新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略視域下旅游資源開發(fā)創(chuàng)新路徑研究

龍江智 朱 鶴 張方馨

（1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與酒店管理學(xué)院 遼寧大連 116025；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 北京 100101）

引言

生態(tài)文明是對(duì)工業(yè)文明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)范式的革命性反思（胡存智，2014），其核心是人與自然的和諧共存、資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展（何賢杰，2013）。黨的十八大作出了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略部署，并將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局。黨的十九大后，我國(guó)提出“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，踐行“山水林田湖草是生命共同體”理念，推進(jìn)綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，也是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)面臨嚴(yán)峻的國(guó)土空間壓力，荒漠化國(guó)土面積占27%左右，沙化國(guó)土面積占18%左右，水土流失面積占31%左右，20%左右的耕地受到污染（吳次芳，2019）。國(guó)土開發(fā)布局與資源環(huán)境承載能力不匹配，環(huán)境生態(tài)問(wèn)題凸顯（胡存智，2014）。因此，美麗中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)和生態(tài)文明建設(shè)的根本大計(jì)都對(duì)國(guó)土空間治理提出了更高要求。為此，近年來(lái)黨中央針對(duì)國(guó)土空間治理作出了一系列重大改革。自然資源部的組建和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）的頒布實(shí)施，有效維護(hù)了“兩個(gè)統(tǒng)一行使”（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)）。我國(guó)空間治理體系現(xiàn)代化邁出了里程碑式的一步（董祚繼，2018），標(biāo)志著我國(guó)新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略正式確立，這既是我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑（許景權(quán)、沈遲、胡天新等，2017），無(wú)疑將推動(dòng)我國(guó)空間發(fā)展和治理從增量擴(kuò)張時(shí)代轉(zhuǎn)向存量?jī)?yōu)化時(shí)代。

我國(guó)已進(jìn)入“大眾旅游”時(shí)代，旅游已成為“剛性需求”，成為“美好生活”的核心構(gòu)成。旅游業(yè)也成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和“五大幸福產(chǎn)業(yè)”之首。目前，旅游業(yè)的發(fā)展主要依賴于旅游資源的開發(fā)利用（吳必虎，2004），旅游資源是旅游生產(chǎn)力增長(zhǎng)的潛力所在，同時(shí)也是旅游業(yè)賴以發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)（郭來(lái)喜、吳必虎、劉鋒等，2000）。然而，國(guó)土空間戰(zhàn)略治理框架下對(duì)旅游資源開發(fā)提出了更加嚴(yán)格的管控約束。因而，大多品級(jí)優(yōu)良、壟斷性高、稀缺性強(qiáng)的自然旅游資源將被劃進(jìn)“生態(tài)保護(hù)紅線”范圍內(nèi)，極大地限制了這些自然旅游資源的開發(fā)利用。因此，如何解決好人民對(duì)美好生活的“旅游剛需”與空間治理的“資源保護(hù)”之間的平衡問(wèn)題，在守好生態(tài)底線的同時(shí)推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為一個(gè)迫切需要深入研究的理論命題和實(shí)踐課題。

基于此，本文站在生態(tài)文明建設(shè)的高度，結(jié)合新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的特點(diǎn)和要求，審視空間治理新時(shí)代旅游資源開發(fā)利用面臨的主要挑戰(zhàn)，探索旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑，以期為新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略治理下我國(guó)旅游資源有效開發(fā)提供理論依據(jù)和實(shí)踐指導(dǎo)。

一、新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的特點(diǎn)和要求

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，是一個(gè)國(guó)家和民族生存發(fā)展最寶貴的自然資源。近年來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間面臨著開發(fā)失衡失序、資源環(huán)境約束趨緊、國(guó)土開發(fā)利用效率較低等突出問(wèn)題（董祚繼，2018）。新時(shí)期，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，迫切需要構(gòu)建完善的國(guó)土空間治理體系，全面提升國(guó)家空間治理能力和效率，加快轉(zhuǎn)變國(guó)土資源開發(fā)利用方式。

1.新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的價(jià)值導(dǎo)向

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略旨在構(gòu)建以“合治”為目標(biāo)的空間治理制度框架，徹底解決我國(guó)空間治理長(zhǎng)期處于“分治”的亂局（桑勁、董金柱，2018）。多年來(lái)，我國(guó)“九龍治水”的空間治理制度體系，割裂了生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間的完整性，造成了國(guó)土空間開發(fā)利用效率低下和整體效能不高等問(wèn)題（馬永歡、李曉波、陳從喜等，2017）。由于傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系是基于“部門事權(quán)”而編制的，空間規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限不統(tǒng)一，導(dǎo)致長(zhǎng)期存在著內(nèi)容重疊或沖突、相互協(xié)調(diào)性差、規(guī)劃約束不力、地方規(guī)劃朝令夕改等諸多問(wèn)題，一個(gè)完整的國(guó)土空間經(jīng)常被劃分為不同的、相互交叉的“復(fù)合型空間”（莊少勤，2018），嚴(yán)重影響了國(guó)土空間的開發(fā)、利用與保護(hù)，阻礙了新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，因此迫切需要構(gòu)建新的空間規(guī)劃和治理體系（馬永歡、李曉波、陳從喜等，2017）。

為此，十八大以來(lái)黨中央在國(guó)土空間治理現(xiàn)代化改革方面作出了一系列重大決策部署。在黨的十八大報(bào)告中，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的四大任務(wù)之首即“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”。隨后，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。中共中央、國(guó)務(wù)院（2015）在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確提出，“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，著力解決因無(wú)序開發(fā)、過(guò)度開發(fā)、分散開發(fā)導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題”。2017年《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》出臺(tái)，同年黨的十九大報(bào)告提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等制度改革。2018年黨中央、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃職能統(tǒng)一劃歸新成立的自然資源部，由其承擔(dān)“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的職責(zé)。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”在2019年《若干意見》頒布實(shí)施后基本形成（焦思穎，2019a）。由此從根源上解決了“九龍治水”的亂局和矛盾，將自然資源管理和國(guó)土空間規(guī)劃管理職責(zé)歸到一處，推動(dòng)了“多規(guī)合一”（崔許鋒、王珍珍，2018），完善了空間治理體系，開啟了中國(guó)空間治理的新時(shí)代（郝慶，2018）（見圖1）。

