地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理的演進(jìn)歷程、問題根源與思考建議

陳 凱 申現(xiàn)杰

作為地方政府融資的重要手段，在新冠肺炎疫情沖擊以及經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，地方政府專項(xiàng)債券在促投資、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、補(bǔ)短板方面發(fā)揮了重要的作用。健全地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理與使用模式，有利于提高資金使用效益，更好發(fā)揮逆周期、跨周期調(diào)節(jié)作用，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府債券發(fā)行管理的演進(jìn)歷程

盡管地方政府債券較早就受到中央和地方政府的關(guān)注，但真正開始賦予地方政府自主發(fā)行債券的權(quán)力始于2015年。經(jīng)過不斷探索，我國(guó)對(duì)地方政府債券的整體認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了逐步明晰和深化的過程，“禁止發(fā)行—試點(diǎn)發(fā)行—允許發(fā)行”的演進(jìn)歷程表明對(duì)地方政府債券的定位和作用有了更加深刻的認(rèn)識(shí)，“代發(fā)代還—自發(fā)代還(試點(diǎn))—自發(fā)自還”三個(gè)階段意味著權(quán)責(zé)利關(guān)系更加明確。根據(jù)《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，截至2021年底，全國(guó)地方政府債務(wù)余額30.47萬(wàn)億元，其中一般債務(wù)13.77萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)16.70萬(wàn)億元。

(一)2008年及以前：不得發(fā)行地方政府債券

改革開放以來，地方政府作為一級(jí)利益主體，舉債投資日漸成為其推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市經(jīng)營(yíng)的重要手段。1985年我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)過熱傾向并可能導(dǎo)致物價(jià)上漲，因此國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》，明確要求各地政府不得發(fā)行地方政府債券，以避免地方政府債券發(fā)行失去控制從而影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)體制改革。但當(dāng)時(shí)由于該文件并未對(duì)其他融資途經(jīng)作出明確規(guī)定，因此不少地方政府繞道通過債券以外的方式進(jìn)行融資，如依托原行政管理部門或經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等成立融資公司，代替政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行借款，履行政府投融資職能。1994年頒布的《預(yù)算法》延續(xù)了以往的政策，明確限制地方政府直接舉借債務(wù)。與此同時(shí)，分稅制財(cái)政體制改革使得財(cái)權(quán)上移中央、事權(quán)下放地方，地方政府的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任不匹配，地方政府財(cái)力缺口較大，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的舉債融資動(dòng)機(jī)。地方政府為繞開《預(yù)算法》的限制，紛紛設(shè)立投融資平臺(tái)，通過向銀行貸款、發(fā)債等方式融資以緩解財(cái)政資金壓力，一定程度上“補(bǔ)位”了地方政府債券應(yīng)承擔(dān)的功能。

(二)2009年至2014年：個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券

為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，我國(guó)推出了4萬(wàn)億投資計(jì)劃，其中需要地方配套2.82萬(wàn)億元。為緩解地方政府的配套資金壓力，更好發(fā)揮政府投資對(duì)于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的作用，2009年我國(guó)重新探索發(fā)行地方政府債券?？紤]到地方政府債務(wù)管理制度尚不完善，以《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》的出臺(tái)為標(biāo)志，我國(guó)邁出了“代發(fā)代還”的第一步。為了加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的管理和風(fēng)險(xiǎn)防范，財(cái)政部統(tǒng)籌負(fù)責(zé)地方政府債券發(fā)行，即發(fā)行主體和償還主體是省級(jí)政府，但是具體的發(fā)行、還本付息和支付發(fā)行費(fèi)等由財(cái)政部代理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2010年，財(cái)政部總共代理發(fā)行60只地方政府債券，總規(guī)模接近4000億元。(1)中國(guó)債券信息網(wǎng)?！按l(fā)代還”具有明顯的過渡性質(zhì)，雖然有利于降低債券管理風(fēng)險(xiǎn)，但是也衍生出資金挪用、信用錯(cuò)配等風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步優(yōu)化地方政府債券管理，2011年中央選取經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、財(cái)政實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)的上海、浙江、廣東、深圳試點(diǎn)自行發(fā)債，但是還本付息仍然由財(cái)政部代理執(zhí)行。此時(shí)地方政府債券擁有國(guó)家的信用背書，還不是嚴(yán)格意義上的地方政府債券，但這為后續(xù)放開地方政府債券發(fā)行進(jìn)行了有益探索并積累了經(jīng)驗(yàn)。2013年，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)擴(kuò)圍至江蘇、山東。2014年，試點(diǎn)再次擴(kuò)圍，并將還本付息權(quán)限下放到省級(jí)政府，試點(diǎn)地區(qū)可以根據(jù)本地項(xiàng)目融資需求自行組織地方政府債券發(fā)行，同時(shí)可以自行支付利息和償還本金。試點(diǎn)的地方政府雖然擁有了發(fā)債的途徑，但是受到多方面的限制，發(fā)行規(guī)模和期限的管理權(quán)限依舊在國(guó)務(wù)院。這一階段是我國(guó)在穩(wěn)妥有序原則下進(jìn)行的積極探索，為后續(xù)改革積累了經(jīng)驗(yàn)。

