成制、建設與作為：論民國轉型中的浙江水上警察

余靜林 劉嘯虎

(湘潭大學 碧泉書院·哲學與歷史文化學院，湖南 湘潭 411105)

學界對于民國時期湖北、江西、安徽、奉天等省的水上警察進行了較為詳細的探討(1)相關研究參見余靜林《論民國時期江西水上警察的沿革及職能》，《江西廣播電視大學學報》2021年第2期；唐傳炳《民國時期安徽水上警察制度研究》，安徽大學碩士學位論文，2020年；郭超《抗戰(zhàn)勝利后湖北水上警察局研究(1945—1949)》，華中師范大學碩士學位論文，2020年；張新華《民初奉天省水上警察制度研究(1913—1931)》，遼寧大學碩士學位論文，2012年。，但對浙江水上警察的研究尚付闕如。浙省水系發(fā)達，湖蕩棋布。除苕溪、椒江、錢塘江、甬江、靈江、甌江、飛云江和鰲江8大水系外，更有京杭大運河和浙東運河縱貫南北、東西。不僅如此，境內諸如西湖、東錢湖等大型湖泊亦有30余個，因而“自昔政治家為吾浙計劃安全者，未嘗不注意于水”[1]9。復雜的水域環(huán)境為水上治安帶來了巨大困難，河湖劫案頻繁發(fā)生，“吾浙之政治地理關系于水上者既如此重大，則警察行政之關系于水上者更何待言歟”[1]9-10。有鑒于此，我們擬對民國時期浙江水上警察的建制沿革、制度建設及其職能履行進行梳理，就民國浙江水警對維護水上治安的重要作用進行分析闡釋。

一、浙江水上警察建制沿革

清廷設立的水師是浙江水警的濫觴。清順治年間，浙江設杭州協錢塘水師營、黃巖鎮(zhèn)標三營和定海鎮(zhèn)左右二營。雍正年間，增設乍浦水師營、嘉興協營、湖州協營、紹興協營等水師，“為防守?？?、緝捕海盜之用”[2]3981。有清一代，浙江設水師“寧海疆而定內河”，較好地維護了長江下游水域的安全。《清史稿》載，“清代水師武功之盛，守洞庭而平吳逆，戰(zhàn)重洋而殲蔡牽，下長江而制粵寇，東南數千里，威行桴鼓，勞臣健將，蹈厲功名，超逾曩代”[2]3999。

民國以降，伴隨內河航運的快速發(fā)展和水上治安形勢的急劇惡化，傳統(tǒng)水師“已成弩末”，難以發(fā)揮“維穩(wěn)”作用。為“維持水上治安之必要”，1912年8月，黎元洪在“沁電”中主張將“長江及荊襄水師均改為水上警察，歸民政長節(jié)制”[3]。翌年2月22日，北洋政府內務部頒布《長江及其他水師改組令》，要求“長江及其他水師改為水上警察，設水上警察廳管轄之”[4]。基于此，1913年4月，浙江將內河巡防水師六營、槍劃營、飛劃營、太湖巡防營、游擊先鋒隊、游擊三隊、紹河水師巡防隊、上江水師巡防隊、甌江水師巡防隊等水師分編為浙江內河、外海水上警察兩廳[5]22。是年11月，浙江軍政府頒布《浙江水上警察暫行編制條例》，規(guī)定內河水上警察廳管轄杭州、嘉興、湖州、紹興、上江、甌江等水域，外海水上警察廳承擔寧波、臺州、溫州及乍浦等海域的巡防任務(2)浙江公安志編篡委員會《浙江警察簡志》(清末民國時期)，浙江省公安廳文印中心內部刊印，2000年，第50頁。轉引自白斌《浙江近代海洋文明史(民國卷)》(第1冊)，商務印書館2017年版，第103頁。。

在1927—1938年的11年里，由于時局動蕩，浙江水警名稱變更頻繁。1928年浙江內河、外海水上警察廳改組為浙江省內河、外海水上公安局，直屬民政廳。1933年，南京國民政府在漢口成立長江各省水警總局后，隨即要求各省將原有的水上公安局改編為水警分局。浙江水上公安局再次改為“長江各省水警總局浙江水警分局”。是年6月，浙江內河水警改稱“浙江水上警察隊第一大隊，下轄7分隊，共有警官70人、長警978人，配置各類巡船130余艘”[5]21。與此同時，外海水警亦改稱為浙江水上警察隊第二大隊，下轄6分隊，配置巡艦5艘、巡船60艘，計有官警1130人。1936年9月，水警第一大隊改稱浙江內河水上警察局。次年，水警第二大隊改為浙江外海水上警察局。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，浙江水警遭受數次打擊，損失慘重。日軍侵占浙西諸縣后，浙江省政府應戰(zhàn)爭需要，將內河水上警察局編入浙江抗敵自衛(wèi)團第五支隊。1940年因經費支絀，再次遭到裁撤，先后歸并浙江保安第四團及省特務警察大隊。浙江外海水上警察局在抗戰(zhàn)中亦遭受重創(chuàng)。1938年11月，鎮(zhèn)海淪陷，該局移址臺州海門鎮(zhèn)東山濟公壇。1939年2月18日，浙江外省水上警察局被炸，被迫轉移到臺州中學繼續(xù)辦公。

