湄公河流域水電開發(fā)現(xiàn)狀及關(guān)鍵問題探討

嚴(yán)凌志 吳靜 魯軍

摘要：湄公河流域水電開發(fā)環(huán)境已發(fā)生較大變化，有必要重新審視湄公河水電規(guī)劃歷程、開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。系統(tǒng)梳理了湄公河干流水力發(fā)電規(guī)劃方案由來、湄公河干流水電工程主要開發(fā)任務(wù)、干支流水電開發(fā)情況，介紹了通知、事前磋商和達成協(xié)定（PNPCA）規(guī)程以及水電可持續(xù)發(fā)展倡議、戰(zhàn)略環(huán)境評估等湄公河水電開發(fā)相關(guān)的重要文件。結(jié)合湄公河流域各國電力系統(tǒng)現(xiàn)狀，分析了老撾、泰國、柬埔寨等國家水能開發(fā)需求。此外，從市場、規(guī)劃、建設(shè)和運營4個方面分別論述了湄公河流域水電開發(fā)存在的問題，并就未來湄公河流域水電開發(fā)和運行提出了一些建議。研究成果可為開展湄公河流域水電站群運行管理相關(guān)研究提供參考。

關(guān)鍵詞：湄公河; 水力發(fā)電; 流域規(guī)劃; 水庫調(diào)度; 水資源管理

中圖法分類號：TV72 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.06.001

文章編號：1006 - 0081（2022）06 - 0001 - 05

0 引 言

瀾滄江-湄公河是東南亞第一大國際河流[1]，流域面積約81萬km2，年徑流量約475 km3，干流全長約4 909 km，中國境內(nèi)稱為瀾滄江，出境后稱為湄公河。湄公河流經(jīng)緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南，水能資源豐富，自20世紀(jì)50年代起，水力發(fā)電相關(guān)勘測研究工作便已開始，但因涉及國家較多，利害關(guān)系復(fù)雜，且受到歷史、技術(shù)、資金、地區(qū)局勢等多種因素影響，水電開發(fā)阻力較大。截至2018年底，湄公河干流尚未有水電站建成投運。然而，隨著湄公河流域各國經(jīng)濟社會發(fā)展逐漸提速，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，電力需求快速增長。以老撾為主要節(jié)點向周邊輻射的湄公河流域國家互聯(lián)電網(wǎng)已具雛形[1-2]，泰國、柬埔寨等均主動向鄰近國家提出了購電意向，流域水電開發(fā)面臨的外界環(huán)境發(fā)生較大變化，湄公河干流水電開發(fā)進程已悄然加速。目前，能反映湄公河流域水電開發(fā)局勢這一顯著變化的文獻還較少，有必要重新審視湄公河水電規(guī)劃歷程、開發(fā)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。本文系統(tǒng)梳理了湄公河干流水力發(fā)電規(guī)劃方案及開發(fā)現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前湄公河流域水電開發(fā)需求及主要問題，以期為開展流域水電站群運行管理相關(guān)研究提供參考。

1 湄公河干流水電開發(fā)概況

1.1 水力發(fā)電規(guī)劃

1947年，聯(lián)合國設(shè)立了“亞洲及遠東經(jīng)濟委員會”（1987年改稱“亞太經(jīng)委會”），負責(zé)幫助區(qū)域內(nèi)國家開展戰(zhàn)后重建工作，先后對湄公河流域開展了兩次勘察研究，將湄公河流域水資源調(diào)查研究從防洪擴大到水電開發(fā)、灌溉、航運等領(lǐng)域。

1957年，在亞太經(jīng)委會支持下，老撾、泰國、柬埔寨和越南組成“湄公河調(diào)查協(xié)調(diào)委員會”，自1963年起對流域水資源進行了大量的工程規(guī)劃和可行性研究工作，并在《1970年流域指導(dǎo)性規(guī)劃》中提出了干流按7級開發(fā)的方案[2-3]。

1978年，泰國、老撾、越南組建“湄公河流域調(diào)查協(xié)調(diào)臨時委員會”，經(jīng)調(diào)查研究后對《1970年流域指導(dǎo)性規(guī)劃》進行了修改[2]，提出干流可按8級開發(fā)。

