日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度及對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示※

○李文闊

赤峰學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 內(nèi)蒙古赤峰 024000

引言

保險是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險管理的基本手段，是社會文明水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、社會治理能力的重要標(biāo)志。2022年中央一號文件明確指出，“加大政策保障和體制機制創(chuàng)新力度……積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和再保險”。農(nóng)業(yè)保險作為國際公認(rèn)的扶貧良方，是金融支農(nóng)的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，其具備的分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、穩(wěn)定農(nóng)戶收入等功能，使得農(nóng)業(yè)保險成為國家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分。因此，我國確立了“政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”的農(nóng)業(yè)保險實施原則，大力推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展。2020年，我國農(nóng)業(yè)保險保費達(dá)到814.93億元，保費規(guī)模超過美國，成為全球最大農(nóng)業(yè)保險市場。我國農(nóng)業(yè)保險規(guī)模飛速增長與農(nóng)業(yè)保險制度建設(shè)滯后的矛盾逐漸凸顯，需要在政府職能及法律法規(guī)建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保險產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程等方面持續(xù)加以完善。

日本農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過近百年的探索，已經(jīng)建立起一套成熟的由政府引導(dǎo)、共濟(jì)團(tuán)體獨立運營的政策性農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險體系。正是由于農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的支持，二戰(zhàn)后日本僅用30年時間在完成城市化、工業(yè)化建設(shè)的同時，也實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，農(nóng)戶收入水平得到了巨大的提高，1975年農(nóng)戶戶均收入已達(dá)到341.4萬日元，較城市人口戶均收入高出約18%，農(nóng)戶的消費支出也較城市家庭高出7.1%。

日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險為日本農(nóng)業(yè)的維持和發(fā)展發(fā)揮了重要作用，推動了日本農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。從近年日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施現(xiàn)狀看，2020年日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出額約為9萬億日元，其中，農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的保險對象產(chǎn)出額約占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出額的60%，其中，農(nóng)作物共濟(jì)保險、家畜共濟(jì)保險、果樹共濟(jì)保險、旱田作物共濟(jì)保險的保險對象產(chǎn)出額分別約占日本農(nóng)業(yè)總產(chǎn)出額的26%、19%、9%和5%。根據(jù)保險對象的不同，農(nóng)業(yè)保險的全國加入率呈現(xiàn)極高、較高、偏低的差異，主要的農(nóng)作物和牲畜農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的加入率極高，其中麥子和水稻兩種主要農(nóng)作物的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險加入率分別達(dá)到97%和83%，乳牛和肉牛的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險加入率都達(dá)到了92%。此外，旱田作物共濟(jì)保險和園藝設(shè)施共濟(jì)保險加入率分別達(dá)到了64%和66%。僅有果樹共濟(jì)保險的加入率相對較低，為22%，主要原因在于大部分果樹經(jīng)營農(nóng)戶的栽培技術(shù)和經(jīng)營方式已經(jīng)趨于成熟，具備抵御一般自然災(zāi)害的能力，而大型災(zāi)害有國家的大災(zāi)保險，因此，栽培技術(shù)和經(jīng)營方式成熟的農(nóng)戶基于一般自然災(zāi)害的應(yīng)對能力及共濟(jì)保險費用的綜合考慮，往往選擇不加入農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險。

我國與日本的農(nóng)業(yè)均為易遭受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的薄弱產(chǎn)業(yè)，且在農(nóng)業(yè)資源稟賦、轉(zhuǎn)變財政支農(nóng)方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等方面有諸多相似之處，加之兩國均以“政府引導(dǎo)”為重要的實施原則，借鑒日本較為成熟的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施經(jīng)驗，對我國優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險制度，推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的借鑒意義。

一、日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險發(fā)展歷程

共濟(jì)即互幫互助，共濟(jì)制度是同一總體的會員共同出資抵御風(fēng)險的互助制保障制度。共濟(jì)制度與保險的主要區(qū)別在于共濟(jì)制度的加入者須為共濟(jì)組合成員及其家庭成員，不以營利為目的。日本有四大綜合性共濟(jì)保險，分別是依據(jù)《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》成立的JA（農(nóng)業(yè)協(xié)同組合）共濟(jì)保險、依據(jù)《消費生活協(xié)同組合法》成立的CO·OP（生活協(xié)同組合）共濟(jì)保險和全勞聯(lián)（全國勞動總聯(lián)會）共濟(jì)保險、依據(jù)《水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合法》成立的JF（水產(chǎn)業(yè)協(xié)同組合）共濟(jì)保險。除上述綜合性共濟(jì)保險外，日本設(shè)置了專門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)保險，稱為“農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險”。

日本農(nóng)業(yè)保險最早由家畜事業(yè)起步，經(jīng)過多次的府縣家畜共濟(jì)事業(yè)調(diào)查，1926年商工省成立“損害保險制度調(diào)查委員會”，正式著手制定家畜保險實施方案。1929年，日本政府頒布《家畜保險法》和《家畜再保險特別會計法》，并在農(nóng)林水產(chǎn)省畜產(chǎn)局設(shè)立家畜保險科，正式開始實施家畜共濟(jì)保險。在家畜共濟(jì)保險運營經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《農(nóng)業(yè)保險法》和《農(nóng)業(yè)再保險特別會計法》相繼推出和實施，將水稻和麥子等農(nóng)作物加入農(nóng)業(yè)保險范圍內(nèi)，建立包含村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)協(xié)會、市級農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、道府縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會、政府再保險機構(gòu)的四層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式，分別負(fù)責(zé)協(xié)會共濟(jì)、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合保險、聯(lián)合會再保險、政府再保險業(yè)務(wù)。1943年，農(nóng)業(yè)保險組合聯(lián)合會中央機構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險協(xié)會改名為農(nóng)業(yè)家畜保險協(xié)會，將農(nóng)作物共濟(jì)保險和家畜共濟(jì)保險合并，同時將農(nóng)作物共濟(jì)保險作為強制險要求農(nóng)戶加入。1947年，日本政府頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》，增加財政支持農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險力度，共濟(jì)費補助由原來的15%增加到50%，同時將四層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度調(diào)整為市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共濟(jì)、都道府縣聯(lián)合會保險、政府再保險的三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。1949—1979年，日本政府先后增設(shè)建筑物、農(nóng)機具、果樹、旱田、園藝設(shè)施等五種農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險。2010年，日本政府再次整合農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和聯(lián)合會，確定了一縣一組合的基本方針，逐步推動都道府縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共濟(jì)、政府保險的兩層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。2017年，隨著農(nóng)業(yè)收入保險的討論深化，農(nóng)作物共濟(jì)保險由強制加入轉(zhuǎn)變?yōu)槿我饧尤搿?018年《修訂農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》實施，同時改名為《農(nóng)業(yè)保險法》，形成了現(xiàn)行的日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度體系。