(三)2015年以來：逐漸成為地方政府直接融資主要來源

2015年1月實(shí)施的《預(yù)算法》明確了地方政府通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券是唯一直接的融資渠道，標(biāo)志著正式開啟了通過地方政府債券舉債的“前門”，同時(shí)關(guān)閉了通過融資平臺(tái)直接舉債的“后門”，將地方政府債券作為地方政府融資的主要來源(溫來成，2016)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》初步構(gòu)建了地方政府債券管理的基本制度框架，提出加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制。此后，國(guó)家先后發(fā)布多項(xiàng)文件，不斷強(qiáng)化對(duì)地方政府債券的規(guī)范化管理。2016年明確地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置方式，強(qiáng)化地方政府債務(wù)專項(xiàng)管理；2017年強(qiáng)化新增債務(wù)限額管理；2018年對(duì)信息公開提出明確要求。通過對(duì)地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算、發(fā)行、風(fēng)險(xiǎn)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，我國(guó)已經(jīng)初步搭建起地方政府專項(xiàng)債券管理的制度體系。2021年，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地方政府專項(xiàng)債券管理，要求嚴(yán)把項(xiàng)目關(guān)、投向關(guān)、節(jié)奏關(guān)，指導(dǎo)地方做好項(xiàng)目前期儲(chǔ)備，強(qiáng)化負(fù)面清單管理，制定全國(guó)和高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)適用的禁止類項(xiàng)目清單，實(shí)行“穿透式”監(jiān)測(cè)等，標(biāo)志著對(duì)地方政府專項(xiàng)債券的管理進(jìn)入新階段。

地方政府專項(xiàng)債券在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中扮演著重要的角色，是當(dāng)前地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)融資的主要來源。2021年，全國(guó)實(shí)際發(fā)行新增債券43709億元，其中一般債券7865億元，占比為18%；專項(xiàng)債券35844億元，占比為82%。(2)2021年12月地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況[EB/OL].財(cái)政部網(wǎng)站，2022-02-09.地方政府通過專項(xiàng)債券融資，一方面有利于規(guī)范地方政府融資行為，為地方政府合理的融資需求開好“前門”；另一方面有利于緩解地方政府財(cái)政收支壓力，確保重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，增強(qiáng)財(cái)政政策的執(zhí)行效率和有效性(夏詩(shī)園，2020)，充分發(fā)揮逆周期、跨周期調(diào)節(jié)作用。近年來新增地方政府債券規(guī)模快速增加，這得益于在使用和管理過程中具有的明顯優(yōu)勢(shì)。一是國(guó)家鼓勵(lì)支持。地方政府債券為地方政府融資開“前門”，其發(fā)行和管理相對(duì)規(guī)范，同時(shí)中央層面鼓勵(lì)與支持在重大區(qū)域發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、市政交通等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債券。二是不列入財(cái)政赤字，使用更加靈活。專項(xiàng)債券不納入一般公共預(yù)算，而是納入政府性基金預(yù)算，由專項(xiàng)債項(xiàng)目收益償還，不列入財(cái)政赤字，不受赤字率約束，在助力財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用方面具有更大的靈活性。三是專項(xiàng)債券的發(fā)行要求項(xiàng)目收益能夠滿足項(xiàng)目融資成本，管理上實(shí)行專款專用，能夠保障重點(diǎn)領(lǐng)域公益性項(xiàng)目合理融資需求，防止資金的擠占或挪用。四是具有期限優(yōu)勢(shì)和成本優(yōu)勢(shì)。由于專項(xiàng)債券的發(fā)行期限通常與項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)期限匹配，因此發(fā)行期限較長(zhǎng)，2021年地方政府專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限為14.16年，降低了期限錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)，也降低了發(fā)債成本。專項(xiàng)債也具有明顯的成本優(yōu)勢(shì)，2021年平均發(fā)行利率為3.41%，低于銀行貸款與政府融資平臺(tái)等途徑的融資成本。(3)下文數(shù)據(jù)若無(wú)特殊說明，均來自政府債務(wù)研究和評(píng)估中心的《地方政府債券市場(chǎng)報(bào)告(2021年12月)》。

二、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展現(xiàn)狀

(一)發(fā)行規(guī)模不斷增加，地區(qū)差異顯著

自2015年我國(guó)允許地方政府發(fā)行債券以來，發(fā)行規(guī)模呈上升趨勢(shì)，目前已經(jīng)成為地方政府融資的主要渠道之一。2021年，地方政府專項(xiàng)債券年度新增發(fā)行規(guī)模達(dá)到3.65萬(wàn)億元。同時(shí)，地方政府債券余額中專項(xiàng)債券所占的比重逐年增加，2020年底首次超過一般債券余額，到2021年底專項(xiàng)債券在全國(guó)地方政府債券的占比為54.8%。