圖1 我國(guó)空間規(guī)劃體系演變Fig.1 The evolution of spatial planning system in China

從上述改革演進(jìn)過(guò)程中不難發(fā)現(xiàn)，新時(shí)期我國(guó)國(guó)土空間戰(zhàn)略的形成和空間治理制度的改革，始終圍繞著生態(tài)文明建設(shè)這一邏輯主線展開。推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)，是國(guó)家空間治理改革的基本價(jià)值導(dǎo)向（張兵，2019）。

2.新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的政策工具

空間規(guī)劃是政府統(tǒng)籌全域空間資源配置、優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的核心手段，是落實(shí)國(guó)土空間戰(zhàn)略和推動(dòng)空間治理的重要基礎(chǔ)，是提升國(guó)土空間治理效能的主要政策工具（許景權(quán)，2018）。2018年，國(guó)家規(guī)劃體系以及空間規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中被明確，其要求建立以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)規(guī)劃共同組成的國(guó)家規(guī)劃體系（見圖2）。2019年5月中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《若干意見》整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，搭建起了國(guó)土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”（黃征學(xué)，2019），標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃體系重構(gòu)踏上新的歷史臺(tái)階（張京祥、夏天慈，2019）。

圖2 新時(shí)期國(guó)家規(guī)劃體系Fig.2 The national planning system in the new era

由此，國(guó)土空間規(guī)劃成為統(tǒng)領(lǐng)全域國(guó)土空間保護(hù)和開發(fā)的基礎(chǔ)性規(guī)劃，在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，一方面為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障，另一方面統(tǒng)籌和綜合平衡各相關(guān)專項(xiàng)領(lǐng)域的空間需求，對(duì)各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃起指導(dǎo)約束作用。國(guó)土空間規(guī)劃管制所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途，統(tǒng)領(lǐng)各類國(guó)土空間利用，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。此外，國(guó)土空間規(guī)劃作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，不再單純是“空間營(yíng)建的技術(shù)工具”，而是調(diào)控資源、指導(dǎo)發(fā)展、維護(hù)公平、保障安全與公眾利益的“公共政策工具”（袁媛，2017），旨在通過(guò)調(diào)控和引導(dǎo)空間資源的優(yōu)化配置、集約利用，構(gòu)建穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間秩序，塑造以人為本的高品質(zhì)國(guó)土空間，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)建設(shè)（孫雪東，2019）。

3.新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的特點(diǎn)和要求

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略，以國(guó)土空間規(guī)劃作為空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性政策工具。從自然資源管理和國(guó)土空間管控的角度來(lái)看，國(guó)土空間戰(zhàn)略呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)和要求：

首先，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)底線思維和高質(zhì)量發(fā)展。按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展的要求，踐行山水林田湖草生命共同體理念，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約集約，嚴(yán)控增量、盤活存量，探索高質(zhì)量發(fā)展的新路子（焦思穎，2019b）。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度、最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)施自然資源總量和強(qiáng)度雙控，提升自然資源配置效率和利用質(zhì)量，引導(dǎo)國(guó)土空間開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)型，“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)綠色生活方式的形成，實(shí)現(xiàn)“人與自然和諧共生”（余亮亮、蔡銀鶯，2017）。

其次，堅(jiān)持“六個(gè)統(tǒng)一”，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)性的管控約束和用途管制。作為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，國(guó)土空間規(guī)劃既是統(tǒng)籌所有國(guó)土空間的基礎(chǔ)性規(guī)劃，又是各類型空間保護(hù)開發(fā)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體方案，具有突出的戰(zhàn)略引領(lǐng)性和管控約束性特點(diǎn)，起點(diǎn)將是“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，終點(diǎn)將是“統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”（許景權(quán)、沈遲、胡天新等，2017）。通過(guò)建立“五級(jí)三類四體系”的制度設(shè)計(jì)（袁媛、何冬華，2019），強(qiáng)化對(duì)各類專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容要求疊加到統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，并且技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)要與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接，形成“全域一張圖”（焦思穎，2019b）。同時(shí)，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定“生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”3 條控制線（孫雪東，2019），強(qiáng)化底線約束，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制。

最后，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖干到底”，強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性?！度舾梢庖姟访鞔_國(guó)土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，是體現(xiàn)國(guó)家意志的約束性規(guī)劃。規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更；下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要服從上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃；堅(jiān)持先規(guī)劃、后實(shí)施，不得違反國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；堅(jiān)持“多規(guī)合一”，不在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃。對(duì)規(guī)劃的調(diào)整和修改設(shè)有嚴(yán)格限制，解決了過(guò)去規(guī)劃隨意調(diào)整、朝令夕改等問(wèn)題（羅彥、蔣國(guó)翔、邱凱付，2019），確保了國(guó)土空間規(guī)劃的權(quán)威性和穩(wěn)定性，有利于實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”的總體要求。

二、旅游資源開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略，針對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)文明主導(dǎo)的“增長(zhǎng)主義”（孫雪東，2019）所導(dǎo)致的問(wèn)題進(jìn)行糾偏（張京祥、夏天慈，2019），圍繞推動(dòng)國(guó)土空間集約高效利用、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)更加重視，對(duì)自然資源開發(fā)管控愈加嚴(yán)格。未來(lái)旅游資源開發(fā)必將面臨全新的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。

