè)等方面均發(fā)揮著重要作用。在災(zāi)害事故發(fā)生前有必要進(jìn)行應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，以保證應(yīng)急避難場所在災(zāi)害事故中發(fā)揮最大作用。為加強(qiáng)應(yīng)急避難場所建設(shè)，增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)能力，我國先后發(fā)布了41項(xiàng)有關(guān)應(yīng)急避難場所的標(biāo)準(zhǔn)，包括7項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)、4項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、30項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布了32項(xiàng)有關(guān)應(yīng)急避難場所的規(guī)章制度。截至2019年，全國31個(gè)省份共建設(shè)超過3萬個(gè)應(yīng)急避難場所，可供2.8億以上人口避險(xiǎn)安置[1]。

我國41項(xiàng)應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)主要包括規(guī)劃設(shè)計(jì)類15項(xiàng)、建設(shè)設(shè)施類8項(xiàng)、管理運(yùn)維類9項(xiàng)、標(biāo)志標(biāo)識類8項(xiàng)和1項(xiàng)分類編碼標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)在應(yīng)急避難場所的定義和內(nèi)涵、分類分級技術(shù)指標(biāo)、功能及設(shè)施配置以及標(biāo)志標(biāo)識等方面存在不統(tǒng)一，且缺少現(xiàn)場操作指導(dǎo)和特殊人群(如殘疾人等)服務(wù)性標(biāo)準(zhǔn)。從災(zāi)害種類看，2項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)針對多災(zāi)種，15項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)針對地震災(zāi)害，2項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)針對事故災(zāi)難，22項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)針對突發(fā)公共事件，標(biāo)準(zhǔn)覆蓋的災(zāi)害種類不全面[2]。在2021年7月河南鄭州特大暴雨事故中，超過300人遇難或失蹤[3]，也表明我國缺少暴風(fēng)雨等特定災(zāi)種的應(yīng)急避難場所規(guī)劃和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

美國和多個(gè)國際組織出臺(tái)了一系列應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并在總結(jié)歷次災(zāi)難應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行修訂更新。分析研究國外應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)，對于我國應(yīng)急避難場所建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)制定有一定的借鑒意義。本文在研究美國和聯(lián)合國、歐盟以及國際紅十字會(huì)等組織發(fā)布的應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對比分析了國外標(biāo)準(zhǔn)適用范圍以及應(yīng)急避難場所的分類分級、服務(wù)配置、規(guī)劃考慮因素、管理運(yùn)維等，對我國應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展提出了建議。

1 美國應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)研究

在應(yīng)急避難場所方面，美國目前的標(biāo)準(zhǔn)框架和標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容都比較全面。收集了美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局、紅十字會(huì)等部門的10個(gè)避難場所標(biāo)準(zhǔn)(表1)，分為綜合性標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)種導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)、避難者導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)和其他標(biāo)準(zhǔn)四類進(jìn)行分析。

1.1 綜合性標(biāo)準(zhǔn)

美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA, Federal Emergency Management Agency)出臺(tái)的《FEMA P-785 避難場所現(xiàn)場指南》[4]和《避難場所避難手冊》[5]詳細(xì)指導(dǎo)了避難場所生命周期內(nèi)具體規(guī)劃和運(yùn)行方法，可作為建立和運(yùn)行避難場所時(shí)的“操作說明書”。

表1 美國應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)

圖1 《避難場所避難手冊》[5]定義的“避難環(huán)”

FEMA P-785[4]面向缺乏災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)的組織，提供了基本的避難場所操作說明，包括避難場所開啟前、開啟中、持續(xù)運(yùn)行和關(guān)閉，以及檢查清單和培訓(xùn)等內(nèi)容。定義了避難場所的七項(xiàng)基本功能，包括：避難場所管理、注冊、提供飲食、住宿管理、職工安排、后勤、身心健康服務(wù)。檢查清單中列出了七項(xiàng)功能在不同階段的注意事項(xiàng)，供管理人員核對檢查。在管理運(yùn)維上，該標(biāo)準(zhǔn)指出避難場所的人員組織結(jié)構(gòu)，規(guī)定了其責(zé)任、分工和輪班等?！侗茈y場所避難手冊》[5]面向美國紅十字會(huì)避難場所管理人員和工作人員，規(guī)定了相關(guān)人員在避難過程和救援行動(dòng)中的責(zé)任，為避難場所的準(zhǔn)備、運(yùn)行和維護(hù)提供了具體指導(dǎo)。指出避難場所的生命周期形成“避難環(huán)”(the Sheltering Cycle)(圖1)，確保有序開展避難活動(dòng)。在管理運(yùn)維上，該標(biāo)準(zhǔn)將工作人員分為指揮總部和避難場所內(nèi)兩部分，明確規(guī)定了工作人員的不同崗位責(zé)任及其人員數(shù)量、分工、輪班等。