從地區(qū)發(fā)行情況看，專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模與所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況具有較強(qiáng)的相關(guān)性，東部省份專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模占全國(guó)總量的一半以上，顯著高于中西部省份。分省份來看，2021年新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模最大的是廣東(3706億元)，其次為山東(3117億元)、浙江(2235億元)，均是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部省份。新增專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模最小的分別是海南(318億元)、青海(70億元)、西藏(48億元)，均是經(jīng)濟(jì)體量較小的中西部省份。不同地區(qū)間專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模差距，體現(xiàn)了新增限額分配的正向激勵(lì)原則。

(二)發(fā)行期限不斷拉長(zhǎng)，期限結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化

為了適應(yīng)大型基建項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，近年來，專項(xiàng)債發(fā)行期限有所延長(zhǎng)，有效緩解了地方財(cái)政短期償債壓力。2021年專項(xiàng)債券平均發(fā)行期限為14.16年，高于一般債券的平均發(fā)行期限(7.7年)。而且，隨著專項(xiàng)債券的快速發(fā)展和品種的不斷豐富，期限結(jié)構(gòu)更加趨于合理。特別是，2019年6月印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，要求各地政府合理提高長(zhǎng)期專項(xiàng)債券期限比例，適當(dāng)延長(zhǎng)債券發(fā)行期限，以降低專項(xiàng)債券與項(xiàng)目的錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。此后，15年期及以上專項(xiàng)債券數(shù)量明顯增多，5年期、10年期和15年期債券在2019年以后逐漸成為發(fā)行數(shù)額最大的債券品種。比如，2021年發(fā)行的專項(xiàng)債券期限包括1年至30年不等，其中10年期及以上期限的占比達(dá)到74.4%,較2015年明顯提高。中長(zhǎng)期債券占比的增加優(yōu)化了期限結(jié)構(gòu)，不僅提升了資金來源的穩(wěn)定性，而且降低了頻繁發(fā)債的成本和即期償債壓力。

(三)發(fā)行利率呈下降趨勢(shì)，資金流向日益豐富

從專項(xiàng)債券發(fā)行利率來看，隨著地方政府債券市場(chǎng)化政策和措施的不斷推進(jìn)，發(fā)行利率呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。2021年專項(xiàng)債券發(fā)行利率為3.41%，低于2020年的3.44%。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，專項(xiàng)債券投資基建領(lǐng)域的占比逐步提升；2021年出臺(tái)的政策進(jìn)一步擴(kuò)大了資金投資范圍，并明確了專項(xiàng)債券重點(diǎn)投資的九大領(lǐng)域。2021年第四季度以來，為應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，適度超前布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量，專項(xiàng)債券投資于基礎(chǔ)設(shè)施的比重進(jìn)一步提高。2021年，約五成資金投向基建項(xiàng)目(包含基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城鄉(xiāng)建設(shè))，投向領(lǐng)域逐漸豐富，充分發(fā)揮了穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的作用。2022年1～2月，新增專項(xiàng)債券中，投向基建領(lǐng)域的比例為63%，較2021年第四季度的56%明顯提升，對(duì)于穩(wěn)投資起到了重要作用。

(四)逆周期調(diào)節(jié)功能不斷增強(qiáng)

地方政府專項(xiàng)債券具有穩(wěn)定投資和紓解地方融資壓力的作用，是逆周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要杠桿(胡欣然和雷良海，2018)。近年來，地方政府專項(xiàng)債券的政策功能逐漸顯現(xiàn)，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，專項(xiàng)債券在擴(kuò)大地方政府有效投資方面發(fā)揮了重要作用。2021年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)“前高后低”的態(tài)勢(shì)，地方政府債券發(fā)行呈現(xiàn)出明顯的“前慢后快”特征，有效地對(duì)沖了宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力，有利于擴(kuò)大投資和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。在2022年第一季度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨“三重壓力”的背景下，地方政府債券發(fā)行和使用進(jìn)度明顯加快，截至2022年第一季度，用于項(xiàng)目建設(shè)的專項(xiàng)債券額度已全部下達(dá)，各省份累計(jì)發(fā)行約1.25萬(wàn)億元，占提前下達(dá)額度的86%，有力穩(wěn)定了宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，起到了逆周期調(diào)節(jié)的功能。地方政府債券成為政府拉動(dòng)投資最直接最有效的政策工具，成為實(shí)施積極財(cái)政政策的重要抓手。(4)國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)：加快政府債券發(fā)行使用有關(guān)情況[EB/OL].中國(guó)網(wǎng)，2022-04-12.