（二）現(xiàn)階段日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的運營機制

現(xiàn)階段日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險為1947年確立的三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式和2010年基于一縣一組合方針確立的兩層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式并存的雙重運營機制（如圖1所示）。

三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式下，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合作為農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施主體，主要承擔(dān)共濟(jì)業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)與管轄內(nèi)的農(nóng)戶簽訂共濟(jì)契約、征收共濟(jì)費，以及向受災(zāi)農(nóng)戶支付保險賠償款。1955年農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共10979個，隨著市町村合并及農(nóng)業(yè)從事者減少，1965年農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合數(shù)量銳減至2835個，2022年減少至49個。在實施過程中，各村落選出一個共濟(jì)部長負(fù)責(zé)共濟(jì)組合加入申請匯總、收繳共濟(jì)費用、發(fā)票返還等業(yè)務(wù)，平均每15名農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合會員中選出一名共濟(jì)部長，全國共約17萬名。單個農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合難以抵御自然風(fēng)險，因此，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都道府縣聯(lián)合會簽訂保險合同，由聯(lián)合會對農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合及共濟(jì)會員提供保險和運營保障服務(wù)。聯(lián)合會再與政府食料安定專項部門簽訂再保險合同，由政府提供農(nóng)業(yè)再保險服務(wù)。

進(jìn)入21世紀(jì)，由于日本農(nóng)戶數(shù)量持續(xù)減少、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和聯(lián)合會運營經(jīng)費過高、營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，以及對承保、定損、賠償?shù)绒r(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)全流程日漸成熟等因素，日本農(nóng)林水產(chǎn)省自2010年開始對三層保障機制的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險進(jìn)行改革，將同一都道府縣內(nèi)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合合并，發(fā)起“一縣一組合”的基層農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險優(yōu)化運動，即合并后的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合承擔(dān)共濟(jì)業(yè)務(wù)，取消聯(lián)合會，由政府食料安定專項部門直接為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合提供保險服務(wù)。截至2022年4月，除茨城縣依舊保持三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式外，其余46都道府縣已形成一縣一組合的兩層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。

二、日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的實施內(nèi)容

（一）農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的類別及保險責(zé)任

農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險按照設(shè)立順序的先后劃分為：家畜共濟(jì)保險、農(nóng)作物共濟(jì)保險、果樹共濟(jì)保險、旱田作物共濟(jì)保險、園藝設(shè)施共濟(jì)保險等五種政府財政支持的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險（見表1），以及由政府備案、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和聯(lián)合會收支自負(fù)的任意共濟(jì)保險。

表1 農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險概況及2020—2021年度執(zhí)行情況

日本政府根據(jù)不同的共濟(jì)保險對象設(shè)置了不同的承保方式。家畜共濟(jì)保險對象為牛、馬、豬三種家畜，主要包含家畜的死亡、廢棄、疾病、受傷等保險事故，設(shè)置了死亡廢用共濟(jì)和疾病受傷共濟(jì)兩種承保方式。家畜共濟(jì)保險可用年度養(yǎng)殖計劃總量加入保險，稱為“包括共濟(jì)”，牛、馬也可按照1頭或1匹承保，稱為“個別共濟(jì)”。2020—2021年度，加入家畜共濟(jì)保險的農(nóng)戶占日本養(yǎng)殖家畜戶數(shù)的92%，其中死廢共濟(jì)出險45.7萬頭，賠付441.9億日元；病傷共濟(jì)出險235.9萬件，賠付279.3億日元。

園藝設(shè)施共濟(jì)保險對象為玻璃體溫室、蔬菜大棚、大棚關(guān)聯(lián)設(shè)施、大棚中的農(nóng)作物及特定園藝設(shè)施。保險事故認(rèn)定為洪水、冰雹、暴雪、地震、火山噴發(fā)等氣象災(zāi)害，火災(zāi)、病蟲、鳥獸等自然災(zāi)害，飛機、車輛及其承載物的碰撞等人文災(zāi)害。設(shè)置了損失超1萬日元、3萬日元、10萬日元、20萬日元起賠的差異性承保方式。2020—2021年度，園藝設(shè)施共濟(jì)保險參保14.9萬件，共63.1萬棟，占日本園藝設(shè)施總數(shù)的66%，其中出險3.1萬棟，共賠付39.8億日元。