1.旅游資源開發(fā)的用地困境

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的核心是通過(guò)“三區(qū)三線”劃定等制度措施，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行全覆蓋、全要素的統(tǒng)一用途管制（焦思穎，2019b），把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，嚴(yán)格執(zhí)行符合可持續(xù)性要求的開發(fā)強(qiáng)度、承載能力和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力（朱鶴、唐承財(cái)、王磊等，2020）。明確生態(tài)保護(hù)紅線主要指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線（熊國(guó)平，2019），原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園等重要自然景觀資源，集中分布在三大地形階梯的過(guò)渡區(qū)、山地區(qū)，這些地區(qū)均是生態(tài)脆弱地帶和現(xiàn)有自然生態(tài)資源的富集區(qū)（邱云志、陳嘉新，2004）。因此，絕大多數(shù)品級(jí)優(yōu)良、壟斷性高、稀缺性強(qiáng)的自然旅游資源處于“紅線”范圍內(nèi)。而任何旅游開發(fā)項(xiàng)目都是以土地要素為核心支撐，土地在整個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)鏈中不可或缺（和圓媛、黃義忠、胡松等，2014）。在傳統(tǒng)空間治理體系“分治”的框架下，空間規(guī)劃和空間治理時(shí)常處于沖突和矛盾的狀態(tài)，“調(diào)規(guī)”（主要是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）成為滿足各類產(chǎn)業(yè)用地需求的常態(tài)，旅游資源開發(fā)的用地需求亦是如此。然而，在新型空間治理體系“合治”的框架下，通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)規(guī)來(lái)滿足旅游資源開發(fā)用地需求，已經(jīng)絕無(wú)可能（見圖3）。因此，旅游資源開發(fā)必將面臨比以往任何時(shí)期都更加嚴(yán)格的用地管控，甚至有時(shí)候旅游資源開發(fā)將面臨“無(wú)地可用”的難題。

圖3 旅游資源開發(fā)用地需求的兩種情境Fig.3 Two situations of land demand for tourism resources development

2.旅游資源開發(fā)規(guī)劃的銜接問(wèn)題

國(guó)土空間規(guī)劃聚焦空間開發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制（焦思穎，2019a），把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚。因此，新時(shí)期旅游資源開發(fā)不僅離不開科學(xué)的規(guī)劃，而且必須確保相關(guān)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃有效銜接。以《旅游規(guī)劃通則》（GB/T 18971—2003）為主體的技術(shù)規(guī)范，雖然在推進(jìn)我國(guó)旅游規(guī)劃規(guī)范化建設(shè)、促進(jìn)旅游規(guī)劃行業(yè)發(fā)展上起到了重要作用，但不可否認(rèn)的是，我國(guó)在編制旅游規(guī)劃時(shí)至今仍缺乏一套科學(xué)的技術(shù)規(guī)程和工作體系，特別是旅游用地在分類體系和用地標(biāo)準(zhǔn)上的不完善，造成了旅游規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等傳統(tǒng)空間規(guī)劃銜接嚴(yán)重不足等問(wèn)題。

為對(duì)各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃起指導(dǎo)約束作用，避免規(guī)劃“打架”的老問(wèn)題，新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)在“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃一張圖”?！度舾梢庖姟访鞔_指出，在編制及審查過(guò)程中，各類專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國(guó)土空間總體規(guī)劃，加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，不得違背總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，批復(fù)后的各類相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要納入同級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，并疊加到統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上（焦思穎，2019b）。為此，旅游資源開發(fā)規(guī)劃，不僅面臨在用地標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)程、工作體系、管理體系等方面如何與國(guó)土空間規(guī)劃有效銜接的問(wèn)題（見圖4），還面臨如何解決好旅游資源純市場(chǎng)行為融入國(guó)家法定的規(guī)劃體系和管理平臺(tái)的難題。其中，最關(guān)鍵的是用地需求，即如何解決好旅游資源開發(fā)規(guī)劃用地需求銜接、融入國(guó)土空間規(guī)劃的問(wèn)題。從根本上來(lái)說(shuō)，在控制和調(diào)配土地發(fā)展權(quán)方面的矛盾是各類專項(xiàng)規(guī)劃沖突的根源所在，規(guī)劃之間正是圍繞土地發(fā)展權(quán)的空間配置展開博弈（和圓媛、黃義忠、胡松等，2014）。

圖4 旅游資源開發(fā)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接要求Fig.4 The requirement for the connection of tourism resources development planning and national territory spatial planning

三、旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略對(duì)旅游資源開發(fā)提出了更高要求，旅游業(yè)的發(fā)展必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，堅(jiān)定不移走生態(tài)文明的綠色發(fā)展之路，將生態(tài)資源保護(hù)放在更加突出位置（谷樹忠、胡詠君、周洪，2013）。但是，我們也不能以絕對(duì)保護(hù)的姿態(tài)去處理旅游資源開發(fā)的問(wèn)題，而是要辯證看待“綠水青山”與“金山銀山”之間的關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)二者的和諧統(tǒng)一。畢竟，旅游已經(jīng)逐漸成為人民大眾的生活方式和剛性需求，“一刀切”的極端主義不僅阻礙了旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，更是剝奪了旅游者平等享受公共資源的權(quán)利（朱鶴、唐承財(cái)、王磊等，2020）。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新旅游資源的開發(fā)模式和路徑，處理好旅游資源保護(hù)與利用的關(guān)系，在堅(jiān)守生態(tài)底線的基礎(chǔ)上推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量、集約化發(fā)展。