實(shí)踐表明，隨著地方政府專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其期限優(yōu)勢(shì)、成本優(yōu)勢(shì)、逆周期調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì)逐步顯現(xiàn)，在穩(wěn)投資、補(bǔ)短板等方面扮演著不可或缺的角色，有力促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。但是當(dāng)前地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理中仍存在一些短板，限制了其功能的進(jìn)一步發(fā)揮。

三、地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理的主要機(jī)制及其運(yùn)行問題

(一)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理的主要機(jī)制

地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)流程主要經(jīng)歷項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)、項(xiàng)目批復(fù)及額度下達(dá)四個(gè)階段(見圖1)。

一是項(xiàng)目?jī)?chǔ)備階段。主要是地方政府提前謀劃符合債券發(fā)行使用條件的項(xiàng)目。該階段需要深入研究分析下一年度地方政府新增債券儲(chǔ)備有關(guān)規(guī)定，充分認(rèn)識(shí)和把握政策要求，對(duì)前期項(xiàng)目進(jìn)行逐一梳理，對(duì)能盡快形成實(shí)物工作量的重大公益性項(xiàng)目作為優(yōu)先申報(bào)對(duì)象。

二是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段。項(xiàng)目主管部門或項(xiàng)目組織部門負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目申報(bào)的相關(guān)工作，如編制可行性報(bào)告，辦理規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門出具的項(xiàng)目批復(fù)手續(xù)。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段是地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理中最為重要，也是最容易忽視的環(huán)節(jié)。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備的充分性、合規(guī)性和規(guī)范性，直接關(guān)系到后續(xù)項(xiàng)目能否落地、支出進(jìn)度是否符合預(yù)期。

三是項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)階段。申報(bào)單位需要按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，分別填報(bào)申請(qǐng)納入發(fā)展改革系統(tǒng)的項(xiàng)目庫(kù)與財(cái)政系統(tǒng)的債券項(xiàng)目庫(kù)，然后等待發(fā)展改革部門與財(cái)政部門的項(xiàng)目批復(fù)及額度下達(dá)。目前我國(guó)項(xiàng)目申報(bào)需要同時(shí)填寫發(fā)展改革系統(tǒng)和財(cái)政系統(tǒng)的項(xiàng)目庫(kù)，分別進(jìn)行批復(fù)。

四是項(xiàng)目批復(fù)及額度下達(dá)階段。市縣級(jí)財(cái)政部門與有關(guān)部門審核匯總后，將下一年的債務(wù)額度需求和項(xiàng)目信息上報(bào)給省級(jí)財(cái)政部門，省財(cái)政部門匯總本省額度需求并上報(bào)財(cái)政部。全年專項(xiàng)債務(wù)額度由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大審議后成為債務(wù)限額，不得突破。財(cái)政部在法定的債務(wù)限額內(nèi)根據(jù)相關(guān)因素及其權(quán)重提出分地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)總限額及當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額方案，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后將各省份債務(wù)限額下發(fā)至省級(jí)財(cái)政部門。省級(jí)財(cái)政部門可以在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要確定省市縣當(dāng)年專項(xiàng)債務(wù)限額方案，該限額分配方案需要報(bào)省人大批準(zhǔn)后方可下達(dá)。發(fā)行則主要由省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一進(jìn)行集合發(fā)行，然后將債券市場(chǎng)籌集的資金再下達(dá)各市縣財(cái)政部門，由市縣財(cái)政部門將款項(xiàng)按要求撥付給項(xiàng)目單位。

圖1 地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)流程

(二)地方政府債券發(fā)行管理機(jī)制存在的問題

鑒于地方政府債券融資在我國(guó)開展的時(shí)間相對(duì)較短，很多管理方式尚處于摸索探索之中，導(dǎo)致在項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目申報(bào)、資金管理以及事后資金調(diào)整等方面還存在一系列問題。

1.新增限額分配方式難以滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目融資需求

在巨大的投資需求下，有限債務(wù)限額的分配變得十分關(guān)鍵?！缎略龅胤秸畟鶆?wù)限額分配管理暫行辦法》確定了地方政府債務(wù)新增限額按照正向激勵(lì)原則進(jìn)行分配，財(cái)政實(shí)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等成為新增限額的重要參考依據(jù)。換言之，地方政府新增限額與地方政府財(cái)力及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高度正相關(guān)。財(cái)力充足且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，盡管其市場(chǎng)化融資手段豐富，對(duì)地方政府債券依賴的程度不高，但是依然有獲得更多債務(wù)限額的優(yōu)勢(shì)；而欠發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管擁有強(qiáng)烈的舉債需求，債務(wù)資金的邊際效益更高，可能會(huì)因財(cái)力有限、存量債務(wù)過高反而無(wú)法分配到新增債務(wù)額度。從2021年專項(xiàng)債券發(fā)行額度地區(qū)分布來看，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)占比最高，達(dá)到51%。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后的西部地區(qū)占比僅為25%，中部地區(qū)為19%，東北地區(qū)為5%。因此，當(dāng)前的新增債務(wù)限額分配模式會(huì)產(chǎn)生增量錯(cuò)配，影響區(qū)域配置效率，制約區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和平衡性。2021年我國(guó)各省(區(qū)、市)地方政府專項(xiàng)債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模如圖2所示。

圖2 2021年我國(guó)各省(區(qū)、市)地方政府專項(xiàng)債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模 資料來源：財(cái)政部網(wǎng)站。

