民營(yíng)資本參與鐵路建設(shè)與站城一體開(kāi)發(fā)策略研究

謝啟德　張?zhí)m

【摘要】我國(guó)首條民營(yíng)控股高鐵杭紹臺(tái)鐵路計(jì)劃于2021年12月底開(kāi)通（已于2021年11月試運(yùn)營(yíng)），這是民營(yíng)資本參與我國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)。本文基于杭紹臺(tái)開(kāi)發(fā)模式的成功運(yùn)作，在資金籌措、項(xiàng)目運(yùn)作和回報(bào)機(jī)制等方面闡述民營(yíng)資本參與鐵路建設(shè)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)探索。同時(shí)以杭紹臺(tái)鐵路沿線臺(tái)州中心站為例，從產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、地塊業(yè)態(tài)整合、步行環(huán)境設(shè)計(jì)以及地下空間統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)等方面，闡述如何通過(guò)民營(yíng)資本的參與以及工程規(guī)劃一體化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)站城一體開(kāi)發(fā)。

【關(guān)鍵詞】杭紹臺(tái)鐵路;民營(yíng)資本參與;鐵路建設(shè);站城一體開(kāi)發(fā)

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.14.027

引言：

截止2021年4月，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)14.63萬(wàn)公里，高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)3.79萬(wàn)公里，“四縱四橫”高鐵網(wǎng)提前建成，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)加密成型。高速鐵路、城際鐵路正快速發(fā)展，然而長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路建設(shè)一直是政府整體統(tǒng)籌并主導(dǎo)后續(xù)開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)施。2018年中國(guó)鐵路總公司鐵道債額度為2400億元，2019年增至3000億元，比2018年增加多達(dá)25%[1]。傳統(tǒng)開(kāi)發(fā)建設(shè)模式面臨政府債務(wù)壓力較大、項(xiàng)目融資缺口巨大的問(wèn)題。另一方面，鐵路及高鐵樞紐站建設(shè)也帶來(lái)了部分城市割裂的問(wèn)題。

2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)》[2]，提出全面開(kāi)放鐵路建設(shè)市場(chǎng)，向地方政府和社會(huì)資本放開(kāi)城際鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路;2018年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開(kāi)發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕514號(hào)）》[3]，鼓勵(lì)地方政府牽頭建立投資建設(shè)主體、管理運(yùn)營(yíng)主體、綜合開(kāi)發(fā)主體等多方合作開(kāi)發(fā)機(jī)制，完善支持高鐵建設(shè)投資主體及出資人參與高鐵車(chē)站周邊區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的政策措施;2020年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號(hào)）》[4]，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)獨(dú)資、股權(quán)合作等方式參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)，為民營(yíng)資本參與鐵路開(kāi)發(fā)建設(shè)提供政策保障。

基于上述背景，我國(guó)第一條民營(yíng)資本控股的杭紹臺(tái)鐵路于2017年10月投入建設(shè)，并計(jì)劃于2021年12月投入運(yùn)營(yíng)（已于2021年11月試運(yùn)營(yíng)）。杭紹臺(tái)鐵路的開(kāi)通是民營(yíng)資本參與我國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，本文以杭紹臺(tái)鐵路及其沿線站點(diǎn)為例，闡述民營(yíng)資本參與鐵路建設(shè)和站城一體規(guī)劃設(shè)計(jì)新模式的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

1、民營(yíng)資本參與投融資的鐵路建設(shè)概述

1.1相關(guān)概念闡述

民營(yíng)資本參與投融資的高速鐵路建設(shè)，是PPP模式在基礎(chǔ)建設(shè)中的重要應(yīng)用。廣義的PPP（Public Private Partnership）是指政府和社會(huì)資本方為提供某一公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)而建立的一種合作伙伴關(guān)系，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來(lái)的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式。在這種模式中，政府方主要發(fā)揮統(tǒng)籌及決策作用，通過(guò)與民營(yíng)資本企業(yè)簽訂項(xiàng)目合同協(xié)議，給予民營(yíng)企業(yè)相應(yīng)的權(quán)利，利用政府、民營(yíng)資本方共同協(xié)作，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