1.旅游資源認(rèn)知與評(píng)價(jià)創(chuàng)新

旅游資源是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依托。傳統(tǒng)的旅游資源認(rèn)知與評(píng)價(jià)體系，主要以《旅游資源分類、調(diào)查與評(píng)價(jià)》（GB/T 18972—2017）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。其中，旅游資源被界定為“在自然界和人類社會(huì)中，凡能對(duì)旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)開發(fā)利用，并可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的各種事物和因素”。由此可見，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)旅游資源的界定是基于消費(fèi)視角，對(duì)游客具有的“吸引力”成為旅游資源定義的關(guān)鍵要素，這有別于其他行業(yè)對(duì)資源認(rèn)知的生產(chǎn)視角。旅游資源單體被視為資源調(diào)查和評(píng)價(jià)的對(duì)象。旅游資源評(píng)價(jià)要素包括資源要素價(jià)值、資源影響力和附加值，核心聚焦在“觀賞游憩價(jià)值、資源壟斷性”。顯然，傳統(tǒng)旅游資源認(rèn)知和評(píng)價(jià)體系主要以觀光訴求為主，將資源的觀賞性、稀缺性置于首位，忽視了資源的體驗(yàn)價(jià)值；資源評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)資源自有屬性、體量規(guī)模和市場(chǎng)影響等資源本體稟賦條件的靜態(tài)測(cè)度，忽視了旅游資源所處的環(huán)境條件、客源區(qū)位，以及資源轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品的價(jià)值和難易程度（呂建樹、劉洋、張祖陸等，2011）。這不易于應(yīng)用在對(duì)度假資源、產(chǎn)業(yè)資源、社會(huì)資源等非傳統(tǒng)資源的價(jià)值評(píng)價(jià)上（王曉輝，2016），限制了非觀光資源的挖掘和利用，還有可能對(duì)旅游資源開發(fā)產(chǎn)生誤導(dǎo)（呂建樹、劉洋、張祖陸等，2011）。

隨著現(xiàn)代旅游從大眾觀光游向深度體驗(yàn)游、休閑度假游等方式轉(zhuǎn)變，人們旅游的目的不再只是觀光游覽，更是聚焦于放松身心、感受文化、運(yùn)動(dòng)休閑、康養(yǎng)度假、體驗(yàn)生活等個(gè)性化需求。旅游的內(nèi)容和形式越來(lái)越豐富，旅游資源的內(nèi)涵和外延也在不斷拓展，特別是全域旅游理念與“旅游+”模式，幾乎顛覆了人們對(duì)旅游資源的傳統(tǒng)認(rèn)知。新時(shí)代旅游資源重構(gòu)、泛化和組合的變化，亟待我們從如下方面創(chuàng)新旅游資源的認(rèn)知和評(píng)價(jià)體系：

一是旅游資源認(rèn)知基點(diǎn)要從聚焦吸引力轉(zhuǎn)向關(guān)注體驗(yàn)價(jià)值。游客需求是資源價(jià)值存在的基礎(chǔ)，隨著旅游體驗(yàn)化的日趨盛行，旅游資源的價(jià)值不僅體現(xiàn)在“吸引性”層面，更體現(xiàn)在“體驗(yàn)價(jià)值”層面，因而一切能夠?yàn)橛慰蛣?chuàng)造體驗(yàn)的載體，都可視為當(dāng)下的旅游資源。

二是旅游資源認(rèn)知方式要從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)。不少旅游資源的核心價(jià)值并不直接體現(xiàn)在資源的自然屬性上，而是體現(xiàn)在旅游產(chǎn)品開發(fā)過(guò)程中所發(fā)揮的作用上。某些旅游資源客觀屬性可能缺乏對(duì)游客的吸引力，但是非常適合轉(zhuǎn)化為某類旅游產(chǎn)品，因而開發(fā)價(jià)值巨大。比如，某些適合修建滑雪場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)的緩坡，或者適合滑翔運(yùn)動(dòng)的山頂?shù)匦蔚取?/p>

三是旅游資源評(píng)價(jià)對(duì)象要從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊。從更整體、更廣闊的視野認(rèn)識(shí)旅游資源構(gòu)成及其價(jià)值，將單體資源放大到綜合地塊資源，比如從單一的湖泊資源擴(kuò)大到湖泊及其所處環(huán)境來(lái)看待，把鄉(xiāng)村建筑放大到整個(gè)鄉(xiāng)村聚落來(lái)審視。旅游資源開發(fā)價(jià)值不僅由資源單體品位決定，而且與其所處的氣候條件、生態(tài)環(huán)境、地形地貌、區(qū)位交通以及可利用的土地規(guī)模等都密不可分。還有學(xué)者指出用全域旅游和體驗(yàn)旅游的方式促使旅游資源單體價(jià)值向資源組合價(jià)值轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)資源的整體組合價(jià)值，而不僅是單體價(jià)值（王曉輝，2016）。

四是旅游資源認(rèn)知視角要從消費(fèi)轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)+消費(fèi)”。不僅關(guān)注消費(fèi)視角下的“吸引力”“體驗(yàn)價(jià)值”，而且還要關(guān)注生產(chǎn)視角下的“成本節(jié)約”“原料投入”等。比如，土地在傳統(tǒng)旅游資源認(rèn)知框架下并非旅游資源，但在旅游產(chǎn)品開發(fā)實(shí)踐中往往被視為核心要素。同時(shí)，不同旅游資源轉(zhuǎn)換成產(chǎn)品的難易程度差別巨大，因而旅游資源價(jià)值評(píng)價(jià)應(yīng)該統(tǒng)籌考慮資源開發(fā)成本。

綜上所述，新時(shí)代下對(duì)旅游資源的認(rèn)知和評(píng)價(jià)，要從資源吸引力轉(zhuǎn)向體驗(yàn)創(chuàng)造，從靜態(tài)認(rèn)知轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊，從消費(fèi)視角轉(zhuǎn)向“消費(fèi)+生產(chǎn)”雙重視角來(lái)審視。這樣更有利于在新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略嚴(yán)控的背景下，不斷挖掘和發(fā)現(xiàn)新的旅游資源，為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展開拓新空間。