在具體實(shí)踐中，地方政府債券不僅是一種融資工具，還應(yīng)肩負(fù)著一種政策功能，并服務(wù)于一個(gè)時(shí)期的政策目標(biāo)。目前地方政府債券管理過于強(qiáng)調(diào)其融資功能，將地區(qū)債務(wù)規(guī)模作為一個(gè)地區(qū)新增專項(xiàng)債務(wù)限額的分配標(biāo)準(zhǔn)很可能弱化專項(xiàng)債券融資的政策支持功能，從而導(dǎo)致在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)或高債務(wù)地區(qū)，一些本身收益較好且有著較大發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目難以及時(shí)獲得專項(xiàng)債券融資。一些地方確實(shí)出現(xiàn)了由于債務(wù)規(guī)模較高，導(dǎo)致項(xiàng)目雖然屬于省發(fā)展改革部門重點(diǎn)支持且具有較好前景與收入來源，但是依據(jù)現(xiàn)有專項(xiàng)債券分配模式僅分配了較小的專項(xiàng)債額度，遠(yuǎn)難以滿足項(xiàng)目建設(shè)資金需求。

2.省級(jí)財(cái)政部門代為舉借、集合發(fā)行易引發(fā)債券資金使用風(fēng)險(xiǎn)問題

我國(guó)地方政府債券代為舉借、集合發(fā)行的模式，導(dǎo)致發(fā)行主體與使用主體分離、管理責(zé)任與償付責(zé)任剝離，權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一背后蘊(yùn)含著較大的管理風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國(guó)專項(xiàng)債券由省級(jí)財(cái)政部門發(fā)行，項(xiàng)目融資建設(shè)主體是市縣政府，專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用存在權(quán)責(zé)分離。雖然市縣級(jí)財(cái)政部門按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議實(shí)際負(fù)擔(dān)本地區(qū)或本級(jí)應(yīng)承擔(dān)的還本付息、發(fā)行費(fèi)用等資金，但是專項(xiàng)債券到期還本付息以及支付發(fā)行費(fèi)用由省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還。這不僅增加了代理成本，而且不可避免地帶來了部門利益的權(quán)衡，導(dǎo)致項(xiàng)目虛假和資金空轉(zhuǎn)(熊偉和許戀天，2022)。另一方面，省級(jí)財(cái)政部門在專項(xiàng)債券實(shí)際發(fā)行中往往采取對(duì)應(yīng)某一市縣單一項(xiàng)目發(fā)行或者對(duì)應(yīng)不同市縣多個(gè)項(xiàng)目整合打包發(fā)行，容易引發(fā)一系列管理問題。

一是省級(jí)政府作為各個(gè)市縣政府發(fā)行債券的擔(dān)保人和最終負(fù)責(zé)人，將會(huì)導(dǎo)致資金使用主體責(zé)任意識(shí)不清晰，市縣在資金使用與償還以及專項(xiàng)債承銷商和投資人在辨別申報(bào)材料時(shí)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡化。二是為使轄區(qū)內(nèi)每一個(gè)市縣政府(設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府)獲取一定的地方政府債券額度，為照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)市縣，省級(jí)集合發(fā)行模式下可能會(huì)出現(xiàn)“撒胡椒面”現(xiàn)象。三是發(fā)達(dá)市縣可通過PPP、BOT、BT等方式推進(jìn)公益項(xiàng)目建設(shè)，渠道多元，單獨(dú)發(fā)行債券的市場(chǎng)化利率可能要低于省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行利率；欠發(fā)達(dá)市縣依靠PPP等上述機(jī)制融資能力有限，單獨(dú)發(fā)行債券利率可能要高于省級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)行利率，由省級(jí)政府集合發(fā)行也會(huì)混淆不同市縣政府在還款上的責(zé)任，導(dǎo)致關(guān)于債券評(píng)級(jí)結(jié)果出現(xiàn)同質(zhì)化——依托的是省級(jí)政府的財(cái)政能力，而不能體現(xiàn)項(xiàng)目本身和用債主體(市縣級(jí)政府)的真實(shí)信用和風(fēng)險(xiǎn)水平，扭曲了地方政府債券市場(chǎng)的利率形成機(jī)制。四是專項(xiàng)債券額度提前下達(dá)和省級(jí)政府將多個(gè)市縣項(xiàng)目集合發(fā)行的機(jī)制，導(dǎo)致地方在上報(bào)本地項(xiàng)目時(shí)難以認(rèn)真論證，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目可行性分析不足、倉(cāng)促包裝等問題，在債券融資資金下達(dá)后，其所匹配項(xiàng)目因多種原因無(wú)法及時(shí)實(shí)施時(shí)，引發(fā)資金長(zhǎng)期閑置。