1.2項(xiàng)目主要運(yùn)作模式

PPP模式又可細(xì)化為多種不同的項(xiàng)目運(yùn)作模式，在民營(yíng)資本參與投融資的鐵路建設(shè)項(xiàng)目中，主要可以歸納為以下三種：

（1）BOT（Build-Operate-Transfer）模式：即建造-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓模式，公共部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)民營(yíng)合作方承擔(dān)項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，并在特許期內(nèi)擁有項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)，期滿后將項(xiàng)目移交給公共部門(mén)。

（2）BOO（Build-Own-Operate）模式：即建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)，由政府進(jìn)行調(diào)控和決策，企業(yè)投資并承擔(dān)工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行等工作，最終產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)。

（3）BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式：即建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑓⑴c項(xiàng)目建設(shè)融資的民營(yíng)合作方，在協(xié)議期內(nèi)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)及運(yùn)營(yíng)權(quán)，期滿后逐步移交給政府部門(mén)。

2、民營(yíng)資本參與推動(dòng)站城一體開(kāi)發(fā)

2.1高鐵樞紐站城一體開(kāi)發(fā)相關(guān)概念

站城一體開(kāi)發(fā)主要是指位于大城市中心區(qū)的軌道交通樞紐站（可以進(jìn)行多個(gè)軌道交通線路換乘的車(chē)站和高鐵樞紐站等）和周邊的城市街區(qū)進(jìn)行一體化開(kāi)發(fā)的模式[9]。該模式需要通過(guò)高度、復(fù)合的土地利用及政府和民間的聯(lián)合開(kāi)發(fā)方式開(kāi)辟出樞紐站建設(shè)所需開(kāi)發(fā)用地。其中民營(yíng)資本參與高鐵樞紐站城一體開(kāi)發(fā)工作包含了投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵階段，充當(dāng)重要角色。

2.2民營(yíng)資本參與站城一體開(kāi)發(fā)的優(yōu)勢(shì)

站城一體化具有促進(jìn)站點(diǎn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值增加，使得土地效率最大化，拉動(dòng)相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保城市整體持續(xù)健康發(fā)展等優(yōu)勢(shì)。民營(yíng)資本參與高鐵樞紐的站城一體開(kāi)發(fā)，主要有以下兩大優(yōu)勢(shì)：

資本投入及效益層面：民營(yíng)資本一定程度上代表了復(fù)合市場(chǎng)的需求，參與站城一體開(kāi)發(fā)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，政府引導(dǎo)的雙輪驅(qū)動(dòng)方式。一方面，可以統(tǒng)籌考慮綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的規(guī)模與功能，合理控制土地成本，部分緩解政府投融資壓力。另一方面，可以更好的實(shí)現(xiàn)鐵路建設(shè)帶來(lái)的外溢效應(yīng)內(nèi)部化，為鐵路的可持續(xù)發(fā)展提供資金保障。高度聚集及復(fù)合化能提升城市魅力，并能增加開(kāi)發(fā)商的收益，加快房地產(chǎn)項(xiàng)目的投資回收。

規(guī)劃設(shè)計(jì)層面：民營(yíng)資本參與站城一體開(kāi)發(fā)提高了高鐵樞紐片區(qū)設(shè)施規(guī)劃的效率，是實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)與樞紐交通功能融合的重要手段。統(tǒng)籌規(guī)劃站城關(guān)系打破了傳統(tǒng)站即站、城即城的片區(qū)格局，極大提升居民出行的便利性。同時(shí)民營(yíng)資本參與有效提升了樞紐建設(shè)的可行性，降低前期溝通成本與投入，并能清晰明確后續(xù)實(shí)施路徑。

