會澤縣生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀及其機制探討

劉清香

(云南省曲靖市會澤縣林業(yè)和草原局，云南 會澤 654200）

會澤縣是云南省曲靖市的下轄縣，地處滇東北，金沙江東岸帶，烏蒙山主峰地段，地勢東低西高，南北起伏，由西向東階梯狀遞減，海拔高差大，境內山地、盆地、病床地貌匯集，山川相間排列，山高谷深，屬典型高原季風氣候，垂直立體氣候明顯，分布有棕壤、紅壤、紫色土，地質資源豐富，但是，由于地質地貌復雜，部分地區(qū)屬于巖溶地區(qū)，生態(tài)十分脆弱。公益林是林業(yè)生態(tài)建設中的重要部分，加強會澤縣生態(tài)公益林的建設，對改善會澤縣人民生存環(huán)境、保障會澤縣的生態(tài)安全，保護生物多樣性、維持生態(tài)平衡，促進社會經濟的可持續(xù)具有重要意義，必須高度重視。會澤縣生態(tài)公益林建設中，退耕還林還草是重要舉措，如何建立完善的補償機制，保障的農民的切身利益，提高農民的退耕意愿是其中的重要問題，會澤縣必須在這方面作出努力。

1.林地生態(tài)補償和公益林生態(tài)補償?shù)膬群耙饬x

生態(tài)補償（Ecological compensation）是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經濟手段為主要，調節(jié)相關者的利益關系，促進補償活動、調動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調的制度安排（2016 年，余俊）。生態(tài)補償以政府為主導、市場為輔，土地或其他資源的所有者為受償方。林地生態(tài)補償是（Forest land Ecological）是生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分，是為了保護森林和林地以及所形成的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，便于發(fā)揮林地的生態(tài)效益，利用財政支付或市場交易向森林生態(tài)效益的管理者和受益人支進行補償、投資或向破壞者進行收費的一種制度安排。

林地補償中，公益林是其中的重要部分。公益林是主要發(fā)揮改善環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保護物種資源、進行科學實驗、開展森林旅游、實現(xiàn)國土安保等為主要經營目標的森林及灌木林，包括國家級、省級、市縣級公益林，公益林生態(tài)補償，顧名思義就是針對公益林的生態(tài)補償。林業(yè)是國民經濟的重要部分，是社會生產的物質來源，也起著涵養(yǎng)水源、防風固沙、保持水土、凈化空氣、除塵降噪、保護生物多樣性等功能，是人類不可或缺資的陸上生態(tài)系統(tǒng)，對社會發(fā)展十分重要，公益林是森林系統(tǒng)最穩(wěn)定的部分，進行公益林補償、建設、有目的開展森林保護、培育和利用，對促進人口、資源、社會、經濟和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展十分重要。公益林生態(tài)補償是在研究人地關系基礎上制定的補償措施，是政府充分發(fā)揮國家調控和市場調節(jié)的、正確處理環(huán)境保護和經濟發(fā)展之間的關系的有效手段，充分利用補償機制，協(xié)調中央、地方政府和、合作組織、企業(yè)、林農之間的關系，制定有效的林業(yè)保護、發(fā)展政策，促進地區(qū)林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經濟和諧可持續(xù)的重要舉措，應高度重視。

2.會澤縣生態(tài)公益林概況

會澤縣全縣國土面積5886km2，林地面積544km2m，占國土面積的62%，森林只有45.6%，低于云南省平均水平，會澤縣森林蓄積量有1426m3，是曲靖市森林面積最大的縣，有菜地面積483.76 萬畝，占全縣國土面積的555。會澤縣位于滇東北高原，烏蒙山主峰地段，部分地區(qū)是巖溶地區(qū)，是國家生態(tài)建設西南屏障的重要組成部分，生態(tài)建設的任務十分繁重。經過多年努力，會澤縣的生態(tài)建設取得了積極成效，其中，生態(tài)公益林起著重要作用。會澤縣公益林面積為277.17 萬畝，其中國家級公益林113.67 萬畝（實施補償103.85 萬畝），省級公益林163.5 萬畝（實施補償152.8 萬畝），分布在全縣25 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和兩林場。會澤縣公益林管護形式以專業(yè)管護為主，經營主體明確的林場有2 個，由林場聘請專業(yè)人員進行管護；集體林由25 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）林業(yè)站承包給專業(yè)人員進行管護，總體林分較好。

3.會澤縣公益林生態(tài)補償現(xiàn)狀

為了促進公益林的建設，近年來，國家不斷加大公益林的補償力度，會澤縣也響應國家號召，不斷增加公益林的生態(tài)補償，擴大公益林的面積，對促進會澤縣的林業(yè)建設，提高植被覆蓋率發(fā)揮了重要作用。表1 為會澤縣2019 年～2020 年的生態(tài)補償面積和投入。