抗戰(zhàn)勝利后，國民政府為浙江水上警察的重建做了大量工作。1945年浙江正式恢復內河水上警察局建制，俞式任局長。1949年5月，浙江內河水上警察局官警在嘉興、錢塘江一帶與人民解放軍對抗，最終大部被殲，殘部向寧波逃竄。是年6月，海門宣告解放，外海水上警察局官警一部分撤往臺灣，其余逃亡洞頭島，后被人民解放軍收編。

二、民國浙江水警的制度建設

(一)組織制度

權責明晰的組織機構不僅是水上警察合法存在的前提，更是警員“明使其職”的重要保障。1913年浙江軍政府都督朱瑞以“水師改編水上警察事關重大，至須審慎周詳、統(tǒng)籌全局，自非專設機關不足以籌備進行”[6]為由，暫設浙江水上警察籌備處負責全省“水師水警化”事宜。

《浙江水上警察籌備處暫行條例》規(guī)定，水上警察廳設處長1人“籌辦改編水上警察事宜”、參議官1人負責考核各種章制、庶務員1人掌理會計及庶務事項、書記2人起草及修正文牘、雇員14人繕寫文件。此外，在處內還置行政、編練、考核、餉械四科分別署理具體事務[7]?；I備處的成立及其開展的各項工作使浙省水師成功轉型，并逐漸建立了一整套較為完備的水警管理制度。1914年浙江軍政府頒布《浙江水上警察暫行編制條例》，在籌備處的基礎上正式成立浙江內河、外海水上警察兩廳，各設廳長1人、勤務督察長1人、秘書1人、科長1人、科員2至3人、督察員1人、會計庶務1人。廳內設第1科、第2科、第3科署理廳務[8]。

1933年6月，浙江省政府頒布《浙江省水上警察隊暫行章程》，將水警廳改編為兩個水上警察大隊。第1大隊負責內河治安，管理“沿太湖及與湖流貫通之重要河流的防剿盜匪事宜”[9]。第2大隊擔任浙省海上防務。每大隊下轄6分隊至8分隊，每分隊轄10排至12排，配置巡艦1艘、巡船10艘；大隊直屬的特務隊轄6排至10排，配置巡艦、巡船各2至3艘。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，浙江省政府再次對所轄水警進行改組，并于1940年先后頒布《浙江省內河水上警察局組織規(guī)程》《浙江省外海水上警察局組織規(guī)程》，對全省水警組織的職能進行了詳細規(guī)定[10]。水警局的組織章程對水警各部門職能定位頗為具體，使得水上警察組織機構趨于完備，有利于解決執(zhí)法主體不明、職責劃分不清的問題，從而為浙江水警維護全省水上治安提供了制度保障。

(二)經費制度

水警經費不僅是保證水警機構正常運轉的必備要素之一，更是警政建設質量和成果的保障。誠如施織孫所言，“蓋訓練之不精，教育之不普及，待遇不改善，無一不有關經費”，因而“經費之確定，為解決警政之先決問題”[11]。

浙江水警經費主要來自征收船捐和政府預算。民國時期，整個中國經濟狀況并不十分景氣，各地政府財政支絀的形勢無法完全滿足警政建設的需要。民國時期的警察經費體制不得不沿襲清末舊例，仍采用“公私居半”的辦法，實行政府撥款與“就地抽捐”相結合。其中，政府預算是浙江水警的主要經費來源。以1929年浙江內河警察局歲出預算為例，列表說明如下:

由表1可知，浙江水警一年的經費數目巨大，僅憑省政府財政撥款難以支撐，故只有依靠征收船捐緩解經費支絀的困境。如謝從新言，“水警年支巨量經費，其來源大多取給于船捐”[13]。1919年浙江省頒布《浙江內河水上警察取締船舶規(guī)則》，規(guī)定凡以營業(yè)為目的船舶均須繳納船舶執(zhí)照費。其中，大號船(8尺以上)征洋4元、二號船(7尺)征洋3元、三號船(6尺)征洋2元、四號船(4尺)征洋1元、不滿4尺者為小號船，征洋5角。船捐作為浙江地方收入之一，雖然在一定程度上有利于緩解水上警察的經費困難，但繁重的船捐也給民船經營帶來了沉重負擔。如1935年杭州塘棲的一位50多歲的老農用船裝載700余斤西瓜外出售賣，當地水警以未繳船捐照費為由扣留。老農稱：“全船西瓜也只能得1元6角8分，要出3元2角多的船捐，只有要我的命！”[14]