3、杭紹臺(tái)鐵路及沿線站點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

3.1項(xiàng)目概況

杭紹臺(tái)高速鐵路是國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)第一批推出的8個(gè)民營(yíng)資本參與投資鐵路的示范性項(xiàng)目之一，是我國(guó)鐵路建設(shè)投資領(lǐng)域第一條民營(yíng)資本控股的高速鐵路。該鐵路設(shè)計(jì)速度為每小時(shí)350公里，全長(zhǎng)266.9公里，其中新建線路226.369公里，與既有杭甬客專(zhuān)線在紹興北站接軌、與甬臺(tái)溫鐵路在溫嶺站接軌。全線設(shè)紹興北、東關(guān)、三界、嵊州新昌、天臺(tái)、臨海、臺(tái)州中心、溫嶺8個(gè)車(chē)站;除了紹興北、臨海、溫嶺為既有車(chē)站的改造，其余皆為新建車(chē)站。項(xiàng)目于2017年底開(kāi)工建設(shè)，計(jì)劃2021年12月底建成通車(chē)。

臺(tái)州中心站為杭紹臺(tái)鐵路中規(guī)模最大的沿線新設(shè)車(chē)站，建筑面積8.5萬(wàn)平米;其中包含站房5萬(wàn)多平米，以及站內(nèi)配套商業(yè)3萬(wàn)平米。該站是杭紹臺(tái)鐵路的重點(diǎn)控制性工程，杭紹臺(tái)鐵路、甬臺(tái)溫高鐵、金臺(tái)城際、市域鐵路S1和S2線等在此交匯，是集高鐵、輕軌、公交等于一體的大型綜合性交通樞紐。

3.2 杭紹臺(tái)鐵路開(kāi)發(fā)模式闡述

3.2.1引入民營(yíng)資本的投融資

杭紹臺(tái)鐵路的可研批復(fù)總投資為448.9億元，2017年9月11日，浙江省政府與復(fù)星牽頭的民營(yíng)資本聯(lián)合體正式簽署《杭紹臺(tái)鐵路PPP項(xiàng)目投資合同》，各方參與的股比分別為：復(fù)星牽頭的民營(yíng)聯(lián)合體51%，國(guó)鐵集團(tuán)15%、浙江省交通投資集團(tuán)13.6%、臺(tái)州市鐵路建設(shè)投資有限公司10.2%、紹興市交通投資集團(tuán)有限公司10.2%。

3.2.2項(xiàng)目運(yùn)作模式

項(xiàng)目采用BOOT模式進(jìn)行運(yùn)作，政府與社會(huì)資本聯(lián)合體的合作期為34年，預(yù)估建設(shè)期4年，運(yùn)營(yíng)期30年。民營(yíng)企業(yè)將與政府方出資代表及中國(guó)鐵路總公司共同合資組建項(xiàng)目公司（SPV），由政府方授權(quán)SPV負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作，并獲取合理回報(bào)，運(yùn)營(yíng)期滿后SPV將全部項(xiàng)目無(wú)償?shù)匾平唤o浙江省政府。

3.2.3項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

在杭紹臺(tái)高速鐵路開(kāi)發(fā)建設(shè)中，政府與以復(fù)興集團(tuán)為首的社會(huì)資本方按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的原則合作，采取多種措施提高民營(yíng)資本的盈利水平[7]。

杭紹臺(tái)項(xiàng)目“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”的回報(bào)機(jī)制。在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，杭紹臺(tái)項(xiàng)目公司將根據(jù)車(chē)流量，收取線路使用費(fèi)、接觸網(wǎng)使用費(fèi)、電費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)等清算收入，支付委托運(yùn)輸費(fèi)、鐵路維修整治費(fèi)用、電費(fèi)、管理費(fèi)等運(yùn)營(yíng)成本與財(cái)務(wù)費(fèi)用，從而產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，投資人獲得投資收益。若運(yùn)行初期客流不足，政府可以通過(guò)在約定期限內(nèi)將按照PPP合同向項(xiàng)目公司支付可行性缺口補(bǔ)助，以保障投資人獲得合理收益[10]。