在聯(lián)合國開發(fā)計劃署和法國政府資助下，湄公河秘書處（Mekong Secretariat）于1994年完成了《湄公河干流徑流式水電研究報告》（以下稱《報告》），從清孔（Chiang Khong）到金邊（Phnom Penh）推薦水電壩址共12處。

1995年4月，泰國、老撾、柬埔寨和越南4國在泰國清萊簽署《湄公河流域發(fā)展合作協(xié)定》，決定成立湄公河委員會（MRC，以下簡稱湄委會），重點在湄公河流域綜合開發(fā)利用、水資源保護、防災(zāi)減災(zāi)和航運安全等領(lǐng)域開展合作。2010年，湄委會發(fā)布《湄公河干流水電戰(zhàn)略環(huán)境評估》（SEA），評估分析了湄公河干流水電12處壩址。相比1994年的《報告》，SEA評估的12處壩址有所不同，主要是取消了原規(guī)劃位于巴蒙（Pa Mong）壩址下游的汶干（Bung Kan）水電站和松博（Sambor）壩址下游的洞里薩（Tonle Sap）水電站，增加了位于班庫（Ban Koum）壩址下游的拉素（Lat Sua）水電站，增加了位于孔恩瀑布區(qū)域的塔可（Thakho）引水式電站并將其作為棟沙宏（Don Sahong）水電站的比選方案。

在2015年湄委會發(fā)布的可持續(xù)水電倡議（ISH）系列報告中，湄公河干流水電大壩采用11級開發(fā)方案（與SEA基本一致），其中老撾境內(nèi)規(guī)劃北本（Pak Beng）、瑯勃拉邦（Luang Prabang）、沙耶武里（Xayaburi）、芭萊（Pak Lay）、薩拉康（Sanakham）、坡諾（Phou Ngoy，原名Lat Sua）、棟沙宏（Don Sahong）共7級，老泰界河規(guī)劃巴宗（Pak Chom，原名 Pa Mong）、班庫（Ban Koum）共2級，柬埔寨境內(nèi)規(guī)劃上?。⊿tung Treng）、松博（Sambor）共2級。近年來，湄委會公開發(fā)布的報告提及湄公河干流水力發(fā)電規(guī)劃時均采用上述11級開發(fā)方案[4]，如表1所示。

湄公河干流水電11級開發(fā)方案中，各梯級均以發(fā)電為主，其中巴宗、班庫、坡諾水電站還有灌溉任務(wù)，灌區(qū)主要在泰國和老撾。根據(jù)湄委會成員國1995年簽訂的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》第三章第九條“航行自由”，基于“航行利用并不優(yōu)先于其他利用，但應(yīng)該將其包含在任何干流項目中”的約定，對于天然情況下可以通航的河段，干流規(guī)劃梯級電站原則上應(yīng)有船閘設(shè)計（棟沙宏水電站因所在的孔恩瀑布河段不具備通航條件，未設(shè)計船閘）。

1.2 開發(fā)現(xiàn)狀

湄公河干流規(guī)劃的11座水電大壩目前已在建的共有6座，均位于老撾境內(nèi)。按表1所示，老撾境內(nèi)湄公河干流共規(guī)劃7座水電站，目前僅余1座尚未啟動PNPCA流程，但已于近期完成了初步可行性研究和環(huán)境影響評價?，F(xiàn)將這7座水電站介紹如下。

（1） 北本水電站。位于老撾北部烏多姆賽（Oudomxay ）省北本縣境內(nèi)，是老撾境內(nèi)湄公河干流規(guī)劃梯級的第一個梯級電站，裝機容量912 MW，由中國大唐集團海外投資有限公司開發(fā)。2015年11月，老撾湄公河北本水電站可行性研究報告（修訂版）通過審查;2017年6月完成了PNPCA流程。9867BE54-56E0-44E1-B8A0-CC900854483D

（2） 瑯勃拉邦水電站。位于老撾瑯勃拉邦省，距瑯勃拉邦鎮(zhèn)約 25 km，裝機容量1 460 MW，主要供電泰國、越南。2020年6月完成了PNPCA流程。