以上兩個(gè)綜合性標(biāo)準(zhǔn)指出了美國應(yīng)急避難場所管理的兩點(diǎn)原則：運(yùn)維流程化、分工明確化。相比之下，我國的應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)場操作性較弱，只有個(gè)別標(biāo)準(zhǔn)包含了供管理人員使用的流程化清單。

1.2 災(zāi)種導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)

由于美國颶風(fēng)頻發(fā)，造成嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失，因此從1973年起出臺(tái)了多個(gè)颶風(fēng)災(zāi)害避難標(biāo)準(zhǔn)，逐漸形成“安全屋”這種特定避難場所，由政府資助建設(shè)，主要用于颶風(fēng)災(zāi)害、洪水災(zāi)害、結(jié)構(gòu)型地震災(zāi)害和恐怖襲擊中避難[6]。《FEMA P-431 龍卷風(fēng)保護(hù)-在建筑物中選擇避難區(qū)域》[7]、《FEMA P-320 在避難場所中躲避風(fēng)暴：為家庭建造或安裝安全屋》[8]、《FEMA P-361 龍卷風(fēng)和颶風(fēng)安全屋-社區(qū)和住宅安全屋指南》[9]和《FEMA 453 避難場所和安全屋的設(shè)計(jì)指南-為人群和建筑提供恐怖襲擊保護(hù)》[10]為建筑物、家庭、社區(qū)以及恐怖襲擊情景下的安全屋建設(shè)提供指導(dǎo)。

FEMA P-431[7]面向建筑管理者、建筑師和工程師，通過對受龍卷風(fēng)影響的三個(gè)學(xué)校案例研究，分析建筑材料、建筑結(jié)構(gòu)及組件等，提出了建筑中龍卷風(fēng)的最佳避難區(qū)域(BARA, Best Available Refuge Area)的確定程序、方法及檢查清單。BARA是通過專業(yè)人員認(rèn)定的、建筑中最不容易受到龍卷風(fēng)或颶風(fēng)生命威脅的區(qū)域，一般選擇標(biāo)準(zhǔn)為：地下或低層的建筑內(nèi)部房間；玻璃面積?。讳摻罨炷翂蜾摻钍瘔?；結(jié)構(gòu)穩(wěn)定?！禕ARA檢查清單》[11]面向?qū)I(yè)人員，根據(jù)建筑信息、颶風(fēng)災(zāi)害、洪水和地震危險(xiǎn)性幾方面依序評估，對建筑進(jìn)行打分，最終確定BARA。與安全屋相比，BARA僅為建筑中最容易存活的區(qū)域，不提供生命安全保護(hù)。這種在建筑物內(nèi)規(guī)定避難區(qū)域的科學(xué)流程化方案，可以指導(dǎo)群眾緊急避險(xiǎn)，減少傷亡，同時(shí)無需建造新的建筑結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)效益較高。

FEMA P-320[8]面向房主、建筑商和承包商，提供了住宅安全屋的規(guī)劃和建造方案，以應(yīng)對龍卷風(fēng)等颶風(fēng)事件。利用本標(biāo)準(zhǔn)，房主首先通過美國颶風(fēng)災(zāi)害地圖確定自己所處的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)等級，確認(rèn)所需安全屋的要求；然后考慮當(dāng)?shù)睾樗L(fēng)險(xiǎn)、安全屋大小、位置、地基等因素，規(guī)劃安全屋；最后根據(jù)不同材料和結(jié)構(gòu)的安全屋的設(shè)計(jì)方案，以及美國地震風(fēng)險(xiǎn)圖，建立合適的安全屋。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)用性和操作性強(qiáng)，為建設(shè)合適的住宅安全屋提供了流程化指南。

FEMA P-361[9]分為兩部分，一是面向設(shè)計(jì)者、建筑所有者、建筑部門官員和應(yīng)急管理人員，指出安全屋的風(fēng)險(xiǎn)評估方法、經(jīng)濟(jì)效益分析和運(yùn)行維護(hù)考慮因素，二是面向安全屋設(shè)計(jì)人員，與ICC 500進(jìn)行詳細(xì)對比，列出關(guān)于安全屋的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工安裝和檢查的指南。安全屋(Safe Room)被定義為建筑內(nèi)部的一個(gè)房間或建筑外部的獨(dú)立掩體，其設(shè)計(jì)和建造旨在為居住者提供近乎絕對的生命安全保護(hù)，使其免受颶風(fēng)事件的影響。與其他避難場所不同，安全屋的設(shè)計(jì)只在災(zāi)害期間進(jìn)行保護(hù)。FEMA P-361是美國針對安全屋最新、最系統(tǒng)和最詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。