3.現(xiàn)行資金與項(xiàng)目對(duì)接機(jī)制下制約債券資金使用效率

“資金跟著項(xiàng)目走”是專項(xiàng)債券發(fā)行使用的重要原則，但在實(shí)際操作中，由于項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目質(zhì)量以及資金分配使用不合理等原因，現(xiàn)行資金項(xiàng)目對(duì)接機(jī)制往往出現(xiàn)一系列問題。一是盲目包裝項(xiàng)目收益導(dǎo)致無(wú)法覆蓋利息。《地方政府債券發(fā)行管理辦法》將專項(xiàng)債券使用界定為有一定收益的公益性項(xiàng)目，并未對(duì)具體領(lǐng)域與收益水平進(jìn)行清晰界定，僅要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡。地方政府債券是當(dāng)前地方政府唯一合法舉借債務(wù)的手段，具有低成本優(yōu)勢(shì)，專項(xiàng)債券發(fā)行實(shí)踐中地方政府為了擴(kuò)大投資、帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，通過各種途徑爭(zhēng)奪專項(xiàng)債發(fā)行指標(biāo)，運(yùn)用“技術(shù)手段”倉(cāng)促包裝、盲目上馬一些無(wú)法實(shí)現(xiàn)收益與融資相平衡的專項(xiàng)債項(xiàng)目，甚至虛增收益水平等使之符合專項(xiàng)債券發(fā)行要求。直接結(jié)果是部分項(xiàng)目建成后現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋本息，部分能適用于市場(chǎng)化融資的公益項(xiàng)目或者收益極低的公益項(xiàng)目易被包裝成專項(xiàng)債項(xiàng)目。據(jù)報(bào)道，西部某條偏僻的高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目，對(duì)20年高速通行費(fèi)的預(yù)測(cè)收益高達(dá)近100億元，但實(shí)際該區(qū)域車流量較好的高速公路一年收入也僅有3億元左右。(5)專項(xiàng)債走好走穩(wěn)才能見效，業(yè)內(nèi)提醒要預(yù)防項(xiàng)目收益注水[EB/OL]. https://www.yicai.com/news/100364910.html, 2019-10-16.二是一些項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不扎實(shí)導(dǎo)致后期難以與資金對(duì)接。部分地區(qū)由于前期項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足、可行性論證不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案制訂簡(jiǎn)單了事等，不少項(xiàng)目盲目上馬，項(xiàng)目實(shí)施緩慢滯后，資金結(jié)存閑置，在支出進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量和資金績(jī)效等方面埋下隱患。有些項(xiàng)目前期手續(xù)不完善，缺乏科學(xué)的可行性論證，也沒有完成征地拆遷、用地環(huán)評(píng)等手續(xù)，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)支出使用并形成實(shí)物量。如《安徽省2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，6個(gè)市、2個(gè)縣在截至審計(jì)日，尚有13個(gè)項(xiàng)目安排專項(xiàng)債券資金單項(xiàng)支出進(jìn)度均低于10%。河南省《關(guān)于2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，18個(gè)市本級(jí)和鄢陵等122個(gè)縣349.48億元債券資金滯留項(xiàng)目單位超過180天，涉及572個(gè)項(xiàng)目，滯留時(shí)間最長(zhǎng)達(dá)455天。三是項(xiàng)目變更和退出機(jī)制不健全造成資金閑置。當(dāng)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行“退出”和“變更”時(shí)需逐級(jí)上報(bào)審核備案，程序較為煩瑣，只有本級(jí)和上級(jí)政府及財(cái)政部門批準(zhǔn)方可執(zhí)行。因此，部分項(xiàng)目在無(wú)法順利開工實(shí)施、甚至是需要進(jìn)行變更時(shí)，即使債券資金已經(jīng)到位，也不能挪至其他項(xiàng)目或是退回，不利于項(xiàng)目資金的及時(shí)調(diào)整，造成了資金的閑置浪費(fèi)，加劇了債券資金使用風(fēng)險(xiǎn)。因此，專項(xiàng)債發(fā)行使用過程中，一些市縣政府自行調(diào)整項(xiàng)目債券資金用途的現(xiàn)象屢見不鮮。四是債券發(fā)行機(jī)制與項(xiàng)目生命周期存在脫節(jié)。當(dāng)前項(xiàng)目融資實(shí)行整體打包發(fā)行，籌資一次性完成，專項(xiàng)債資金撥付進(jìn)度較快，但一些項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，甚至需要分期推進(jìn)，導(dǎo)致債券發(fā)行與項(xiàng)目全生命周期管理存在機(jī)制上的脫節(jié)，造成資金閑置。