（3） 沙耶武里水電站。位于老撾北部沙耶武里鎮(zhèn)以東約30 km、萬象（Vientiane）市上游350 km、景洪水電站下游770 km，裝機容量1 285 MW，以發(fā)電為主。沙耶武里水電站是老撾首個在湄公河干流建設(shè)的大型水電項目，主要向泰國供電。2008年11月，老撾政府與泰國朝甘昌股份有限公司正式簽署合作協(xié)議;2010年2月沙耶武里水電站項目通過環(huán)評;2012年11月7日，正式開工建設(shè)。目前電站已投產(chǎn)運行。

（4） 芭萊水電站。位于老撾北部沙耶武里省芭萊縣境內(nèi)，是老撾境內(nèi)湄公河干流規(guī)劃梯級的第四個梯級電站，距離萬象241 km，裝機容量770 MW。2019年4月完成了PNPCA流程。該項目由中國電建集團海外投資有限公司開發(fā)，預(yù)計2022年開工建設(shè)，2029年建成投運。

（5） 薩拉康水電站。位于老撾西北部萬象省薩那卡姆（Xanakharm）區(qū)上游約25 km，下游距萬象約155 km，裝機容量684 MW，由中國大唐集團海外投資有限公司開發(fā)。2019年9月，老撾政府申請啟動了PNPCA流程。

（6） 坡諾水電站。原名拉素，位于老撾南部占巴塞（Champasak ）省巴色（Pakse）市，裝機容量728 MW。該項目由泰國開發(fā)商正大能源與水務(wù)亞洲有限公司（CEWA）、韓國西部電力有限公司（KOWEPO）、韓國海外基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展公司（KIND）共同以BOT形式開發(fā)。CEWA 于 2020 年 2 月向老撾政府提交了項目初步可行性研究報告和環(huán)境影響評價報告。該項目尚未啟動PNPCA流程。

（7） 棟沙宏水電站。位于老撾西南部占巴塞省孔埠（Khong）地區(qū)，距柬埔寨-老撾邊境不到2 km，裝機容量260 MW，主要供電泰國和柬埔寨。目前該電站已投產(chǎn)運行。

2 湄公河支流水電開發(fā)概況

根據(jù)湄委會理事會關(guān)于水電開發(fā)對湄公河流域社會、環(huán)境和經(jīng)濟狀況的影響研究報告（2017年12月）、湄委會流域發(fā)展規(guī)劃項目第二階段（BDP2）流域綜合規(guī)劃水電評估報告（2009年2月），以及老撾、泰國、柬埔寨、越南國家電網(wǎng)公司、電力局近年的統(tǒng)計報告等資料，整理統(tǒng)計出截至2018年底湄公河支流規(guī)模以上（裝機容量大于15 MW）的水電站已建50座，總裝機容量8 841.2 MW，其中57%分布在老撾，30%分布在越南，8%分布在泰國，5%分布在柬埔寨[5]。

湄公河年平均徑流組成中，左岸老撾境內(nèi)支流以及跨越老撾、柬埔寨的桑（Se San）、西公（Se Kong）、斯雷博（Srepok）河（簡稱“3S”）流域?qū)︿毓痈闪髂昶骄鶑搅鞯挠绊懻?0%以上[6]。上述河流中南烏（Nam Ou）河、南俄（Nam Ngum）河、南屯（Nam Theun）河、桑河均已建成大中型水電站，例如南俄河1號水電站[7]，總庫容70億m3;南屯河2號水電站[8]，從南屯河引水至色邦非河（年均引流量220 m3/s），水庫庫容39.1億m3;桑河二級水電站，是柬埔寨目前已建最大水電工程[9]，總庫容47.96億m3。

3 湄公河水電開發(fā)相關(guān)文件

3.1 PNPCA規(guī)程

根據(jù)《PNPCA規(guī)程》以及《PNPCA規(guī)程實施導(dǎo)則》，各國若計劃在境內(nèi)湄公河支流上修建大壩，僅需告知湄委會其他成員國即可;若計劃在境內(nèi)湄公河干流上修建大壩，需執(zhí)行相關(guān)程序（即PNPCA）[10]，主要流程如下：