農(nóng)作物共濟(jì)保險對象包括水稻、陸稻和麥子等三類農(nóng)產(chǎn)品，保險事故為暴風(fēng)、洪水、干旱、冷凍、暴雪、地震、火山噴發(fā)等氣象災(zāi)害，以及火災(zāi)、病蟲害、鳥獸等自然災(zāi)害造成的作物產(chǎn)量減少。果樹共濟(jì)保險對象為蘋果、葡萄等市場常見的14種水果、樹木，以及特定權(quán)限的17種水果、樹木。保險事故認(rèn)定分為兩個方面：果實收獲方面，與農(nóng)作物共濟(jì)保險的保險事故認(rèn)定相同；果樹方面，是由于氣象災(zāi)害等原因造成的樹木枯死、損傷等保險事故。旱田作物共濟(jì)保險對象為大豆和馬鈴薯等14種農(nóng)作物，保險事故認(rèn)定與農(nóng)作物共濟(jì)保險相同。農(nóng)作物共濟(jì)、果樹共濟(jì)、旱田作物共濟(jì)三種農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險設(shè)置了相同的承保方式，包括：總產(chǎn)量核定方式、受災(zāi)耕地減產(chǎn)量核定方式、指定地域總產(chǎn)量核定方式、總金額核定方式和單塊耕地減產(chǎn)量核定方式等。上述核定方式均無償搭配了“單塊耕地全損”的保障方式，即如果單塊耕地接近顆粒無收，無論總產(chǎn)量是否構(gòu)成賠付條件，都將會就此塊耕地對農(nóng)戶賠付至少70%的損失。在無償搭配“單塊耕地全損”的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶可以選擇有償附加“單塊耕地半損”的保障方式，即如果單塊耕地減產(chǎn)超過或者接近50%，無論總產(chǎn)量是否構(gòu)成賠付條件，都將會就此塊耕地對農(nóng)戶賠付一定的損失。以三重縣為例，2021年每畝水稻“單塊耕地全損”和“單塊耕地半損”共濟(jì)賠付標(biāo)準(zhǔn)分別約為4.67萬日元和1.33萬日元。2020—2021年度農(nóng)作物共濟(jì)保險中，水稻和麥子的承保率分別達(dá)到全國種植總面積的83%和97%，共賠付110億日元，其中水稻占總賠付額的75%；果樹共濟(jì)保險承保2.4萬公頃，加入比例為22%，共賠付33.8億日元；旱田作物共濟(jì)保險共承保25.4萬公頃，占全國旱田作物面積的64%，共出險1.6萬戶，賠付59.3億日元。

（二）共濟(jì)費核算

共濟(jì)費是參加共濟(jì)組合的農(nóng)戶向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合支付的共濟(jì)費用，是共濟(jì)保險對象的最高保障限額與共濟(jì)費率的乘積。其中，共濟(jì)費率根據(jù)農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的不同種類，采取不同的計算方式，如農(nóng)作物共濟(jì)保險是根據(jù)共濟(jì)保險對象前5年中收獲量位于中間三年的平均值算出災(zāi)害指數(shù)，制定共濟(jì)費率；家畜共濟(jì)保險根據(jù)前三年的平均賠付率計算共濟(jì)費率。共濟(jì)費根據(jù)選擇的共濟(jì)保險種類、承保方式、保障比例、耕地的危險劃分區(qū)域、是否選擇附加“單塊耕地半損”等不同。以2021年三重縣的農(nóng)作物共濟(jì)保險為例，水稻總產(chǎn)量核定方式中，農(nóng)戶平均每畝實繳共濟(jì)費約為195日元，水稻指定地域總產(chǎn)量核定方式中，農(nóng)戶平均每畝實繳共濟(jì)費約為87日元，均不足1kg日本國產(chǎn)大米的平均市場價格。

三層次運營模式下，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合將收取共濟(jì)費的70%—80%交到聯(lián)合會，由聯(lián)合會提供保險服務(wù)。由于聯(lián)合會的保障能力有限，聯(lián)合會扣除基礎(chǔ)責(zé)任保險保費，將農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合上繳的約95%共濟(jì)費上交到政府食料安定專項部門，由政府提供再保險服務(wù)。兩層次運營模式下，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合將收取的共濟(jì)費約95%上交到政府食料安定專項部門，由政府提供保險服務(wù)。

《農(nóng)業(yè)保險法》中設(shè)有共濟(jì)費“無事返還”政策，即當(dāng)前保險期間的第前三年獲得的賠償金額加上當(dāng)前保險期間前兩年無事返還金額，如低于第前三年度農(nóng)戶實繳共濟(jì)費的二分之一，則由協(xié)會返還給農(nóng)戶第前三年度農(nóng)戶實繳共濟(jì)費的二分之一。以2021年為保險期間，則2018年農(nóng)戶獲得的賠償金額加上2019年和2020年由組合“返還”的共濟(jì)費，如低于2018年度農(nóng)戶實繳共濟(jì)費的二分之一，則由協(xié)會返還給農(nóng)戶2018年度實繳共濟(jì)費的二分之一。

（三）定損及賠付流程

日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險在定損環(huán)節(jié)具有較強的內(nèi)生性，除家畜共濟(jì)保險定損需要到指定家畜診療所外，其他共濟(jì)保險根據(jù)不同的共濟(jì)方式，設(shè)置了現(xiàn)場調(diào)研、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、出貨材料、稅收材料等定損方式，定損過程由定損員與共濟(jì)組合職員共同完成。定損員全部來自共濟(jì)組合中的農(nóng)戶，其中約5成以上由共濟(jì)部長兼任，隨著技術(shù)成熟和農(nóng)戶的減少，定損員也在持續(xù)減少，由1980年的約20萬人減少至2021年的12.5萬人。

家畜共濟(jì)保險由農(nóng)業(yè)共濟(jì)團(tuán)體的獸醫(yī)出具診斷證明和發(fā)票，經(jīng)組合職員核實后完成定損。農(nóng)業(yè)共濟(jì)團(tuán)體中的家畜診療所具有獨立結(jié)算體系。農(nóng)業(yè)共濟(jì)團(tuán)體的家畜診療所共有257所，其中，共濟(jì)組合經(jīng)營196所、聯(lián)合會經(jīng)營58所、市町村經(jīng)營3所。全國認(rèn)定獸醫(yī)數(shù)量約4300名，其中，農(nóng)業(yè)共濟(jì)團(tuán)體擁有的認(rèn)定獸醫(yī)約占全國總量的42%。