2.旅游資源開發(fā)規(guī)劃的邏輯變革

旅游資源開發(fā)規(guī)劃如何與國(guó)土空間規(guī)劃更好地銜接及融合，是解決新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略視域下旅游資源開發(fā)利用問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這涉及規(guī)劃理念、數(shù)據(jù)、規(guī)范、技術(shù)等諸多方面的銜接融合。其中，最為關(guān)鍵的是規(guī)劃邏輯的變革和用地需求的有效銜接。

我國(guó)旅游資源開發(fā)歷經(jīng)資源導(dǎo)向、市場(chǎng)導(dǎo)向、形象導(dǎo)向、產(chǎn)品導(dǎo)向等多個(gè)階段（鄒再進(jìn)，2008）。然而，從規(guī)劃邏輯來(lái)看，本質(zhì)上分為兩種：資源邏輯和概念邏輯。早期的旅游資源開發(fā)規(guī)劃基本遵循資源邏輯，即有什么旅游資源就規(guī)劃什么旅游產(chǎn)品，規(guī)劃的主要任務(wù)就是安排旅游活動(dòng)開展所必需的旅游配套設(shè)施?，F(xiàn)階段旅游資源開發(fā)規(guī)劃主要遵循概念邏輯，圍繞著市場(chǎng)訴求，進(jìn)行概念創(chuàng)意和產(chǎn)品項(xiàng)目策劃。具體來(lái)說(shuō)，規(guī)劃方案編制基本上是沿著“市場(chǎng)分析（明確目標(biāo)訴求）—概念創(chuàng)意（確立品牌形象）—空間規(guī)劃（旅游功能分區(qū)）—產(chǎn)品規(guī)劃（策劃項(xiàng)目體系）”的技術(shù)邏輯，是一種自上而下的規(guī)劃思維，忽視了基礎(chǔ)的本底空間分析和項(xiàng)目的具體落地位置。旅游功能區(qū)全域覆蓋和旅游項(xiàng)目的點(diǎn)狀布局，成為其空間話語(yǔ)的典型特征。然而，新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略，對(duì)全域國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制，并要求各專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)一到國(guó)土空間信息平臺(tái)和一張圖上（中共中央、國(guó)務(wù)院，2019）。因此，概念邏輯導(dǎo)向下的旅游規(guī)劃難以與國(guó)土空間規(guī)劃有效銜接。為此，旅游資源開發(fā)規(guī)劃亟須變革邏輯，秉持自下而上的規(guī)劃思維，以空間作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)行空間創(chuàng)新，遵循空間邏輯，沿著“空間識(shí)別—空間診斷—空間規(guī)劃—空間重構(gòu)”的技術(shù)路線編制規(guī)劃方案（見圖5）。

圖5 旅游資源開發(fā)規(guī)劃邏輯變革：從概念邏輯轉(zhuǎn)向空間邏輯Fig.5 The logic transformation of tourism resources development planning：from conceptual logic to spatial logic

遵循空間邏輯的旅游資源開發(fā)規(guī)劃有如下特征：

首先，堅(jiān)持“先底后圖，以底構(gòu)圖”，將旅游空間識(shí)別作為規(guī)劃的邏輯起點(diǎn)。在同級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定底圖基礎(chǔ)上，進(jìn)行空間本底分析，識(shí)別旅游空間，即確定旅游資源開發(fā)的禁區(qū)、可利用空間和可建設(shè)空間。前者對(duì)應(yīng)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的核心保護(hù)區(qū)，中者對(duì)應(yīng)生態(tài)保護(hù)紅線的一般控制區(qū)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)邊界線內(nèi)的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，后者對(duì)應(yīng)其他區(qū)域。

其次，通過(guò)空間診斷識(shí)別出旅游熱點(diǎn)區(qū)。創(chuàng)新旅游資源認(rèn)知，在可利用和可建設(shè)空間范圍內(nèi)，以旅游資源區(qū)（可綜合開發(fā)地塊）為對(duì)象，從資源價(jià)值、開發(fā)條件和交通區(qū)位等多個(gè)維度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，按照整體價(jià)值高低劃分出旅游功能區(qū)（以旅游功能為主導(dǎo)的區(qū)域）、旅游融合區(qū)（旅游與其他功能融合的區(qū)域）和非旅游區(qū)（不具備旅游開發(fā)價(jià)值的區(qū)域）3 類空間，進(jìn)而確定需要重點(diǎn)規(guī)劃的旅游熱點(diǎn)區(qū)（旅游功能區(qū)、旅游融合區(qū)）。

再次，通過(guò)空間規(guī)劃進(jìn)行旅游項(xiàng)目布局和策劃。以旅游熱點(diǎn)區(qū)為研究范圍，立足于產(chǎn)品匹配度和市場(chǎng)需求性兩個(gè)方面，對(duì)各個(gè)旅游功能區(qū)和旅游融合區(qū)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，分別確定旅游資源開發(fā)方向，策劃旅游項(xiàng)目體系，明確每個(gè)旅游項(xiàng)目的范圍邊界和用地需求，構(gòu)建區(qū)域旅游發(fā)展的主體支撐。

最后，統(tǒng)籌考慮綜合交通體系和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行旅游空間重構(gòu)，重點(diǎn)是明確旅游發(fā)展的極核和中心依托城市、旅游發(fā)展軸線或廊道、重點(diǎn)功能區(qū)、集散和綜合服務(wù)基地等，安排旅游發(fā)展的主要空間要素及其結(jié)構(gòu)，確定旅游發(fā)展總體布局。