表1 1929年浙江內河水上警察局年度預算數[12]448-470

(三)獎懲制度

建立獎懲激勵機制，不僅是規(guī)范水警職員行為的重要制度約束，也是水警建設的核心內容，直接影響著水警工作的穩(wěn)定性和警員履職的積極性。1914年浙江軍政府頒布《浙江水上警察各長警賞罰暫行規(guī)則》，對本省水警的獎懲工作進行規(guī)范。

《浙江水上警察各長警賞罰暫行規(guī)則》針對不同的事件，確定的獎懲級別也各異。就嘉獎而言，包括獎賞、記功、記升3種獎勵形式；從懲處而論，包含罰餉、記過、斥退3種懲處類型。不僅如此，該辦法還對具體事件應采取何種獎懲進行了明確規(guī)定，從而使“賞罰取舍”有章可循。

該規(guī)則規(guī)定，對于拾獲漂流或遺失物件報告長官者、拿獲私運鹽硝及違禁物品者、搜獲或奪得盜匪軍火并主動呈繳者，一律據情獎勵2角至2元。對于拿獲大盜巨匪、叛逆亂黨、拐逃婦女、竊賊剪綹、煙賭犯人等情形，水警廳將予以記功。對于記大功3次、供職勤慎且滿2年以上者，除升職外，水警廳還會予以銀牌“以昭激勵”[15]。

在規(guī)定各類嘉獎的同時，水警廳也制定了3類懲處措施，以整飭水警風紀。如不奉行長官命令、巡游時忘帶軍械、怠慢查詰事項、救護水難及緝捕盜匪不力，罰餉“自2角至2元不等”。對于私相斗毆、舉止輕漫、疏忽有失、損害人民權利的長警，浙江水警大隊亦會視情節(jié)輕重分別記小過、大過。如違抗長官命令、污蔑長官、泄露緊要秘密、擅自夜不歸宿、酗酒賭博、包庇娼賭、私自結黨、藉機勒索、私罰財物，水警大隊將即行革退，情節(jié)嚴重者還會按律治罪[15]。對水警職員的應行職責及違法行為制定詳細的獎懲措施，有利于加強警風警紀建設，減少違法亂紀事件的發(fā)生。

三、民國浙江水警的職能履行

(一)管理船舶戶口

登記船舶戶口是水上警察的基礎職能之一?！端份d：“水上警察之任務，為維持水上之治安，則其轄境河海內之船舶，自應統(tǒng)歸管理，以一事權，而期成效。”[16]浙江水系復雜，航民眾多，“船舶未經調查，即無號數，盜船民船兩無標識，茫茫河海稽查奚由”[1]13。

1914年浙江軍政府頒布《浙江水上警察編查船舶暫行規(guī)則》，要求凡行駛在浙江水警管區(qū)內的汽船、帆船、小船及各種型號的船舶須接受水上警察署編查。未編查的船舶，船戶須邀殷實店主聯保，互負察奸弭盜責任。船舶編查后，由水警頒給船戶號碼牌和編查證，“水上警察檢查時，(船戶)須呈出查驗，其無編查證者，不準航行”[17]。此外，為保障查驗實效，浙江水警規(guī)定各船戶的編查證須每年定期更換。如船戶編查內容有變或證件毀損，須于10日內到當地水上警察署申請更換；船舶的轉讓、廢棄亦須在5日內到水警署予以注銷，以防為奸宄所用。

由于《浙江水上警察編查船舶暫行規(guī)則》未明確違反編查的懲處措施，導致仍有大量船戶逃避編查。1919年浙江軍政府頒布《浙江省內河水上警察取締船舶規(guī)則》，對于未經領照擅自通行、隱匿或逾期不換牌照、私將牌照或號碼牌借與他人使用、不服水警查驗的船戶，水警署將予以“1日以上、1月以下之拘役或處1角以上、60元以下之罰金”[18]。

上述水上法規(guī)和船舶管理規(guī)則，從船舶登記、船戶守則及違法懲處等方面對航行的客貨船做了具體規(guī)定，使船舶登記有章可循，船舶管理有法可依，對防止奸宄擾民、維護水上治安起到了積極作用。然而，由于監(jiān)督機制的缺失，浙江水警在執(zhí)法過程中也存在擾民行為。1916年《申報》載，浙江“甬埠外海水警廳對于內河大小船只編釘牌照頗為嚴厲，甚至鄉(xiāng)農田莊亦不能免。凡船一泊甬埠，無不勒令繳費，否則將船扣留，(農戶)往往所賣之錢僅敷牌費。故現下各鄉(xiāng)農船俱相戒不敢來城”[19]。