日本政府確定了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋ｋU賠付流程（如圖2所示）。當(dāng)災(zāi)害等保險事故發(fā)生時，農(nóng)戶要及時向共濟(jì)組合匯報，共濟(jì)組合組織定損員與職員到保險事故現(xiàn)場或者根據(jù)統(tǒng)計資料等進(jìn)行災(zāi)害情況核實，對受災(zāi)情況進(jìn)行評測后形成受災(zāi)額度報告，提交給聯(lián)合會。聯(lián)合會根據(jù)受災(zāi)面積和數(shù)量進(jìn)行隨機抽樣，到現(xiàn)場實地調(diào)查，根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果和共濟(jì)組合提交的報告，整理形成聯(lián)合會調(diào)查的受災(zāi)額度報告，再提交給政府部門。政府根據(jù)聯(lián)合會提交的報告和統(tǒng)計資料，簽署受災(zāi)額度認(rèn)定書，并逐級下發(fā)。受災(zāi)額度認(rèn)定結(jié)束后，由組合向聯(lián)合會提出保險賠付請求，聯(lián)合會根據(jù)再保險情況向政府提出再保險賠付請求。政府向聯(lián)合會支付再保險賠付款后，聯(lián)合會向組合支付賠付款，最后由組合將賠付款下?lián)艿睫r(nóng)戶。

三、日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的特點

日本政府引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的持續(xù)貫徹實施顯現(xiàn)出了極強的制度剛性，特別是日本政府對農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的制度建設(shè)、供給結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程等層面的不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，使日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施至今，仍然持續(xù)高效地在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的作用。

（一）政府引導(dǎo)職能得到充分發(fā)揮，法律法規(guī)完善

1.政府引導(dǎo)職能得到充分發(fā)揮，確立了日本農(nóng)業(yè)保險由政府引導(dǎo)、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度。一方面，在中央政府層面，1929年日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施之初便確立了基于政府引導(dǎo)并全程參與的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險體系，由中央政府設(shè)置家畜保險科，隨著農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險業(yè)務(wù)的不斷擴張，政府合并家畜保險科等部門，成立了食料安定專項部門。政府食料安定專項部門負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)政策引導(dǎo)和業(yè)務(wù)實施的管理監(jiān)督，對農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的政策引導(dǎo)主要體現(xiàn)在財政、法律、再保險，以及設(shè)立全國統(tǒng)一的保險產(chǎn)品等方面。另一方面，政府組織都道府縣和市町村層面分別設(shè)立農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會與農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、聯(lián)合會是農(nóng)戶互助組織，在接受政府的政策引導(dǎo)與管理監(jiān)督的基礎(chǔ)上具有獨立的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險業(yè)務(wù)的具體實施。

2.法律法規(guī)先行。日本最早實施的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險為1929年的家畜共濟(jì)保險，在家畜共濟(jì)保險實施前，政府出臺和實施了《家畜保險法》和《家畜再保險特別會計法》。1939年出臺《農(nóng)業(yè)保險法》和《農(nóng)業(yè)再保險特別會計法》后，實施了農(nóng)作物共濟(jì)保險。農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險逐步成熟后，日本政府整合了相關(guān)法律，出臺了農(nóng)業(yè)保險的統(tǒng)一法律，即《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》（后改名《農(nóng)業(yè)保險法》）。日本農(nóng)業(yè)保險法包含農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度及其組織實施架構(gòu)、農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的種類及實施細(xì)則、農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施過程的監(jiān)督、政府的再保險事業(yè)、與其他農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的關(guān)系、補充條款及懲罰規(guī)則等內(nèi)容。在農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險種類及實施細(xì)則中，規(guī)定了各種農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的保險責(zé)任、承保農(nóng)作物種類、保險產(chǎn)品、共濟(jì)費率、共濟(jì)費和再保險費補貼等內(nèi)容?，F(xiàn)在日本農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)建立起一套相對完善的法律體系：經(jīng)過多種法律法規(guī)合并而成的《農(nóng)業(yè)保險法》確定了面臨小規(guī)模災(zāi)害時的災(zāi)害補償保險制度；《日本國憲法》和《激甚災(zāi)害法》確定了面臨大規(guī)模自然災(zāi)害和市場動蕩時的災(zāi)害補償制度；基于《天災(zāi)融資法》及其他法律法規(guī)制定了金融救濟(jì)措施和稅收減免措施。

（二）堅持政策性與互助結(jié)合的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險供給制度，持續(xù)推動供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1.堅定不移地貫徹發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度。日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險自1929年家畜共濟(jì)開始全面實施時，就已經(jīng)確立了政府政策引導(dǎo)下的政策性農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度，即使持續(xù)增加了農(nóng)作物共濟(jì)、旱田作物、果樹共濟(jì)、園藝設(shè)施共濟(jì)等保險項目，使得財政支出大幅度增加，依舊堅定不移地走政策性農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險道路。日本政府強有力的財政補貼政策奠定了農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險實施的基礎(chǔ)，其財政補貼包括保費補貼、辦公經(jīng)費補貼、政府再保險補貼、為農(nóng)戶提供政策無息貸款等，其中，保費補貼由最初的15%上升為現(xiàn)在的不低于50%，政府再保險保障也提升至90%以上。此外，政府設(shè)置了共濟(jì)費“無事返還”政策，即使未出險的農(nóng)戶也不用擔(dān)心過多損失共濟(jì)費，進(jìn)一步提高了農(nóng)戶加入農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險的積極性。