（1） 通知。計劃開發(fā)干流的國家通過該國國家湄委會向湄委會秘書處提交材料申請事前磋商，提交的材料應(yīng)為英語，內(nèi)容應(yīng)包含可行性研究報告、實施計劃、時間表和所有現(xiàn)成資料，還應(yīng)包括影響評價文件的摘要，如：環(huán)評或初始環(huán)境評估;以及能夠使被通知方開展評估和回復(fù)的其他技術(shù)數(shù)據(jù)。當(dāng)湄委會接到通知文本時，PNPCA流程正式啟動。在檢查是否符合文件要求后，湄委會秘書處將材料轉(zhuǎn)交給聯(lián)合委員會，同時抄送給其他3個成員國的國家湄委會。當(dāng)“通知”通過秘書處提交至聯(lián)合委員會后，意味著國家湄委會“通知”過程的結(jié)束。

考慮到湄委會秘書處需要一個月的時間完成內(nèi)部程序，為保證有效性，應(yīng)在項目計劃開始實施的時間上至少提前6個月提交申請事前磋商的材料。實際操作中，干流開發(fā)項目提交事前磋商申請材料的時間往往遠早于計劃開工的時間。

（2） 事前磋商。所有成員國收到提交文件后，“事前磋商”環(huán)節(jié)流程將啟動，由湄委會秘書處協(xié)調(diào)。他們將集體就擬議的干流開發(fā)方案進行磋商，并根據(jù)需求進一步補充數(shù)據(jù)和信息。

各成員國在收到材料之日起一般在6個月內(nèi)完成技術(shù)評審，可根據(jù)需要延長時間。主要依據(jù)《維持干流流量規(guī)程（PMFM）》《水質(zhì)規(guī)程（PWQ）》等分析所提出的開發(fā)方案是否遵守湄委會關(guān)于流量有關(guān)制度，評估對環(huán)境、社會可能產(chǎn)生的影響，并提出相應(yīng)的措施建議。此外，湄委會聯(lián)合委員會將組織成員國和秘書處組建一支特別工作組，參照湄委會相關(guān)成果，對所提開發(fā)方案的壩址進行現(xiàn)場查勘，并就其在航運、魚道、泥沙、水質(zhì)和大壩安全等方面的設(shè)計和影響進行技術(shù)評估。

（3） 達成協(xié)定。事前磋商流程結(jié)束后，湄委會聯(lián)合委員會的目標(biāo)是就開發(fā)國所提壩址應(yīng)在何種條件下進行開發(fā)形成一致意見，達成協(xié)定。該協(xié)定并不意味著是否批準(zhǔn)所提議的水電開發(fā)方案，而是旨在能讓被通知國提出修改建議，促其作出相應(yīng)調(diào)整，以盡量減少湄公河干流水電開發(fā)可能引起沖突的不利影響程度和范圍。

如果湄委會聯(lián)合委員會無法形成一致意見，可以將該水電開發(fā)方案提交給湄委會理事會，由理事會進一步協(xié)商解決。如果湄委會理事會亦無法達成一致，將通過正常外交途徑請相關(guān)國家的政府協(xié)商解決。

3.2 水電可持續(xù)發(fā)展倡議9867BE54-56E0-44E1-B8A0-CC900854483D

2008年，湄委會提出了水電可持續(xù)發(fā)展倡議（ISH），通過該倡議，湄委會協(xié)助成員國將水電開發(fā)與管理的決策與全流域水資源綜合管理（IWRM）的觀念建立聯(lián)系。經(jīng)成員國磋商，制定了《湄公河流域干流大壩初步設(shè)計導(dǎo)則》（Preliminary Design Guidance for Proposed Mainstream Dams）。該指南是PNPCA事前磋商環(huán)節(jié)技術(shù)評審的主要依據(jù)。

3.3 戰(zhàn)略環(huán)境評估

湄委會曾委托顧問團隊對湄公河干流規(guī)劃的12座水電項目開展了戰(zhàn)略環(huán)境評估，并形成1本戰(zhàn)略環(huán)境評估報告（SEA）。SEA不是正式的湄委會批準(zhǔn)文件，也不是PNPCA過程的正式組成部分，但可作為PNPCA過程的參考文件。戰(zhàn)略環(huán)境評估于2009年5月開始，歷經(jīng)16個月后于2010年9月提交最終報告和建議，主要對湄公河干流水電開發(fā)方案從技術(shù)、經(jīng)濟、社會和環(huán)境影響等方面進行了分析評估。