表1 會澤縣2009～2020年生態(tài)補償基（資）金、面積表

由表中可知：

（1）2009～2020 年， 會澤縣在2009、2010 年國家補償面積一致，為150000 畝，從2011 年開始，每年補償面積變?yōu)榱?038500 畝，與2009、2010 年相比，補償面積有了大幅度增長，但也10 年未曾增長；（2）2009年～2020 年，會澤縣省級補償面積每年均為1457976 畝，未發(fā)生改變；（3）在國家補償資金方面，2009 年，補償資金投入還較低，只有696176.5 元，2010 年差不多翻了一番，從2011 年開始實行二次退耕開始，相比以往云南省大幅度投入補償資金，2013 年以后，基本維持在1400萬～1700 萬之間，波動幅度不大，12 年來，國家已為會澤縣公益林投入生態(tài)補償資金約1448.35 萬元；（4）在政府補償資金方面，2009 年、2010 年投入均為7289880元，相對 較低，2011 年開始到2020 年，云南省逐年加大了公益林的生態(tài)補償力度，12 年來每年補償金維持在2000～4000 萬元之間，基本上呈逐年上升趨勢，2009 年～2020 年，云南省已為會澤縣公益林投入了約2366 萬元的補償金；（5）總體來看，2009 年～2020 年，國家和云南省政府已為會澤縣公益林投入了約3989 萬元補償金，近10 年來，會澤縣公益林生態(tài)補償金總額有所增長，但增幅不大；（6）在會澤縣公益林生態(tài)補償中，云南省省級補貼高于國家級補貼。（7）尚有98200 畝國有國家級公益林和107000 畝國有省級公益林未納入補償范圍，未來，會澤縣的公益林生態(tài)補償工作依然艱巨。

4.促進會澤縣生態(tài)公益林補償工作提升的措施

生態(tài)補償是一項系統(tǒng)性工程，綜合性強、涉及面廣，為了提高會澤公益林體系建設，提高會澤的公益林補償體系建設十分必要。

4.1 加強生態(tài)補償?shù)男麄髁Χ?/h3>

生態(tài)公益林補償工作需要民眾的支持和參與，要想得到民眾的支持和參與，就必須加強公益林保護、公益林補償?shù)南嚓P知識的宣傳，轉變民眾的思想，讓民眾樹立環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展的觀念，和政府建立生態(tài)保護認同，積極參與區(qū)域的公益林保護工程。民眾作為生態(tài)補償?shù)氖芤娣剑钪饕膮⑴c者，也有權知道公益林補償?shù)南嚓P政策措施，加強宣傳，也是保障民眾的知情權，尊重民眾“自愿”原則，保障民眾切實利益的必要工作。

4.2 探索橫向補償支付模式

公益林生態(tài)補償金基本由政府承擔，通常作為一項專項資金作為支出納入財政預算中，但是，補償金通常單方面支出后很難獲得預期的生態(tài)、社會、經濟收益，長此以往，對經濟發(fā)展水平相對落后地區(qū)的政府是一筆不小的負擔，所以，探索的橫向補償機制，建立多樣化、多層次的補償機制十分重要。除了國家、省政府的補償，地方政府也可以通過差別性的征收生態(tài)公益林補償效益減輕地反政府負擔，或者從已有公益林效益和天保工程資金中抽取一部分專項資金和當?shù)仄髽I(yè)、林業(yè)大戶等進行市場化運作，通過發(fā)展森林旅游、林下經濟、適當?shù)牧种叙B(yǎng)殖、種植常年生經濟林果等，通過“以林養(yǎng)林”的市場化運作擴大收益，提高公益林保護、補償金。另外，應加強造紙、醫(yī)療、煤炭等資源利用型、環(huán)境污染型受益企業(yè)對公益林保護方的補償支付，積極爭取企業(yè)的碳匯資金，以及發(fā)達國家的碳匯項目、國家級碳匯項目補償金等，為公益林保護資金提供活水，增強公益林生態(tài)補償支付的能力，促進公益林保護的可持續(xù)進行。