2.持續(xù)推動供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在政府政策的引導(dǎo)下，日本農(nóng)作物共濟(jì)保險實施時確立了村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)協(xié)會共濟(jì)、市級農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合保險、道府縣聯(lián)合會再保險、政府再保險的四層次性農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。四層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度不斷成熟后，于1947年將基層的村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)協(xié)會合并，確立了市町村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共濟(jì)、都道府縣聯(lián)合會保險、政府再保險的三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。隨著農(nóng)業(yè)人口的持續(xù)減少，日本政府于2010年再一次將組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，逐步推動“一縣一組合”方案，由三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式向都道府縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共濟(jì)、政府保險的兩層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式發(fā)展。截至2022年4月，除茨城縣依舊保持三層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式外，其余46都道府縣均已形成一縣一組合的兩層次農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險運營模式。

（三）農(nóng)業(yè)共濟(jì)產(chǎn)品體系健全，保障幅度較高

1.農(nóng)業(yè)共濟(jì)產(chǎn)品體系較為健全。日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險為水陸稻和麥子等主要農(nóng)作物、包括地域特色產(chǎn)品在內(nèi)的32種果樹果實、牛馬豬等占市場份額較大的家畜、農(nóng)業(yè)大棚及附帶設(shè)施等提供保險服務(wù)。其中，家畜共濟(jì)保險設(shè)置了牛、馬、豬的“包括共濟(jì)”和“個別共濟(jì)”，包括死亡廢用共濟(jì)和疾病受傷共濟(jì)兩種承保方式；園藝設(shè)施共濟(jì)保險對象為農(nóng)業(yè)大棚、大棚關(guān)聯(lián)設(shè)施和大棚中的農(nóng)產(chǎn)品，設(shè)置了損失超1萬日元、3萬日元、10萬日元、20萬日元起賠的多層次承保方式；農(nóng)作物共濟(jì)包含了日本生產(chǎn)的主要農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)作物，設(shè)有總產(chǎn)量、減產(chǎn)量、總金額等承保方式。

2.產(chǎn)品保障幅度高。一方面，日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險都上升到了“產(chǎn)量保險”和“收入保險”，部分保險產(chǎn)品添加了“全損”和可供選擇的“半損”保障，形成了復(fù)合型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，相較于“成本保險”具有更高的保障幅度。另一方面，除了園藝設(shè)施共濟(jì)保險設(shè)置了起賠標(biāo)準(zhǔn)外，其他共濟(jì)產(chǎn)品均設(shè)置了最高90%的賠付率，2021年廢止“單塊耕地減產(chǎn)量共濟(jì)”承保方式后，農(nóng)作物共濟(jì)保險的最低保障率達(dá)到了單位產(chǎn)量的60%以上。

（四）確立農(nóng)業(yè)風(fēng)險事前防范機制，突出保險業(yè)務(wù)的內(nèi)生運行機制

1.農(nóng)業(yè)風(fēng)險事前防范機制形成。農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和聯(lián)合會除了具備農(nóng)業(yè)風(fēng)險共攤的機能外，還具備多種減輕農(nóng)業(yè)風(fēng)險和服務(wù)地方社會的職能。一是定期對農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)技能指導(dǎo)和培訓(xùn)，提供生產(chǎn)公共設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行科學(xué)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；二是向地區(qū)提供資源環(huán)境、土壤水情、災(zāi)害預(yù)警等地理氣象信息，為地方優(yōu)化種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)提供科學(xué)建議，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率的提升；三是定期選派協(xié)會和農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合職員深入農(nóng)村一線學(xué)習(xí)和了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活，推動農(nóng)業(yè)保險工作者的工作水平提升。通過以上的組織活動，為地區(qū)優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)戶增產(chǎn)增收、農(nóng)業(yè)保險規(guī)模擴大、業(yè)務(wù)員素質(zhì)提升等創(chuàng)造了良好條件，進(jìn)一步推動了農(nóng)業(yè)保險的普及、深化，以及農(nóng)業(yè)保險效率的提升。

2.突出農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)運行機制的內(nèi)生性。農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險中，機構(gòu)運營、保費收取、定損等業(yè)務(wù)實施過程均以農(nóng)戶為主要參與主體。特別在比較繁瑣且監(jiān)管難度高的定損環(huán)節(jié)，日本采取了內(nèi)生性農(nóng)業(yè)保險定損機制，即定損員全部由農(nóng)戶和共濟(jì)組合職員擔(dān)任。農(nóng)戶定損員既是投保人也是保險人，保險人和投保人間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系演化成為農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險內(nèi)部的相互監(jiān)督機制，加上組合職員會同定損員一同勘察定損，結(jié)合上級部門和政府的審核及抽樣核查機制，充分解決了投保人和保險人之間信息不對稱的問題，可以有效地控制欺詐騙保等違法違規(guī)行為。

四、我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題

我國農(nóng)業(yè)保險自1934年開始試驗以來，經(jīng)歷了興起、停滯、恢復(fù)、萎縮、發(fā)展等階段后，隨著2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》的頒布實施，進(jìn)入了高速度和高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展階段。2020年我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模超過美國，成為全球最大的農(nóng)業(yè)保險市場，同時，農(nóng)業(yè)保險規(guī)模飛速增長與農(nóng)業(yè)保險制度滯后的矛盾逐漸顯現(xiàn)，特別是我國農(nóng)業(yè)保險制度和供給結(jié)構(gòu)的定位相對模糊、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理和創(chuàng)新驅(qū)動不足、業(yè)務(wù)執(zhí)行能力欠佳等問題較為突出。