FEMA 453[10]面向工程師、建筑師、建筑部門官員和業(yè)主，為建筑外部或內(nèi)部的避難場所和安全屋提供規(guī)劃、設(shè)計(jì)和應(yīng)急響應(yīng)指導(dǎo)，以應(yīng)對意外或人為的碎片撞擊、爆炸以及有毒氣體泄露等突發(fā)事件。將避難場所的保護(hù)功能分為爆炸保護(hù)和化學(xué)、生物和放射性保護(hù)兩種，詳細(xì)描述了避難場所各組成部分的結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)和分級通風(fēng)標(biāo)準(zhǔn)。與前三個(gè)颶風(fēng)災(zāi)害避難場所標(biāo)準(zhǔn)不同，該標(biāo)準(zhǔn)增加了避難場所應(yīng)對人為災(zāi)害和?；窞?zāi)害的要求和功能，加強(qiáng)了避難場所應(yīng)對多災(zāi)種的綜合避險(xiǎn)能力。

這些災(zāi)種導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)了美國颶風(fēng)災(zāi)害的應(yīng)急避難場所建設(shè)，而我國的應(yīng)急避難場所建設(shè)最初由于地震災(zāi)害引起重視，因此我國的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)很多都是針對地震災(zāi)害，綜合性應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)也以地震為主，較少考慮颶風(fēng)、暴雨、洪澇、?；返葹?zāi)害的功能設(shè)置。我國有必要進(jìn)行各地區(qū)的多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評估，依據(jù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和當(dāng)?shù)爻鞘腥丝诩敖ㄔO(shè)現(xiàn)狀來修訂應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 避難者導(dǎo)向性標(biāo)準(zhǔn)

對于特殊人群，美國提供了詳細(xì)的避難場所規(guī)劃和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，例如《關(guān)于一般避難場所特殊功能需求援助服務(wù)一體化規(guī)劃的指南》[12]和《美國殘疾人法案應(yīng)急避難場所檢查清單》[13]，幫助應(yīng)急管理人員和避難場所規(guī)劃者了解在一般避難場所中，為有特殊需求的兒童和成人提供幫助的相關(guān)要求?？梢钥闯?，美國高度重視弱勢群體的避難場所特殊服務(wù)，以及有關(guān)避難場所標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，我國應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)可參考其人文關(guān)懷的理念以及技術(shù)性經(jīng)驗(yàn)。

對于避難人數(shù)較多的情況，《巨型避難場所規(guī)劃指南》[14]面向公共集會(huì)場所及其附近社區(qū)的應(yīng)急管理人員，提供規(guī)劃和運(yùn)行巨型應(yīng)急避難場所的全面指南。“巨型避難場所”(Mega-shelter)的特征為：由各級政府激活；具有統(tǒng)一指揮系統(tǒng)，由多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和管理；大型、非常規(guī)的避難場所，通常設(shè)在體育場等公共聚集設(shè)施中；為長期避難者提供住宿。由于巨型避難場所一般具有避難人數(shù)多、運(yùn)行時(shí)間長、交通和通信設(shè)施損壞嚴(yán)重等特征，其建筑設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、人員配備和支持資源以及管理系統(tǒng)等方面相較一般的避難場所來說有特殊要求，功能也多達(dá)24種，包括社會(huì)服務(wù)、身心康復(fù)、郵遞和娛樂活動(dòng)等。由于我國人口數(shù)量大而且分布密集，在應(yīng)急避難場所的人員管理、衛(wèi)生疾控、精神需求和信息傳遞等方面可以參考此標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)中列出了詳細(xì)的考慮因素、支持服務(wù)和相關(guān)資源清單。

1.4 其他標(biāo)準(zhǔn)

除以上標(biāo)準(zhǔn)文件外，美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局應(yīng)急資源分類分級定義中將群眾安置設(shè)施分為疏散避難場所(Evacuation Shelter)、短期避難場所(Short-term Shelter)和長期避難場所(Long-term Shelter)[15]，每類場所根據(jù)可容納避難人數(shù)和場所面積各分為四級(圖2)。FEMA通過開放時(shí)間和服務(wù)設(shè)置對應(yīng)急避難場所進(jìn)行分類，通過容納人數(shù)和場所面積進(jìn)行分級，以避難場所功能為導(dǎo)向，從生存服務(wù)到生活服務(wù)再到文娛及特殊服務(wù)，滿足災(zāi)難幸存者的不同需求。與之對比，我國各地根據(jù)行政單元、開放時(shí)間、設(shè)施配置、社區(qū)人口和服務(wù)半徑等指標(biāo)，不同標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)急避難場所有多種不同的劃分方式，尚未形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的分類分級標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 FEMA應(yīng)急資源分類分級定義的三類避難場所