3.旅游產(chǎn)業(yè)用地的創(chuàng)造性銜接

長(zhǎng)期以來(lái)，旅游產(chǎn)業(yè)用地存在的若干問(wèn)題（概念不清、標(biāo)準(zhǔn)缺失、管控困難、用地成本偏高、違規(guī)用地等）已成為影響我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的重要因素（徐勤政、劉魯、彭珂，2010）。我國(guó)現(xiàn)行兩大土地利用分類體系并未明確專門的旅游用地類別和控制標(biāo)準(zhǔn)。在2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》中，沒(méi)有明確的旅游用地表述，相關(guān)風(fēng)景名勝設(shè)施、餐飲、旅館、娛樂(lè)用地均歸屬于建設(shè)用地。2012年起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137—2011），也并未單獨(dú)設(shè)置旅游用地類別（蘇子龍、袁國(guó)華、鄭娟?duì)枺?017）。這極大限制了旅游產(chǎn)業(yè)用地相關(guān)政策的落實(shí)，造成政策缺失、滯后、矛盾的局面（夏福君、劉玉超、丁凡，2018）。

因此，在旅游業(yè)用地激增和土地供給約束趨嚴(yán)的背景下，用地需求的創(chuàng)造性銜接可能是旅游資源開發(fā)市場(chǎng)行為融入國(guó)家法定的國(guó)土空間規(guī)劃體系和管理平臺(tái)的關(guān)鍵一環(huán)。國(guó)土空間規(guī)劃，必將整合以往多部門的用地類型標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建新的用地分類體系。新國(guó)標(biāo)還在研究制定過(guò)程中，這為旅游用地法定化提供了一次難得的機(jī)會(huì)（夏福君、劉玉超、丁凡，2018）。為此，迫切需要加快旅游用地及其分類研究，推動(dòng)將“旅游用地”作為單獨(dú)的用地類型納入新的國(guó)土空間用地分類體系，或創(chuàng)造銜接路徑使得旅游用地需求能夠融入國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃。

以往，旅游用地通常被理解為風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)的所有土地，并將旅游用地全部歸類為建設(shè)用地。但在“全域旅游”模式、“旅游+”概念相繼提出，旅游業(yè)態(tài)多樣化發(fā)展的趨勢(shì)下，旅游用地更加具有多元性和靈活性，旅游用地的特殊性和復(fù)雜性日益凸顯。一是用地功能的復(fù)合性。旅游業(yè)對(duì)于土地的利用具有良好的非排他性，可在不改變土地原有用途的條件下疊加旅游功能（彭慧、畢宇珠，2015）。比如，花海景觀、水果采摘等休閑農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了旅游和農(nóng)業(yè)的復(fù)合利用。二是用地類型的多樣性和靈活性。旅游資源開發(fā)作為一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，其用地的具體方式與投資主體的能力、判斷等密切相關(guān)。比如，同樣的旅游資源區(qū)，在不同主體的開發(fā)規(guī)劃框架和投資策略下，旅游用地的性質(zhì)、規(guī)模、形態(tài)和位置等都可能存在巨大的差別（彭慧、畢宇珠，2015）。三是用地方式的空間分散性和邊界模糊性。由于旅游用地有功能復(fù)合性和類型多樣性的特點(diǎn)，其在國(guó)土空間上往往呈現(xiàn)出零散的點(diǎn)狀用地形態(tài)，與各類用地相互雜糅，而非具有明確邊界的連續(xù)實(shí)體（彭慧、畢宇珠，2015）。四是用地性質(zhì)的復(fù)雜性和模糊性。旅游用地的建設(shè)與非建設(shè)用地性質(zhì)比較模糊，比如房車露營(yíng)地、休閑步道、景觀農(nóng)業(yè)園等，界定其用地性質(zhì)就是一個(gè)難題。如果都納入建設(shè)用地范圍，將會(huì)導(dǎo)致用地成本過(guò)高，進(jìn)而極大限制這類旅游業(yè)態(tài)的發(fā)展。五是從我國(guó)自然旅游資源分布規(guī)律來(lái)看，旅游用地很多處于生態(tài)保護(hù)區(qū)之內(nèi)，這更加大了旅游產(chǎn)業(yè)用地的難度。

為此，有必要進(jìn)一步厘清旅游用地的概念。基于銜接國(guó)土空間規(guī)劃的需要，本文參考相關(guān)成果，將“旅游用地”定義為“直接用于旅游設(shè)施建設(shè)和間接服務(wù)于旅游活動(dòng)開展的國(guó)土空間”。直接用于旅游設(shè)施建設(shè)的國(guó)土空間主要包括為旅游商業(yè)設(shè)施和旅游公共設(shè)施建設(shè)提供支撐的土地；間接服務(wù)于旅游活動(dòng)開展的國(guó)土空間指為旅游活動(dòng)開展服務(wù)但用地屬性不發(fā)生改變的土地，主要包括旅游生態(tài)景觀用地，以及生態(tài)化用地形式的旅游軟性服務(wù)設(shè)施（比如架空的生態(tài)步道、生態(tài)木屋、可移動(dòng)的生態(tài)廁所等）用地。該定義明確了旅游用地涵蓋建設(shè)用地和非建設(shè)用地，更有利于實(shí)行土地的分類管理。