（一）農(nóng)業(yè)保險制度及法律法規(guī)有待完善

1.農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)分散，管理制度有待進(jìn)一步統(tǒng)一。一方面，我國尚未建立明確的農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)一指揮機構(gòu)，仍由包括國務(wù)院財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、發(fā)改委、稅務(wù)、民政等多個部門共同管理，對于各項農(nóng)業(yè)保險政策的統(tǒng)一執(zhí)行，保證政策性農(nóng)業(yè)保險效率等重要維度，已經(jīng)呈現(xiàn)出管理不協(xié)調(diào)等問題。另一方面，全國缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，各省出臺本省的農(nóng)業(yè)保險實施條例，使得農(nóng)業(yè)保險公司跨省業(yè)務(wù)難以保持高度一致性，對保險機構(gòu)實施農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)無形中施加了壓力。

2.法律法規(guī)有待進(jìn)一步健全完善。一是我國現(xiàn)行與農(nóng)業(yè)保險直接相關(guān)的法律法規(guī)是基于《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，以及基于上述兩部法律制定的《農(nóng)業(yè)保險條例》，農(nóng)業(yè)保險條例更多是從宏觀上引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方向，具體實施細(xì)節(jié)仍有待完善，特別是加強建立健全農(nóng)業(yè)保險的市場準(zhǔn)入、市場競爭、費用管理、市場退出等實施細(xì)則方面有待完善。二是治理農(nóng)業(yè)保險市場亂象、維護(hù)投保農(nóng)戶權(quán)益、提升農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營效率等監(jiān)管規(guī)則缺乏，有待補充制定。三是我國農(nóng)業(yè)保險的大災(zāi)風(fēng)險分散和防范機制的法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。

（二）農(nóng)業(yè)保險的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有待進(jìn)一步加強

1.商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險難以完全保障我國“三農(nóng)”政策的順利實施。第一產(chǎn)業(yè)是保證我國基本安全的重要基礎(chǔ)，但相較于二三產(chǎn)業(yè)屬于低收入行業(yè)。農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性風(fēng)險、道德風(fēng)險、逆向選擇和高運營成本等因素，決定了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險市場具有門檻高、保障程度低、農(nóng)戶參保積極性差、規(guī)?；\行難等問題，以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的商業(yè)經(jīng)營機構(gòu)作為農(nóng)業(yè)保險供給主體，難以保障我國“三農(nóng)”政策的高效實施。

2.政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府引導(dǎo)不明確，尚未完全建立有效的運行機制。我國農(nóng)業(yè)保險條例總則第三條明確了農(nóng)業(yè)保險實行政府引導(dǎo)、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則。而我國政策性保險有待加以完善，政府引導(dǎo)的具體措施、路徑和運行機制尚未完全確立。雖然農(nóng)業(yè)政策性保險已經(jīng)部分嵌入到商業(yè)保險機構(gòu)的產(chǎn)品中，但政策性保險品類較少且大都停留在保費補貼層面，對農(nóng)戶的直接保障與對保險公司的再保險服務(wù)等方面仍有較大的改善空間。

（三）農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步完善

1.成本保險保障幅度低，產(chǎn)量保險種類欠缺，收入保險進(jìn)度緩慢。我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍然以成本保險為主，雖然完全成本保險的覆蓋面在逐步增加，但保障程度仍然相對較低。農(nóng)業(yè)收入是諸多農(nóng)戶的唯一經(jīng)濟(jì)來源，一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇全面損失，許多農(nóng)戶將無法獲得超額經(jīng)濟(jì)收入，即使成本保險保障了農(nóng)業(yè)投入成本，但農(nóng)戶的生活問題依然面臨嚴(yán)峻考驗，農(nóng)戶種植積極性也必然受到影響。收入保險受到農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動影響的同時，與農(nóng)作物產(chǎn)量密不可分，而我國目前衡量耕地農(nóng)作物產(chǎn)量的制度尚未建立，收入保險試點發(fā)展和整體鋪開過程中必然受到一定的負(fù)面影響。

2.產(chǎn)品布局地域差異明顯。一是創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的購買意愿存在區(qū)域差異，由于農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品價格波動敏感程度差異、對創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的功能了解不足等原因，相較于東部省份，中西部省份對缺乏保費補貼的收入保險和氣象指數(shù)保險的購買意愿低下。二是市場化操作的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品區(qū)域和供給主體差異明顯，如“保險+期貨”主要推動者和保費補貼的主角仍然是大連、上海、鄭州三大商品交易所和地方政府，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、中小型農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的“保險+期貨”等業(yè)務(wù)推進(jìn)明顯滯后。

（四）農(nóng)業(yè)事前防范機制尚未建立，保險業(yè)務(wù)執(zhí)行精準(zhǔn)度欠佳

1.農(nóng)業(yè)保險的事前防范機制尚未建立。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險與政策性農(nóng)業(yè)保險均由商業(yè)保險機構(gòu)直接負(fù)責(zé)和間接代位辦理業(yè)務(wù)，保險機構(gòu)著眼于保險合同的簽訂到完成賠付的整個過程，由于業(yè)務(wù)范圍、專業(yè)能力等限制，往往選擇忽略事前防范措施，在提供農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)的種養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境災(zāi)害預(yù)警等地理氣象信息、農(nóng)牧產(chǎn)品市場分析等方面存在空白。同時，保險機構(gòu)在選派公司職員深入農(nóng)村一線學(xué)習(xí)和了解農(nóng)村生產(chǎn)生活，推動農(nóng)業(yè)保險工作者的工作水平提升等方面有待加強。

2.信息不對稱導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)執(zhí)行精準(zhǔn)度欠佳。一是保險公司無法精準(zhǔn)掌握農(nóng)戶耕地數(shù)量，出現(xiàn)農(nóng)戶在投保時“虛報”耕地數(shù)量等問題。二是除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)外，農(nóng)業(yè)保險的勘察、定損、測算等主要業(yè)務(wù)仍然由保險機構(gòu)員工與保險機構(gòu)聘請的“農(nóng)業(yè)專家”單方面進(jìn)行人工核定，定損抽取的樣本過低、農(nóng)業(yè)專業(yè)性欠缺，出現(xiàn)定損模糊等問題，導(dǎo)致保險公司“惜賠”“協(xié)議賠付”等現(xiàn)象時有發(fā)生。