表2 國際組織應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)

2 國際組織應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)研究

收集了聯(lián)合國、歐盟、國際紅十字會(huì)和國際規(guī)范委員會(huì)的5個(gè)國際組織避難場所標(biāo)準(zhǔn)，見表2。

ICC 500[16]面向政府組織和機(jī)構(gòu)，適用于為抵御颶風(fēng)災(zāi)害而建造的風(fēng)暴避難場所(Storm Shelter)的設(shè)計(jì)、建造、安裝和檢查。與FEMA的“安全屋”相比，風(fēng)暴避難場所要求更低，兩者之間最大的區(qū)別是洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的選址和高程要求。ICC 500與FEMA P-361在歷次版本更新中都相互參考，其中建筑結(jié)構(gòu)、配置要求、測試方法等專業(yè)內(nèi)容都引用了相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，保證了標(biāo)準(zhǔn)間的統(tǒng)一性。

《海地應(yīng)急避難場所現(xiàn)場筆記》[17]是由國際紅十字會(huì)進(jìn)行海地避難場所實(shí)地考察之后總結(jié)的意見和建議。在海地避難場所實(shí)際運(yùn)行過程中，出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)和材料差、場所面積不合理、生活用品供應(yīng)短缺、天氣惡劣等問題。由此工作組提出建議：升級避難場所，提供弱勢群體幫助，注意防水排水，規(guī)劃避難場所通道和服務(wù)區(qū)域，進(jìn)行成本效益分析，不應(yīng)在危險(xiǎn)地點(diǎn)過度建設(shè)緊急避難場所，讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c規(guī)劃過程。該文件雖然不規(guī)定避難場所運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，但是反映了災(zāi)后避難場所實(shí)踐中可能出現(xiàn)的問題，我國在制定避難場所標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)多參考此類文件，以吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

《過渡性避難場所：8個(gè)設(shè)計(jì)案例》[18]和《災(zāi)后避難場所：10個(gè)設(shè)計(jì)案例》[19]總結(jié)了紅十字會(huì)以往災(zāi)害現(xiàn)場開展的八個(gè)過渡性避難場所和十個(gè)不同類型避難場所建設(shè)和技術(shù)層面的經(jīng)驗(yàn)。兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)將當(dāng)?shù)匕l(fā)生地震、颶風(fēng)災(zāi)害、洪災(zāi)和火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)分為高、中、低三類，將對應(yīng)避難場所在不同災(zāi)害情況下的結(jié)構(gòu)性能分為紅、黃、綠三類，分災(zāi)種進(jìn)行性能分析并提出潛在問題和升級建議。給出了針對颶風(fēng)災(zāi)害、洪水、地震和海嘯等七種不同災(zāi)害，避難場所的選址、設(shè)計(jì)和建造方面的建議，例如在洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，避難場所應(yīng)遠(yuǎn)離洪泛區(qū)和水位較高的地區(qū)、提供充足的排水系統(tǒng)、加固儲(chǔ)物閣樓、建造防水地基等。標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對多災(zāi)種，具有很強(qiáng)的可實(shí)施性，為我國進(jìn)行災(zāi)后總結(jié)和避難場所建設(shè)提供了范本。

《人道主義避難場所和安置區(qū)指南》[20]為歐盟管理者判斷是否提供避難和臨時(shí)安置提供了指南。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了需要開展避難和臨時(shí)安置的關(guān)鍵因素和實(shí)施方法，提出了7個(gè)響應(yīng)理念：以人為本、平衡災(zāi)前準(zhǔn)備和災(zāi)后響應(yīng)、根據(jù)當(dāng)?shù)匕仓锰攸c(diǎn)來調(diào)整響應(yīng)行動(dòng)等。與其他標(biāo)準(zhǔn)都不同的是，該標(biāo)準(zhǔn)指出了避難和臨時(shí)安置的發(fā)展趨勢：更加城市化；人員和資金流動(dòng)增多，獲取信息的渠道增加；氣候變化造成更多影響等。該標(biāo)準(zhǔn)的避難和安置理念對于我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)具有較高的參考價(jià)值。值得注意的細(xì)節(jié)是，該標(biāo)準(zhǔn)還給出避難場所人均面積應(yīng)至少3.5 m2，寒冷氣候下為4.5～5.5 m2，而我國目前還沒有根據(jù)氣溫調(diào)整避難場所面積的標(biāo)準(zhǔn)。