4.地方政府債券項(xiàng)目遴選與審核協(xié)調(diào)機(jī)制有待進(jìn)一步健全

地方政府債券項(xiàng)目遴選上報(bào)過程中涉及財(cái)政、發(fā)改、自然資源(規(guī)劃)、生態(tài)環(huán)境等主要審核部門與教育、衛(wèi)生、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行業(yè)主管部門。由于專項(xiàng)債券發(fā)行各環(huán)節(jié)涉及多個(gè)行業(yè)部門與審核部門，且各部門均有自身的審核管理流程，運(yùn)行中往往出現(xiàn)部門信息阻隔、信息綜合利用深度不夠等問題，導(dǎo)致專項(xiàng)債券申報(bào)工作難以按時(shí)完成。具體問題表現(xiàn)在：一是基層專業(yè)能力不足。地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)和發(fā)行涉及財(cái)政、金融、工程項(xiàng)目等多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，專業(yè)要求較高。目前，基層還處于不斷摸索狀態(tài)，專業(yè)力量缺乏，第三方咨詢機(jī)構(gòu)參與程度也不高。二是部門信息共享不夠。在專項(xiàng)債券發(fā)行前的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申報(bào)階段，發(fā)改部門的重大項(xiàng)目庫(kù)和財(cái)政部門的債務(wù)管理庫(kù)兩套系統(tǒng)并存，導(dǎo)致出現(xiàn)系統(tǒng)模塊設(shè)計(jì)較為復(fù)雜、部分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、要素項(xiàng)目不完全一致、數(shù)據(jù)不能完全實(shí)時(shí)共享、重復(fù)交叉比對(duì)等問題，從而導(dǎo)致系統(tǒng)填報(bào)耗時(shí)較長(zhǎng)、信息不對(duì)稱。三是使用時(shí)限較短。實(shí)踐中通常要求專項(xiàng)債券資金當(dāng)年須全部使用完畢。某些在建項(xiàng)目資金需求大，亟待專項(xiàng)債資金“及時(shí)雨”，但有些批次專項(xiàng)債券資金在下半年才到位，且項(xiàng)目在實(shí)際推動(dòng)過程中會(huì)受到征地拆遷遺留問題、審批時(shí)間較長(zhǎng)、設(shè)計(jì)需求變更、重大決策變更等客觀因素疊加的影響，項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)展情況發(fā)生變動(dòng)，從而導(dǎo)致個(gè)別債券項(xiàng)目資金使用進(jìn)度較慢，當(dāng)年難以形成實(shí)物工作量。(6)州發(fā)改委推進(jìn)政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用的做法、成效、問題及建議[EB/OL].博爾塔拉蒙古自治州人民政府網(wǎng)，2021-03-24.

四、當(dāng)前加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理的建議

地方政府專項(xiàng)債券的管理應(yīng)著力于用改革的方法，從體制機(jī)制角度出發(fā)，完善政府專項(xiàng)債券發(fā)行與使用機(jī)制，統(tǒng)籌地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、局部效益與整體效益，充分發(fā)揮其融資優(yōu)勢(shì)，讓地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行更加科學(xué)、管理更加規(guī)范、使用更有效率。

(一)健全債券項(xiàng)目遴選統(tǒng)籌機(jī)制

地方政府專項(xiàng)債券管理應(yīng)嚴(yán)格遵循“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，注重整體謀劃，確保債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目形成實(shí)物工作量。一是建立由多部門組成的地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制。各級(jí)發(fā)展改革部門與財(cái)政部門要利用好三年滾動(dòng)投資計(jì)劃與中期財(cái)政規(guī)劃，做好發(fā)改部門重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)與財(cái)政部門地方債務(wù)項(xiàng)目庫(kù)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門、發(fā)改部門、行業(yè)主管部門、項(xiàng)目法人的信息共享和數(shù)據(jù)統(tǒng)一。二是提前做好項(xiàng)目的儲(chǔ)備工作。嚴(yán)格遵循“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，財(cái)政部門要加強(qiáng)與發(fā)改、行業(yè)主管部門協(xié)同配合，梳理項(xiàng)目資金需求，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量，做到開工建設(shè)一批、儲(chǔ)備一批。地方應(yīng)該嚴(yán)格審核，盡快將提前下達(dá)的債券額度用在刀刃上，分配到前期準(zhǔn)備工作扎實(shí)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目上，確保專項(xiàng)債券資金盡快形成實(shí)物工作量，提高資金的使用效率。市縣政府要適當(dāng)加快債券發(fā)行和資金支出進(jìn)度，盡快落實(shí)到項(xiàng)目單位和主體，保障項(xiàng)目盡快開工有序推進(jìn)，避免資金閑置。三是加強(qiáng)投向管理，明晰債券發(fā)行邊界。確定分地區(qū)新增債券限額方案時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照收益率或項(xiàng)目領(lǐng)域進(jìn)一步細(xì)分一般債券與專項(xiàng)債券融資項(xiàng)目的邊界，科學(xué)指導(dǎo)項(xiàng)目論證申報(bào)流程及條件，嚴(yán)格項(xiàng)目把關(guān)，保證項(xiàng)目的科學(xué)性合理性，不允許地方政府部門盲目申請(qǐng)專項(xiàng)債券用于建設(shè)低收益或無(wú)收益的公益項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門與發(fā)展改革部門要持續(xù)完善專項(xiàng)債券使用的負(fù)面清單管理，明確專項(xiàng)債券嚴(yán)禁投資的領(lǐng)域，避免資金用于各類樓堂館所，形象工程、政績(jī)工程，以及各類非公益性資本支出項(xiàng)目，負(fù)面清單需要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。四是做好防風(fēng)險(xiǎn)與促發(fā)展之間的權(quán)衡。對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)相對(duì)高的地區(qū)，應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)地方政府債務(wù)的管理，加強(qiáng)問責(zé)，而不可實(shí)行“一刀切”。在明確不得將專項(xiàng)債券用于非必需的建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)，要合理區(qū)分項(xiàng)目質(zhì)量情況，保障各地區(qū)平等發(fā)展的權(quán)利，確保優(yōu)質(zhì)合理的項(xiàng)目能夠獲得相應(yīng)的財(cái)力保障。