五、日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

對大多數(shù)國家而言，農(nóng)業(yè)保險是一種具有正外部性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)風(fēng)險具有風(fēng)險單位大、發(fā)生頻率高、損失規(guī)模大、區(qū)域效應(yīng)明顯等特點，加上農(nóng)業(yè)保險的系統(tǒng)性風(fēng)險、道德風(fēng)險、逆向選擇和高運營成本等因素，決定了農(nóng)業(yè)保險市場的資源配置作用難以持續(xù)有效發(fā)揮，需要政府“有形的手”加以引導(dǎo)。日本政府運用財政資金進(jìn)行保費補貼、機構(gòu)運營經(jīng)費補貼、保險或再保險保障的直接引導(dǎo)，以及提供無息或低息貸款、稅收減免政策等輔助策略的間接引導(dǎo)，確立了由政府引導(dǎo)、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織獨立經(jīng)營的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險制度。結(jié)合日本農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險特點及我國農(nóng)業(yè)保險存在的問題，我國可以在農(nóng)業(yè)保險的制度建設(shè)、供給結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程等層面加以優(yōu)化，不斷完善我國農(nóng)業(yè)保險制度，確保我國農(nóng)業(yè)保險持續(xù)高效發(fā)展。

（一）統(tǒng)籌政府職能，加快完善農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)

1.明確統(tǒng)籌業(yè)務(wù)主管部門，建立健全農(nóng)業(yè)保險信息的共享機制。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、銀保監(jiān)會等部門的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，指定部委下設(shè)專門的農(nóng)業(yè)保險主管部門，各省市成立相應(yīng)的機構(gòu)，結(jié)束“各管一攤”的現(xiàn)狀，將財政資金直接下?lián)艿街鞴懿块T，由主管部門統(tǒng)一施策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其他部門嚴(yán)格執(zhí)行主管部門政策，確保政策的統(tǒng)一性和可行性。同時，加快建立健全財政、保險監(jiān)督管理、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣象等部門農(nóng)業(yè)保險相關(guān)信息的共享機制，向中央、省級政府及農(nóng)業(yè)保險公司實時推送相關(guān)信息，確保農(nóng)戶能夠及時避災(zāi)、農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)能夠及時理賠。

2.完善農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)建設(shè)，細(xì)化農(nóng)業(yè)保險實施細(xì)則。統(tǒng)籌各省的農(nóng)業(yè)保險實施條例，結(jié)合保險機構(gòu)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險實施細(xì)則，進(jìn)一步完善《農(nóng)業(yè)保險條例》。一是進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)保險制度及組織實施架構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險實施過程的監(jiān)督、政府的再保險事業(yè)、與其他農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的關(guān)系、補充條款及懲罰規(guī)則。二是制定農(nóng)業(yè)保險種類及實施細(xì)則，明確各種農(nóng)業(yè)保險下的保險責(zé)任、承保農(nóng)作物種類、保險產(chǎn)品、保險費率、保費補貼和再保費補貼等內(nèi)容。三是統(tǒng)籌實施細(xì)化的《農(nóng)業(yè)保險條例》，同時，允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境相似的多個省區(qū)或個別省區(qū)在遵循條例的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況完善和細(xì)化符合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險實施條例。

（二）積極推動以需求為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)保險供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

1.基于農(nóng)業(yè)保險市場競爭機制推動商業(yè)保險機構(gòu)改革。在“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則下，堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅持“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，完善農(nóng)業(yè)保險市場的準(zhǔn)入、運營、退出機制。在建立“大災(zāi)保證金”的基礎(chǔ)上，允許規(guī)模以上企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險市場，特別要推動銀行、證券等金融機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)保險市場競爭，解除經(jīng)營地域和品類限制，完善農(nóng)業(yè)保險市場運行機制，充分發(fā)揮市場在農(nóng)業(yè)保險資源配置中的作用。

2.完善政府引導(dǎo)作用，加快完善政策性農(nóng)業(yè)保險。政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)再保險是典型的政府引導(dǎo)型農(nóng)業(yè)保險模式，具有經(jīng)濟(jì)補償作用。中央和各級政府的各項扶持舉措推動我國農(nóng)業(yè)保險高效快速發(fā)展，有效減少了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的各項投入，提高了農(nóng)業(yè)保險業(yè)整體的運作效率。堅持在“政府引導(dǎo)、市場運作”的原則下，將政策性農(nóng)業(yè)保險置于引導(dǎo)位置，適度調(diào)整財政直接支農(nóng)惠農(nóng)政策向農(nóng)業(yè)保險的間接農(nóng)業(yè)政策傾斜。提升中國農(nóng)業(yè)再保險公司參與農(nóng)業(yè)保險的速度和力度，通過有效分散風(fēng)險，穩(wěn)定原保險人承?？冃?，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的普遍可得性，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，逐步提高保障水平，并進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制與農(nóng)業(yè)再保險體系。

3.建立多種形式的農(nóng)業(yè)保險供給結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村合作社互助農(nóng)業(yè)保險的建立健全。在我國政策性和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險難以滿足農(nóng)業(yè)保險需求的情況下，農(nóng)業(yè)合作保險的加入使得農(nóng)民可以獲得更多的保險服務(wù)。我國有超過220萬農(nóng)業(yè)合作社，在中央和地方政府的制度和財政保證下，通過對合作社的統(tǒng)籌管理，建立階段性農(nóng)業(yè)合作社統(tǒng)籌管理機構(gòu)，規(guī)范農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營模式，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)互助保險。農(nóng)業(yè)互助保險需要“再保險”保障，中國農(nóng)業(yè)再保險公司的成立與運營為農(nóng)業(yè)互助保險提供了條件支撐，建立政府或再保險機構(gòu)與農(nóng)業(yè)合作社的再保險業(yè)務(wù)，為農(nóng)業(yè)互助保險提供風(fēng)險保障。