（1）項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期前十年設(shè)立了可行性缺口補(bǔ)貼，具體金額由政府與以復(fù)星集團(tuán)為首的社會(huì)資本方磋商確定，分散了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期民營(yíng)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，確保杭紹臺(tái)高速鐵路項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。

（2）在協(xié)議的特許期內(nèi)，民營(yíng)部門(mén)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，浙江省政府鼓勵(lì)以復(fù)星集團(tuán)為首的民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合體，以 “站城一體”的模式開(kāi)發(fā)杭紹臺(tái)高速鐵路沿線的建設(shè)用地，并同時(shí)導(dǎo)入多種商業(yè)項(xiàng)目，延伸高鐵產(chǎn)業(yè)鏈，增加投資回報(bào)及高鐵項(xiàng)目盈利點(diǎn)。

3.3臺(tái)州中心站站城一體開(kāi)發(fā)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

臺(tái)州中心站站城一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)在于民營(yíng)資本的參與以及工程規(guī)劃一體化設(shè)計(jì)兩個(gè)層面。民營(yíng)資本參與樞紐站點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)能高效帶動(dòng)片區(qū)產(chǎn)業(yè)引入以及車(chē)站與周邊業(yè)態(tài)整合;工程規(guī)劃一體化設(shè)計(jì)從實(shí)操層面打破站與城的割裂，其中步行系統(tǒng)與地下空間設(shè)計(jì)是最為關(guān)鍵的部分。

3.3.1高鐵新城產(chǎn)業(yè)先導(dǎo)

車(chē)站所處的臺(tái)州市高鐵新區(qū)，符合近年典型高鐵車(chē)站選址的區(qū)位條件。在城市核心區(qū)以外的鄰近區(qū)位，藉由公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資，帶動(dòng)新區(qū)的投資與建設(shè)，也就是TOD公共交通導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)模式?；谂_(tái)州的城市站位、地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，結(jié)合高鐵帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)特性，企業(yè)的產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，遴選出數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生命健康、現(xiàn)代科教三大核心功能，明確車(chē)站周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，并能有效確保產(chǎn)業(yè)引入的可靠性。

在高鐵新區(qū)的定位愿景引領(lǐng)下，民營(yíng)企業(yè)的參與對(duì)于高鐵新城產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入能起到嫁接社會(huì)資源及當(dāng)?shù)卣臉蛄鹤饔?，能更好的發(fā)揮各自資源優(yōu)勢(shì)，快速的帶動(dòng)片區(qū)的發(fā)展。

3.3.2車(chē)站與周邊業(yè)態(tài)功能整合

本項(xiàng)目在車(chē)站與周邊業(yè)態(tài)功能整合上的經(jīng)驗(yàn)在于，以社會(huì)資本牽頭的高鐵建設(shè)投資主體，對(duì)于周邊地塊的開(kāi)發(fā)也更有積極性與參與意愿，可以更大促進(jìn)鐵路側(cè)與城市側(cè)之間的站城一體、內(nèi)外聯(lián)通。同時(shí)從規(guī)劃設(shè)計(jì)角度，本項(xiàng)目以TOD的核心圈層布局理念為基礎(chǔ)，論證站內(nèi)外功能業(yè)態(tài)安排的合理性，發(fā)揮民企的資源導(dǎo)入與招商優(yōu)勢(shì)，更有利于在車(chē)站周邊形成所謂泛候車(chē)廳的理念：在站內(nèi)站外針對(duì)不同人群，補(bǔ)充滿足樞紐所需要的相關(guān)職能。