4 湄公河流域水電開發(fā)需求及主要問題

4.1 水電開發(fā)需求

根據(jù)亞洲發(fā)展銀行2016年發(fā)布的大湄公河次區(qū)域能源評估報告[11]，截至2014年，除柬埔寨外，湄公河流域其他4國均存在不同程度的電力出口。其中老撾向泰國、柬埔寨和越南均有電量出口;緬甸向中國有電量出口;中國向老撾和越南有電量出口;泰國向柬埔寨和老撾有電量出口;越南向柬埔寨和老撾有電量出口。在各國的跨國電力交易中，以老撾出口電量最大、增長最快，2014年老撾向泰國出口的電量是2010年的1.72倍;出口電力總量達到11 936 GW·h，是同年緬甸、泰國、越南出口電量總和的2.7倍。可以看出，湄公河流域國際電力交易的主要出口國是老撾，主要進口國是泰國、柬埔寨。因此，重點分析老撾、泰國和柬埔寨的水能開發(fā)需求。

老撾水力資源豐富，該國政府高度重視本國水電資源開發(fā)和利用[12]，電力出口創(chuàng)匯是其外匯收入的重要來源。目前有大量電力工程在建，預(yù)計到2025年可投運電站共35座，新增裝機規(guī)模4 147 MW，其中64%為水電。目前老撾全國電力系統(tǒng)以水電為主，缺乏作為穩(wěn)定基荷的火電，其水電開發(fā)將重點關(guān)注電站的調(diào)節(jié)性能。

在泰國，水電是僅次于天然氣和煤炭的第三大電源，主要依靠從鄰國進口，本國的水電占比不大[13]。目前泰國水力資源僅開發(fā)了約1/3，受國內(nèi)輿論和非政府組織的影響，已基本停止大型水電工程的開發(fā)建設(shè)。根據(jù)泰國電力發(fā)展規(guī)劃（PDP2015），未來其水電增量主要靠向鄰國進口和有序發(fā)展國內(nèi)小水電（裝機容量小于10 MW）。

柬埔寨擁有一定水力資源，目前已在建水電僅占總蘊藏量的10%。2019年，受天氣影響，氣溫高升、來水偏枯，柬埔寨國內(nèi)用電需求高漲，但水電出力不足，導(dǎo)致全國電力短缺。為滿足用電需求，2020年柬埔寨再次增加了從泰國、老撾進口的電量，包括湄公河干流已建成投運的棟沙宏水電站?？紤]到未來柬埔寨國內(nèi)用電負荷將持續(xù)增長，相較于其他能源儲量的不明確以及發(fā)展的遲緩，清潔、可再生的水力資源應(yīng)是優(yōu)先發(fā)展對象。

4.2 主要問題

作為國際河流，湄公河水電開發(fā)投資風(fēng)險較大[14]，水電建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和市場消納問題突出，此外主權(quán)擔(dān)保、融資等方面的問題較為常見[15]。下面從市場、規(guī)劃、建設(shè)和運營4個方面分別論述。

（1） 市場方面主要是消納問題。目前湄公河流域內(nèi)老撾、柬埔寨水能資源豐富、開發(fā)潛力大，泰國、越南受電源結(jié)構(gòu)和化石能源資源限制存在進口電力需求。流域內(nèi)水電資源點與市場消納點并不完全匹配，需要跨國輸送電力，但區(qū)域之間缺乏足夠的電力基礎(chǔ)設(shè)施。因此湄公河干流水電開發(fā)涉及多國政府之間如何進行利益分配、利益保障，配套的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也牽涉到各國電網(wǎng)安全運行管理。由于能源安全問題，泰國、越南等國家分別采取了不同措施減少對鄰國水電進口的依賴，例如泰國在電力發(fā)展規(guī)劃中設(shè)定了進口電量占比上限，越南則在電力發(fā)展規(guī)劃中增加了燃煤火電的比重，優(yōu)先從國際市場購買燃料而不是從鄰國進口電力。