（三）加強農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

1.推動農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新，豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。一是在廣泛實施完全成本保險的基礎(chǔ)上，重點探索實施產(chǎn)量保險，制定農(nóng)作物產(chǎn)量核定制度，當(dāng)產(chǎn)量保險成熟后，再根據(jù)實施情況，對市場價格波動幅度較大的農(nóng)畜產(chǎn)品開展收入保險。為了防止小規(guī)模的嚴(yán)重災(zāi)害，可以在產(chǎn)量保險和收入保險中有償或無償附加“半損”或“全損”等“基本險+附加險”復(fù)合型產(chǎn)品，豐富農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品體系。最終形成成本保險、產(chǎn)量保險、收入保險等三種保險產(chǎn)品并存且可供農(nóng)戶選擇的產(chǎn)品體系。二是建立農(nóng)產(chǎn)品和金融產(chǎn)品互聯(lián)互通、高效共享機制，進(jìn)一步鼓勵扶持“保險+期貨”“保險+信貸”“保險+科技”等農(nóng)業(yè)保險復(fù)合產(chǎn)品實現(xiàn)更大覆蓋面、更高數(shù)量級的發(fā)展，進(jìn)一步探索市場對沖農(nóng)牧業(yè)風(fēng)險的有效銜接機制。三是要將試點鋪大，加強產(chǎn)品論證，提高農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的持續(xù)性，加快全面實施進(jìn)程。

2.拓展農(nóng)業(yè)保險的保障范圍，推動農(nóng)業(yè)保險向產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化延伸。一是將種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)保險擴展到農(nóng)林牧漁業(yè)保險。二是發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、倉儲、營銷鏈?zhǔn)降扰c第一產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)融合全鏈條保險。三是將休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)納入農(nóng)業(yè)保險范疇，發(fā)展現(xiàn)代化、多元化、規(guī)范化的農(nóng)業(yè)保險。同時，明確商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險與政策性農(nóng)業(yè)保險界限，由政策保險負(fù)責(zé)涉及國家戰(zhàn)略安全及方向的農(nóng)林牧副漁等農(nóng)產(chǎn)品保險，商業(yè)保險負(fù)責(zé)其它農(nóng)產(chǎn)品及其延伸的產(chǎn)業(yè)鏈保險。建立以糧食安全保障率、生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)率為主要標(biāo)準(zhǔn)的新型財政補貼機制，突出中央財政補貼的戰(zhàn)略安全導(dǎo)向、生態(tài)導(dǎo)向和質(zhì)量導(dǎo)向，并由單一保費補貼向保費補貼、經(jīng)營費用補貼、再保險費補貼等“三項補貼”轉(zhuǎn)變。

（四）持續(xù)優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)實施流程

1.建立科技與傳統(tǒng)相結(jié)合的定損機制。一是基于數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村數(shù)據(jù)采集體系、天空地一體化觀測網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源體系、農(nóng)業(yè)農(nóng)村云平臺的建立與完善，大力推廣5G網(wǎng)絡(luò)、3S技術(shù)、智能感知、智慧氣象等高新信息觀測技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的規(guī)?；〒p。二是不斷完善農(nóng)村協(xié)保員體系，建立“村長+合作社組員+農(nóng)戶+保險公司職員”組成的固定比例抽查機制，實現(xiàn)精準(zhǔn)定損。同時，將科技規(guī)模化定損與固定比例抽查精準(zhǔn)定損相結(jié)合，形成高效、精準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)保險定損機制。

2.提高保障幅度，優(yōu)化理賠機制。一是要提高保險保障程度，政策性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的保障程度需不低于完全成本，保障農(nóng)戶在農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中不低于成本運行。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品實施多層次且不低于70%的保障程度，滿足不同農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險需求，全面保障農(nóng)戶的基本收入。二是政府協(xié)調(diào)農(nóng)戶—村委會—保險機構(gòu)—再保險機構(gòu)的關(guān)系，優(yōu)化理賠機制，確保保險賠付款能夠及時落實到農(nóng)戶。特別是保險事故發(fā)生后，要特事特辦，及時為農(nóng)戶和保險公司提供金融貸款，協(xié)助農(nóng)戶和保險公司雙方完成從保險事故發(fā)生到完成理賠的整個過程。

3.建立農(nóng)業(yè)保險的事前防范機制。一是持續(xù)加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村生產(chǎn)生活硬件服務(wù)水平，加快農(nóng)業(yè)高新產(chǎn)品、先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)投入農(nóng)村，定期對農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)技能指導(dǎo)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。二是由政府或保險公司聯(lián)合氣象、商務(wù)等部門，為農(nóng)村、農(nóng)戶提供氣象信息和農(nóng)產(chǎn)品市場信息，引導(dǎo)優(yōu)化農(nóng)戶科學(xué)種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率。三是培養(yǎng)農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才，定期選派農(nóng)業(yè)保險職員深入農(nóng)村學(xué)習(xí)和了解農(nóng)村生產(chǎn)生活，提升農(nóng)業(yè)保險工作人員的專業(yè)水平。四是將農(nóng)業(yè)保險宣傳滲透到以上三項工作中，使農(nóng)戶在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的同時了解農(nóng)業(yè)保險，同時，通過政府官方媒體加強宣傳，增強農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)可度，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險進(jìn)一步普及與發(fā)展。