3 結(jié)語

分析以上標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)得出國外應(yīng)急避難場所相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的以下優(yōu)點(diǎn)：

(1)避難場所標(biāo)準(zhǔn)覆蓋全面。標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)上，既編寫了綜合性標(biāo)準(zhǔn)，又有根據(jù)災(zāi)種特征和人口特征編寫的標(biāo)準(zhǔn)，并且結(jié)合了災(zāi)后避難實(shí)例。標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上，在響應(yīng)階段方面覆蓋災(zāi)害前規(guī)劃到災(zāi)害后總結(jié)，空間方面覆蓋城市人口聚集區(qū)域到鄉(xiāng)村人口分散區(qū)，災(zāi)種方面覆蓋通用避難場所到不同災(zāi)種的避難場所，避難者方面覆蓋健康人群和特殊人群，實(shí)施方面覆蓋頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)到具體行動(dòng)規(guī)范。

(2)避難場所標(biāo)準(zhǔn)可操作性強(qiáng)，既有避難場所建設(shè)技術(shù)層面的考慮，也有既往各種災(zāi)害后的案例總結(jié)分析。國外避難場所標(biāo)準(zhǔn)面向政府、機(jī)構(gòu)、建設(shè)工程師、家庭、社區(qū)等分別給出了可操作性強(qiáng)的避難場所建設(shè)技術(shù)指標(biāo)、流程和方案，針對性強(qiáng)。

(3)避難場所標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的管理運(yùn)維上，責(zé)任分工明確，工作過程流程化、清單化。結(jié)合組織架構(gòu)圖、比例系數(shù)表等方式，從功能和服務(wù)角度安排工作人員的責(zé)任和分工，并在文字說明的基礎(chǔ)上，結(jié)合大量的流程圖、核對清單等，直觀詳細(xì)地幫助工作人員按部就班地執(zhí)行避難場所準(zhǔn)備、檢查、開啟、運(yùn)行和關(guān)閉，以實(shí)施最高效的避難行動(dòng)。

(4)高度重視針對弱勢群體的避難場所標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。有專門針對殘疾人和性別弱勢群體的避難場所標(biāo)準(zhǔn)，并且每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都考慮了脆弱性人群的特殊避難服務(wù)，例如住宿面積、通道和溝通等方面都有特殊考慮。

與國外應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)相比，我國應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)籌考慮，各部門分別出臺(tái)各自標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)，避難場所的定義、分類分級技術(shù)指標(biāo)等差異大[2]，標(biāo)準(zhǔn)可操作性差，應(yīng)急避難場所的運(yùn)維管理存在管理權(quán)責(zé)劃分不清晰、運(yùn)行維護(hù)機(jī)制不健全、缺乏實(shí)踐檢驗(yàn)和應(yīng)急響應(yīng)演練[21]、城鄉(xiāng)應(yīng)急避難場所發(fā)展不平衡[22]等問題。由此提出以下建議：

(1)在應(yīng)急避難場所標(biāo)準(zhǔn)體系上，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的頂層設(shè)計(jì)，編制避難場所標(biāo)準(zhǔn)體系。整合現(xiàn)有41項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一定義、分類和術(shù)語等，形成綜合性標(biāo)準(zhǔn)；總結(jié)歷次災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，開展面向政府、社區(qū)、家庭的，針對不同災(zāi)種的避難場所標(biāo)準(zhǔn)的研制；基于城鄉(xiāng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，結(jié)合建筑和人口等不同特點(diǎn)研制避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)針對兒童、老人和殘障人士等特殊人群的避難場所標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

(2)在應(yīng)急避難場所的分類分級上，按照空間類型(室內(nèi)還是室外)、避難面積、開放時(shí)間、容納人數(shù)、突發(fā)事件類型和總體功能(單用途還是多用途)等不同分類原則，建立統(tǒng)一的多重分類系統(tǒng)，結(jié)合地方具體災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、人口特征和經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行規(guī)劃和建造。

(3)在應(yīng)急避難場所的功能設(shè)置上，按照避難場所的開放時(shí)間和類別，科學(xué)設(shè)置不同等級的、全面的服務(wù)，如互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)、心理健康服務(wù)等；完善對特殊人群的服務(wù)。

(4)在應(yīng)急避難場所的管理和運(yùn)維上，強(qiáng)化各級多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確責(zé)任分工；科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)急避難場所運(yùn)行程序，工作過程流程化、清單化管理；加強(qiáng)應(yīng)急避難場所應(yīng)急演練。