4.3 加強公益林的管護水平

公益林生態(tài)補償支付，最終目的是為了促進本地公益林保護事業(yè)的發(fā)展，所以，加強公益林管護，讓生態(tài)補償金確確實實的發(fā)揮生態(tài)補償、生態(tài)保護的作用十分重要。會澤縣的生態(tài)建設工作任重而道遠，應繼續(xù)建立完善的管護機制，提升管護質量。目前統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，會澤縣公益林面積為277.17 萬畝，國家級公益林113.67 萬畝，省級公益林163.5 萬畝，其中，國家級公益林實施生態(tài)補償?shù)挠?03.85 萬畝，省級公益林實施 補償?shù)挠?52.8 萬畝，這些公益林分布于會澤縣25 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和兩林場，實行專業(yè)管護的形式進行管護，經營主體明確的2 個林場，由林場聘請專業(yè)人員進行具體管護，集體林由全縣25 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）的l 林業(yè)站以簽訂合同的形式將公益林管護的任務承包給專業(yè)人員，通過付費的方式委托專業(yè)人員進行具體的管護活動。目前，會澤縣已落實管護責任單位27個，落實承包管護人員1357 人。簽訂管護合同（A）25 份，簽訂承包管護合同（B）1357 份.簽訂禁伐協(xié)議3057 份，簽訂限伐協(xié)議91572 份有效的維護了公益林建設的成果。

4.4 提高資金的管理效率

會澤縣的公益林生態(tài)補償自己每年都是一筆較大的數(shù)額，應實行精細化管理，對會澤縣的生態(tài)補償金、生態(tài)保護資金、林業(yè)產業(yè)發(fā)展中的環(huán)境保護資金等進行有效的管理，做到?？顚Ｓ?、科學規(guī)劃，科學管控，收益最大化 ，提高會澤縣公益林補償金的利用質量，促進公益林保護工作的科學開展。二十一世紀，傳統(tǒng)的資金管理辦法已經無法滿足需求了，在現(xiàn)代林業(yè)建設中，加強以計算機為主的現(xiàn)代信息技術手段的應用，提高資金管理的效率，建立完善的資金管控現(xiàn)代化體系，做好數(shù)據(jù)的備份、存儲、分析、利用，用以調控資金的調配，提高利用的科學性、合理性非常必要。

4.5 完善制度，強化保障

生態(tài)公益林保護和管理是一項長期的、復雜的事業(yè)，無法一蹴而就，建立一套完善的的制度，確保公益林保護的各項工作得以有序長久的進行十分必要。無規(guī)矩不成方圓，會澤縣的生態(tài)公益林補償工作，應首先建立相關制度：應建立完善的法律法規(guī)，確保會澤縣的生態(tài)公益林管護、生態(tài)補償工作在明確、清晰、可操作性強的法律法規(guī)，尤其是森林分類經營的法律法規(guī)，在透明的法律法規(guī)下實現(xiàn)生態(tài)公益林的經營指導，生態(tài)公益林補償項目、資金的檢測、監(jiān)督、協(xié)調、管控；應建立完善的公益林生態(tài)補償機制的目標責任制，會澤縣通過森林二類調查，根據(jù)區(qū)域生態(tài)修復的目標和經濟發(fā)展規(guī)劃，制定了生態(tài)公益林保護的五年目標、區(qū)域目標，融入?yún)^(qū)域的綜合發(fā)展中，這一做法值得繼續(xù)推廣實行；應建立完善的資金使用制度和監(jiān)管值得，會澤縣生態(tài)公益林補償工作涉及復雜的資金問題，不管是國際阿撥款也好，地方補償也好，對農民的退耕補償、承包林地人員的收入等，都應根據(jù)嚴格的資金管制度進行計算、匯總、分配、下發(fā)、監(jiān)督，確保資金管理的透明、高效，提高資金利用率，防止貪污腐??；應建立完善的科技人才管理制度。新時期的生態(tài)公益林管理、生態(tài)公益林的補償工作都應在現(xiàn)代林業(yè)建設的大框架進行，計算機等先進的現(xiàn)代化科技運用于森林調查、生態(tài)效益監(jiān)控、資金管理等已十分廣泛，建立完善的人才管理制度，聘用引進高科技人才，加強培育，提高待遇，充實會澤縣生態(tài)公益林管護、補償相關工作的專業(yè)人才十分必要。

5 結語

會澤縣地理位置特殊，生態(tài)環(huán)境脆弱，生態(tài)保護工作任務較重，在生態(tài)保護中，公益林是當?shù)仃懮仙鷳B(tài)系統(tǒng)最為穩(wěn)定的部分，對提高會澤縣的整體生態(tài)水平意義重要。會澤縣生態(tài)公益林保護措施中，充分利用生態(tài)公益林補償制度促進公益林建設和保護工作的不斷推進具有重要意義，文章分析了2009 年～2020 年的會澤縣公益林生態(tài)補償金的現(xiàn)狀，從加強宣傳爭取民眾支持、探索橫向補償支付機制、加強管護水平、通過信息化手段提高資金管理效率、完善制度保障等五個方面探討了完善完善措施，希望文章的研究對會澤縣完善補償機制，繼續(xù)深化公益林建設保護措施的實施發(fā)揮一定參考作用，促進會澤縣生態(tài)、社會、經濟的可持續(xù)發(fā)展。