在此基礎(chǔ)上，本文探索性地提出旅游用地需求的銜接路徑（見圖6）。首先，最佳的銜接路徑是將“旅游用地”作為一類用地性質(zhì)，納入國(guó)土空間規(guī)劃用地分類體系，一次性從根源上解決旅游用地問(wèn)題。這有賴于學(xué)界、業(yè)界和政界多方的共同努力。一方面，學(xué)界需要對(duì)旅游用地的概念及分類等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行更加深入的研究（韓德軍、朱道林、遲超月，2014），提出有益的建議，比如王金葉等學(xué)者構(gòu)建了包括旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地和旅游景觀用地3 個(gè)二級(jí)地類、9 個(gè)三級(jí)地類和20 個(gè)四級(jí)地類的旅游用地分類體系，富有啟發(fā)意義和實(shí)踐價(jià)值（王金葉、韋紹蘭、吳郭泉等，2015）。另一方面，政界需要和業(yè)界共同推動(dòng)旅游用地的制度改革和實(shí)踐探索。桂林、舟山、張家界等城市推行的旅游用地綜合改革試點(diǎn)，浙江湖州的“點(diǎn)狀供地模式”探索實(shí)踐（羅文斌、唐沛，2018），以及北京新版城市規(guī)劃單列旅游用地的創(chuàng)新探索（徐勤政、劉魯、彭珂，2010）都是很好的先例。其次，爭(zhēng)取在新國(guó)標(biāo)中將“旅游用地”作為一種新型的用地類型來(lái)對(duì)待，充分考慮旅游用地的復(fù)雜性和靈活性，在保證底線管控的基礎(chǔ)上，允許旅游用地根據(jù)實(shí)際情況保持一定的彈性，以及確立旅游生態(tài)景觀和旅游軟性服務(wù)設(shè)施用地的非建設(shè)性質(zhì)。最后，積極爭(zhēng)取旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“點(diǎn)狀供地”的用地政策，即用建筑實(shí)際占地面積來(lái)核算用地指標(biāo)（楊振之，2017），以便解決旅游產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)常存在的占地面積大、容積率低、不符合規(guī)劃等問(wèn)題。

圖6 旅游產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)造性銜接路徑Fig.6 The innovative connecting path of land for tourism industry

4.旅游資源利用方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)換

國(guó)土空間資源保護(hù)與開發(fā)利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一主要依賴于資源開發(fā)利用的方式和效率（李經(jīng)緯、田莉、周麟等，2019）。然而，我國(guó)自然旅游資源的開發(fā)利用依然以“劃景區(qū)、建酒店、觀光團(tuán)”為主要模式，給資源環(huán)境保護(hù)造成很大的壓力。為此，國(guó)土空間戰(zhàn)略背景下我國(guó)旅游資源開發(fā)亟須擺脫粗放式增長(zhǎng)思維，可從以下5 個(gè)方面創(chuàng)新轉(zhuǎn)換資源利用方式。

第一，推廣生態(tài)旅游開發(fā)模式。生態(tài)旅游是以生態(tài)學(xué)原理和可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)，尊重自然與文化的異質(zhì)性，強(qiáng)調(diào)保護(hù)和發(fā)展并重，具有綠色環(huán)保、低消耗特點(diǎn)的新興旅游方式（陳琳、祁根深，2017）。自20世紀(jì)80年代起，生態(tài)旅游在西方國(guó)家受到重視并快速發(fā)展（Y?lmaz，2011）。作為環(huán)境友好型、生態(tài)共享型及非資源消耗型的旅游方式，生態(tài)旅游高度契合生態(tài)文明理念，是實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”理念的重要路徑。因此，推動(dòng)生態(tài)旅游開發(fā)是新時(shí)期創(chuàng)新轉(zhuǎn)換資源利用方式的關(guān)鍵舉措。為此，相關(guān)部門應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是堅(jiān)持保護(hù)性開發(fā)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境與旅游業(yè)發(fā)展相結(jié)合，注重保護(hù)資源，特別是生態(tài)的多樣性，維持資源利用的可持續(xù)性，尋求旅游業(yè)的發(fā)展與自然、文化和人類生存環(huán)境的和諧統(tǒng)一；二是注重社區(qū)參與，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c旅游業(yè)發(fā)展，并藉此脫貧致富，促使居民意識(shí)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要價(jià)值，并積極參與保護(hù)行動(dòng)，在游客中發(fā)揮模范帶頭作用；三是大力發(fā)展科普教育，將生態(tài)科普知識(shí)貫穿到整個(gè)生態(tài)旅游活動(dòng)中，利用多種方式向游客傳遞生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要意義，不斷提升游客文明旅游的意識(shí)，引導(dǎo)游客主動(dòng)的資源保護(hù)行為，減少人為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞（秦彩鳳，2015）。

第二，推進(jìn)“旅游+科技”的創(chuàng)新利用方式。作為節(jié)能減耗、低碳環(huán)保、保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)人與自然和諧共生的重要方式，現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用同時(shí)也是減少和解決環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵路徑（秦彩鳳，2015）。首先，應(yīng)用新科技開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品（比如生態(tài)科技博物館）或創(chuàng)新游覽方式（比如低空飛行），可以提供類似真實(shí)環(huán)境的旅游體驗(yàn)，減少對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)旅游資源的依賴和破壞。其次，現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用，可以提升旅游資源的自我修復(fù)能力和承載力。比如，生物醫(yī)藥科技手段的應(yīng)用可以增強(qiáng)景觀植被、自然水體以及珍稀動(dòng)植物生存修復(fù)能力。再次，借助遙感影像技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)等現(xiàn)代科技，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游資源、游客行為等的實(shí)時(shí)監(jiān)控，最大限度化解或消除旅游資源中的潛在威脅（朱鶴、唐承財(cái)、王磊等，2020）。最后，綠色技術(shù)和生物科技的應(yīng)用推廣，可以極大減少旅游資源開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力和威脅。比如酒店使用更加高效節(jié)能的供熱、制冷和照明系統(tǒng)等。又如，借助微生物技術(shù)有效降解旅游活動(dòng)帶來(lái)的垃圾和污水?！奥糜?科技”的創(chuàng)新利用將是有效化解旅游資源開發(fā)與保護(hù)矛盾的重要手段。