3.3.3步行系統(tǒng)高效便捷化

站房設(shè)計(jì)時(shí)主動(dòng)預(yù)留可能的步行接口，使得出入站的人群得以利用地下、空中的步行體系，通過(guò)站房，便利的換乘不同交通模式，到達(dá)東西廣場(chǎng)周邊的各個(gè)城市用地。人車(chē)分流的立體步行體系，提供了一個(gè)更為舒適便捷的城市漫游環(huán)境與換乘體驗(yàn)，促進(jìn)與鼓勵(lì)公共交通出行，進(jìn)一步的帶動(dòng)與增加土地的商業(yè)價(jià)值。

3.3.4統(tǒng)籌共享地下空間

基于鐵路與地方雙方資源共享與協(xié)同實(shí)施的理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間利用。車(chē)站與周邊地塊的地下停車(chē)場(chǎng)互聯(lián)互通，高鐵停車(chē)與社會(huì)停車(chē)空間能有效共享。以樞紐為核心，集中立體布局公交換乘設(shè)施，組織周邊地塊的地下人行通道設(shè)置，形成進(jìn)出車(chē)站的完整步行網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)高效便利的無(wú)縫換乘，同時(shí)從根本上解決樞紐對(duì)于城市割裂的問(wèn)題。

4、杭紹臺(tái)鐵路及沿線站點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)創(chuàng)新與啟發(fā)

（1）投融資模式：資本金與項(xiàng)目公司融資占比為3：7，資本金結(jié)構(gòu)中民營(yíng)資本及政府出資占比為6：4。有力破解了民營(yíng)控股高鐵項(xiàng)目的融資難題，開(kāi)創(chuàng)了投融資“杭紹臺(tái)模式”，拓寬了鐵路投融資渠道。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)已在杭溫、杭衢等高鐵PPP項(xiàng)目中推廣，起到了“先行先試”的示范作用。

（2）回報(bào)模式：在杭紹臺(tái)高速鐵路建設(shè)項(xiàng)目中，采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的投資回報(bào)模式，保障民營(yíng)資本方獲得合理收益，提升社會(huì)資本的參與意愿。

（3）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入：民營(yíng)企業(yè)控股的鐵路線路公司，具備了傳統(tǒng)鐵路線路建設(shè)運(yùn)營(yíng)方所欠缺的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)資源導(dǎo)入的能力，更易于與地方資源互補(bǔ)聯(lián)合推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)多方利益共享的目標(biāo)。

（4）站城一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)：由民營(yíng)企業(yè)參與的高鐵樞紐站城一體開(kāi)發(fā)，能充分發(fā)揮民企參與效率高、積極性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì);基于TOD理念，從設(shè)計(jì)層面提升樞紐片區(qū)的步行系統(tǒng)效率，充分利用地下空間，不但提升站城融合程度，對(duì)于帶動(dòng)土地價(jià)值提升也有積極的作用。

結(jié)語(yǔ)：

社會(huì)資本參與國(guó)家高速鐵路投資在國(guó)內(nèi)尚處于起步階段，杭紹臺(tái)鐵路的成功案例對(duì)于鐵路創(chuàng)新的建設(shè)模式以及樞紐站城一體化開(kāi)發(fā)都具有啟發(fā)與示范的作用。民營(yíng)資本參與建設(shè)高速鐵路的模式，在緩解國(guó)家財(cái)政壓力、減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提升及提高鐵路運(yùn)行效率等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。民營(yíng)資本參與高鐵樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)，有助于推動(dòng)站城一體開(kāi)發(fā)，更高效的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，整合周邊業(yè)態(tài)，提升土地價(jià)值，解決傳統(tǒng)鐵路樞紐開(kāi)發(fā)帶了城市割裂問(wèn)題。

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[4]國(guó)家發(fā)改委.《關(guān)于支持民營(yíng)企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)（發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號(hào)） 》[EB/OL].（2020-06-28）[2020-7-8].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-07/08/content_5525088.htm.

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