(二)打擊水匪海盜

浙省復雜的水域條件為水匪海盜活動提供了便利條件?！碍h(huán)浙多水，杭、嘉、湖、寧、紹、溫、臺各舊府屬大半澤國也。內則汊港紛歧、幾如蛛網，外則海洋浩渺、宛若篷瀛”[9]。不僅內河水匪肆行，外海盜賊亦活動猖獗，“太湖之梟，浙洋之盜，談者色變，行者戒心”[1]12。水匪海盜“持有精利快槍，盜首精通戰(zhàn)術”[20]，常成群結隊“或乘夜色搶劫財物，或公然殺人奪取船只，給過往商旅和船民帶來極大威脅。因而保護過往商旅、船民的人身及財產安全，也是水上警察的重要職責”[21]。

浙江水警不遺余力地打擊水匪海盜，“以安民心”。1914年7月20日，浙省水上警察廳第1總署第4分署在緝拿水匪陳小三、陳小羅時，發(fā)現4艘盜匪船，巡官魯如虎、張宗敏等當即率隊前往剿辦。歷經3小時激戰(zhàn)，擊傷匪眾多人，其余等人逃跑后失去蹤跡。水警第1總署長飭令所屬嚴加剿辦，“務絕根株，以杜后患”[22]。1924年乍浦亦發(fā)生湖匪傷民事件。據乍浦明洲漁業(yè)公所董事電稱，“有6艘盜船盤踞西壑五峙金山洋面，漁船被劫、架人勒贖計數10艘，護航船寡不敵眾、難以肅清”，故請求水警廳“火速飭輪巡緝拿”[23]。海盜不僅劫掠商船，即使是水警巡艦亦難免于難。據《甘肅警務周刊》所載，1924年浙江外海水警廳長來偉良乘“超武”號警艦赴省辦公，竟被大股海賊截擊。來廳長令警員沖出重圍后，隨即調集大批巡艦圍剿，歷經3小時始將10名海盜擊斃[24]。經過水上警察持續(xù)偵緝盜匪，浙江水上治安環(huán)境得到極大改善。這體現了水警對轄區(qū)內水域的積極管理，“在一定程度上保證了水上秩序的安定，保護了民眾的生命財產安全”[25]214。

(三)實施省域聯防

即使浙江水警對轄境內的水匪海盜進行了持續(xù)打擊，但由于浙江水系錯綜復雜，且與外省河流互通，致使收效甚微。1922年浙江、江蘇兩省制定《蘇浙水警聯防辦法》，決意實行區(qū)域聯防，加強“協緝”合作，“切實聯絡會剿，以安地方”[26]。

該辦法規(guī)定，兩省交界“應派船防堵之處”，須由雙方水警長官派員查勘。為防止跨省執(zhí)法受阻，該辦法還規(guī)定，“由兩省共同制定的水陸防務辦法及各項章制，由兩省水警廳互相告知有關協辦者，以免抵觸”[27]。基于打擊水匪過程中出現的“此拿入彼藏匿，彼拿入此潛蹤”[28]的窘況，浙蘇兩省規(guī)定，“蘇浙交界地方遇有匪盜滋擾時，兩省水警應即互相知照，協力緝捕”[27]。

與此同時，兩省水警廳還要求每月須“擇定緊要地點”會哨。會哨內容主要包括告知彼方“該管境內地勢險要及水陸出入道應如何布置防務、境內的盜匪隱匿地點及如何協緝盜匪、境內商輪民船的往來地點及保護方法”[27]等關乎兩省治安的相關事宜。

為保障聯防效果，浙蘇兩省還制定了獎懲措施。如兩省水警人員緝獲鄰省通緝在案的盜匪時，除本省給獎外，鄰省還將根據捕獲人犯級別高低予以不同形式的獎勵。同時，兩省對“鄰省請求協助剿辦或緝拿盜匪時，若(水警)遲延觀望或協助不力，亦將從嚴懲戒”[29]。實行區(qū)域聯防治理后，成效斐然。1927年《江蘇省政府公報》載，“自蘇浙兩省實行聯防以來，甚屬周安，極為適用。(兩省)盡同舟共濟，無畛域之分”[29]，從而使水匪海盜無所遁處，水上治安形勢大有好轉。

四、結語

浙江水上警察以維護水上治安為職責，是中國近代法治變革的必然產物。在錯綜復雜的水域環(huán)境中，浙江水上警察通過管理船舶、打擊水匪、省域聯防等措施，在一定程度上保障了長江下游水域“良性治安秩序的實現，提升了水上治安法制化水平”[25]220。與此同時，囿于時代的局限性，也存在諸如警權失序、擾民勒索等問題，這既是民國時代特殊性的歷史寫照，也是警政建設復雜性的現實反映。