第三，改變旅游資源開發(fā)的碎片化用地模式。我國(guó)長(zhǎng)期存在著碎片化的旅游用地開發(fā)模式，由此造成了旅游生態(tài)空間破碎、旅游發(fā)展低效重復(fù)等諸多問(wèn)題（劉家明，2017），不僅難以實(shí)現(xiàn)資源的集約化利用，而且容易造成生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，在“三區(qū)三線”嚴(yán)控下，旅游集聚開發(fā)作為一種動(dòng)態(tài)高效的區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)，將是旅游資源開發(fā)利用的有益嘗試。具體來(lái)說(shuō)，可以采用在一般生態(tài)區(qū)建設(shè)旅游綜合服務(wù)基地或特色小鎮(zhèn)的方式（劉家明，2017），整合碎片化的旅游服務(wù)建設(shè)用地，優(yōu)化生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間，保障生態(tài)旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

第四，構(gòu)建旅游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立旅游資源的有償使用制度，使旅游資源成本內(nèi)化，不僅可以促進(jìn)旅游資源利用和保護(hù)，而且有利于轉(zhuǎn)變旅游業(yè)發(fā)展方式。旅游生態(tài)補(bǔ)償制度有利于緩解旅游開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，一方面可以推動(dòng)生態(tài)資源的有效利用（陳明光、田偉珂、查蘭建等，2013），另一方面可以促進(jìn)生態(tài)資源和環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)旅游系統(tǒng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的反哺，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。

第五，推動(dòng)非優(yōu)自然資源和人文資源的創(chuàng)新利用。新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略治理下，優(yōu)質(zhì)生態(tài)旅游資源基本都被劃定在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，處于重點(diǎn)保護(hù)和限制性開發(fā)嚴(yán)控狀態(tài)。相較而言，人文旅游資源和非優(yōu)自然資源的開發(fā)空間和拓展范圍彈性比較大，因此對(duì)這些資源的創(chuàng)新利用必將成為新時(shí)期推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展的重要方面。在體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人們旅游的目的從根本上說(shuō)是尋求差異化體驗(yàn)，這種差異化體驗(yàn)既可以來(lái)自高品質(zhì)資源的自有特性，也可以通過(guò)非優(yōu)資源和人文資源的創(chuàng)意性開發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)，即賦予旅游資源以某種意義（如創(chuàng)意），正所謂“給山水注入靈魂”“為遺產(chǎn)尋找新生命”（李慶雷、暴向平、肖洪磊，2015）。因此，新時(shí)代的旅游資源開發(fā)，應(yīng)該注重對(duì)游客心理需求的研究，將體現(xiàn)地方特征的地脈和文脈元素作為原材料，加強(qiáng)物質(zhì)資本、人力資本和知識(shí)技術(shù)等生產(chǎn)要素投入，通過(guò)“旅游+文化+科技”的創(chuàng)造性融合，促進(jìn)地方旅游發(fā)展模式由資源驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，降低對(duì)旅游資源的依賴程度。

四、結(jié)論

新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略，按照生態(tài)文明建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展大計(jì)的要求，踐行山水林田湖草生命共同體理念，以國(guó)土空間規(guī)劃體系為主要政策工具，通過(guò)“三區(qū)三線”劃定和實(shí)施資源總量和強(qiáng)度雙控等措施，對(duì)所有國(guó)土空間實(shí)行全域用途管制，調(diào)控和引導(dǎo)空間資源優(yōu)化配置、集約利用，全面提升國(guó)家空間治理能力和效率，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國(guó)的建設(shè)（孫雪東，2019）。旅游資源開發(fā)將面臨更高要求、愈加嚴(yán)格的管控約束。

在大眾旅游時(shí)代，旅游已經(jīng)成為一種剛性需求和美好生活的重要抓手。同時(shí)，旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展依然離不開旅游資源的開發(fā)利用。因此，在國(guó)土空間戰(zhàn)略視域下，不能以絕對(duì)保護(hù)的姿態(tài)對(duì)待旅游資源開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)，而是要尋求旅游資源保護(hù)與開發(fā)利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在堅(jiān)守生態(tài)底線的基礎(chǔ)上推動(dòng)旅游業(yè)高質(zhì)量、集約化發(fā)展。為此，本文結(jié)合新時(shí)期國(guó)土空間戰(zhàn)略的特點(diǎn)和要求，提出了新時(shí)期旅游資源開發(fā)的創(chuàng)新路徑：（1）創(chuàng)新旅游資源的認(rèn)知和評(píng)價(jià)方法，從消費(fèi)視角轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)+消費(fèi)”雙重視角，從關(guān)注吸引力轉(zhuǎn)向聚焦體驗(yàn)價(jià)值，從資源單體轉(zhuǎn)向綜合地塊，從靜態(tài)認(rèn)知轉(zhuǎn)為動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。（2）變革旅游資源開發(fā)規(guī)劃的邏輯，以空間作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)行空間創(chuàng)新，遵循“空間識(shí)別—空間診斷—空間規(guī)劃—空間重構(gòu)”的技術(shù)路線編制規(guī)劃。（3）創(chuàng)造性銜接旅游產(chǎn)業(yè)用地需求，謀求旅游資源開發(fā)市場(chǎng)行為有效融入國(guó)家法定的國(guó)土空間規(guī)劃體系和管理平臺(tái)。（4）創(chuàng)新轉(zhuǎn)換旅游資源利用方式，擺脫粗放式“野蠻增長(zhǎng)”，推動(dòng)旅游業(yè)向優(yōu)質(zhì)旅游發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。

新時(shí)期旅游資源的內(nèi)涵和外延在不斷豐富和拓展，旅游資源開發(fā)方式、技術(shù)手段和政策等都處于不斷調(diào)適的過(guò)程中，這決定了旅游資源可持續(xù)開發(fā)路徑創(chuàng)新探索是一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程。筆者認(rèn)知有限，關(guān)于這一課題，未來(lái)仍有待于深化研究并加強(qiáng)實(shí)踐探索。