(二)創(chuàng)新地方政府債券發(fā)行機(jī)制

地方政府債券發(fā)行機(jī)制改革的基本方向是實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)利”一致，按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)發(fā)行、誰(shuí)償還”的原則，明晰責(zé)任主體，有序穩(wěn)步推進(jìn)，增強(qiáng)資金使用效率。首先，允許部分省份進(jìn)一步放寬發(fā)達(dá)市縣自行融資條件。允許人均GDP、地方綜合財(cái)力等達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的地級(jí)市自行發(fā)行地方專項(xiàng)債券，并自行決定專項(xiàng)債券發(fā)行額度，降低集合發(fā)行時(shí)的代理成本和付息成本。其次，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)在省級(jí)政府擔(dān)保下有序開展自主發(fā)債試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府債券發(fā)行責(zé)任與使用責(zé)任的統(tǒng)一。最后，專項(xiàng)債券的發(fā)行進(jìn)度要與資金使用進(jìn)度相匹配。適當(dāng)提高發(fā)行頻次，優(yōu)化發(fā)行安排，將債券發(fā)行時(shí)間、發(fā)行規(guī)模精準(zhǔn)匹配項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和分階段資金需求，避免債券資金閑置。同時(shí)應(yīng)允許市縣政府在獲得省級(jí)相關(guān)部門批準(zhǔn)后，在一定范圍內(nèi)自行調(diào)整債券資金用途，在項(xiàng)目因其他重大問題短期內(nèi)難以開工建設(shè)時(shí)允許提前到達(dá)國(guó)庫(kù)的債券資金可先行用于其他重點(diǎn)在建項(xiàng)目，待該重點(diǎn)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)債券資金到達(dá)后再及時(shí)進(jìn)行回補(bǔ)，減少債券資金閑置浪費(fèi)。

(三)優(yōu)化新增債券限額分配模式

調(diào)整欠發(fā)達(dá)地區(qū)新增債務(wù)限額分配計(jì)算公式。由于省級(jí)政府對(duì)本省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展負(fù)有責(zé)任，在省級(jí)政府統(tǒng)一辦理地方政府債券發(fā)行和還本付息的既有模式下，建議賦予特殊功能地區(qū)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、地方項(xiàng)目建設(shè)需求以及項(xiàng)目質(zhì)量一定權(quán)重，并適度降低地方財(cái)力、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素的權(quán)重，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)債券限額規(guī)模與使用效率。適度擴(kuò)展欠發(fā)達(dá)市縣一般債券的發(fā)行額度，增強(qiáng)省級(jí)政府對(duì)欠發(fā)達(dá)市縣債務(wù)擔(dān)保與監(jiān)管力度，切實(shí)做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范。

(四)強(qiáng)化地方政府債券績(jī)效管理

持續(xù)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，發(fā)改、財(cái)政部門要進(jìn)一步完善地方政府債券全生命周期風(fēng)險(xiǎn)管理體系，做好專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全生命周期管理。首先，加強(qiáng)對(duì)舉債環(huán)節(jié)的監(jiān)管。注重細(xì)化對(duì)前期投資規(guī)模、后期投資收益等的測(cè)算，全面科學(xué)做好項(xiàng)目成本效益分析，提高項(xiàng)目論證的科學(xué)性和合理性，最大限度確保項(xiàng)目收益與項(xiàng)目融資協(xié)調(diào)平衡。其次，及時(shí)評(píng)估地方債券資金的使用效益。在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)項(xiàng)目實(shí)行全程追蹤，加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)資金的投向監(jiān)控，防止擅自改變資金用途，按月匯總統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)債券實(shí)際使用進(jìn)度，建立支出進(jìn)度通報(bào)預(yù)警制度，督促項(xiàng)目單位加快資金支出進(jìn)度。特別是在發(fā)現(xiàn)實(shí)際效益與預(yù)期效益出現(xiàn)較大偏離時(shí)，要及時(shí)反饋給項(xiàng)目主體，督促加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作管理。最后，建立健全地方政府債券使用績(jī)效的獎(jiǎng)勵(lì)處罰和成果運(yùn)用機(jī)制。項(xiàng)目結(jié)束時(shí)要對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)行進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)反饋。加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，在新增債券額度分配上向債券資金管理使用績(jī)效較好的地區(qū)傾斜，對(duì)債券資金使用有問題的地區(qū)要通過扣減新增限額、限制債券發(fā)行、收回長(zhǎng)期閑置資金、強(qiáng)化問責(zé)等舉措，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的硬性約束。對(duì)信息披露造假、違規(guī)評(píng)級(jí)的第三方評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也要健全事后監(jiān)管和懲處機(jī)制，加強(qiáng)考核約束，納入信用檔案，督促其客觀公正地參與到地方政府債券市場(chǎng)建設(shè)中來。