（2） 規(guī)劃方面主要是干流梯級開發(fā)缺乏統(tǒng)籌，水文、氣象、地質(zhì)等資料的詳細數(shù)據(jù)匱乏、可靠性不高，存在上下游水電站設(shè)計不協(xié)調(diào)的問題。自1963年起，湄委會對湄公河干流水電規(guī)劃和可行性研究開展了大量工作，泰國、老撾、柬埔寨政府也分別委托了不同機構(gòu)對湄公河干流梯級電站規(guī)劃方案開展優(yōu)化研究。

（3） 建設(shè)方面的問題主要是下游國家對干流水電開發(fā)心存疑慮，以及來自社會公眾、環(huán)保組織等方面的輿論壓力。柬埔寨和越南分別對漁業(yè)和種植業(yè)較為依賴，對于其上游湄公河干流水電開發(fā)更為敏感。例如由于柬埔寨、越南的反對，沙耶武里水電站一度停工，經(jīng)對原設(shè)計修改，增加過沙底孔、過魚設(shè)施等才再度開工。

（4） 運營方面的主要問題是干支流梯級聯(lián)合調(diào)度困難較多，難以充分發(fā)揮工程效益。從目前的建設(shè)及規(guī)劃情況看，湄公河流域內(nèi)缺乏骨干工程，電站分屬不同業(yè)主，且涉及跨國管理等諸多問題，開展聯(lián)合調(diào)度難度較大。

5 結(jié)論與建議

湄公河流域的水力資源主要分布在老撾、柬埔寨和越南。近15 a來，緬甸、柬埔寨、老撾、越南等國的國內(nèi)經(jīng)濟生產(chǎn)總值年均增長率在東南亞各國中位居前列，未來用電需求潛力巨大。此外，泰國政府預(yù)計本國在2030年之后石化資源將枯竭，因此積極推動可替代能源發(fā)展，進口電力的需求還將進一步上漲。

綜合來看，泰國是湄公河流域國家中能源消費總量最大、人均GDP最高的國家，其經(jīng)濟社會發(fā)展和境內(nèi)化石能源的枯竭將繼續(xù)推動對鄰國電力進口需求的快速增長，對湄公河干流水電開發(fā)起關(guān)鍵推動作用。老撾境內(nèi)的水力資源最為豐富，并已將電力出口作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，可與泰國形成較為緊密的電力供需關(guān)系，共同推動湄公河干流水電開發(fā)。柬埔寨境內(nèi)湄公河流域具備一定水力資源開發(fā)條件，但其首要目標(biāo)是滿足國內(nèi)用電需求。

作為國際河流，雖然湄公河水電開發(fā)和運行面臨諸多問題，但從長期看，合作和共同發(fā)展依然可期。未來水電水利工程的聯(lián)合調(diào)度也應(yīng)是湄公河流域各國開展合作及相關(guān)研究的努力方向之一。9867BE54-56E0-44E1-B8A0-CC900854483D

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Discussion on hydropower development status quo and key technical issues in Mekong River Basin

YAN Lingzhi，WU Jing，LU Jun

（Changjiang Survey，Planning， Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010， China）

Abstract：The hydropower development environment in the Mekong River Basin has been changed a lot. It is necessary to review the Mekong River hydropower planning， development status and trend. This paper sorted out the origin of proposed Mekong mainstream hydropower projects， introduced the main development tasks of those projects and the current status of hydropower development. It also introduced some relative documents such as Procedures-Notification-Prior-Consultation-Agreement， MRC Initiative on Sustainable Hydropower， Strategic Environment Assessment. Based on the power systems of the countries in the Mekong River Basin， it analyzed the demand for hydropower development of Lao PDR， Thailand and Cambodia. The possible problems existed in hydropower development in the Mekong River Basin are discussed from the four aspects of market， planning， construction and operation. Some suggestions about the hydropower development and management in the Mekong river basin are put forward. These discoveries may throw some new light on the water resources management of the Mekong River Basin.

Key words：Mekong River; hydropower; water basin planning; reservoir operation; water resources management9867BE54-56E0-44E1-B8A0-CC900854483D