化解地方政府隱性債務(wù)和防控金融風(fēng)險的思路及對策*

曹玉瑾 李世剛

由于缺乏公開披露權(quán)威數(shù)據(jù)，難以對地方政府隱性債務(wù)準確估計，國內(nèi)外機構(gòu)、學(xué)者測算差異較大。例如，國際清算銀行(2018)的估算口徑最窄，估計中國的隱性債務(wù)規(guī)模為8.9萬億元；張曉晶等(2018)估算中國的隱性債務(wù)規(guī)模為30萬億元左右；吉富星(2018)估計中國的隱性債務(wù)規(guī)模為22.2萬億元。從債務(wù)類型看，平臺公司銀行貸款、城投債和非標融資規(guī)模最大；從對應(yīng)資產(chǎn)看，主要集中在公益類、準公益類項目；從舉債層級看，主要集中在市縣兩級；從舉債主體看，以投融資平臺為主，也有機關(guān)事業(yè)單位、一般性國有企業(yè)、政府投資基金等。綜合來看，由于形成原因復(fù)雜，舉債主體多樣，期限結(jié)構(gòu)錯配嚴重，使得隱性債務(wù)風(fēng)險呈現(xiàn)“熔點低、燃值高、易傳染”的特點?？傮w判斷，隱性債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性極低，但隱性債務(wù)風(fēng)險可能會加速部分金融機構(gòu)的信用風(fēng)險、流動性風(fēng)險暴露，要及時適當予以處置，避免引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。

一、化解地方政府隱性債務(wù)、防控金融風(fēng)險的總體思路

化解地方政府隱性債務(wù)，在堅持中央不兜底、嚴明財經(jīng)紀律的同時，兼顧利益相關(guān)方現(xiàn)實關(guān)切和約束，鼓勵地方政府、債務(wù)主體與金融機構(gòu)三方協(xié)商協(xié)力，以市場化、法治化方式探索化解隱性債務(wù)風(fēng)險的方式方法，多方參與、多策并舉推動隱性債務(wù)“主動償還一批、分類置換一批、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化一批、違約出清一批”。在宏觀管理上，要明確財經(jīng)紀律，加強對地方政府和金融機構(gòu)的約束，嚴格控制新增地方政府隱性債務(wù)。規(guī)范債務(wù)須在穩(wěn)定金融體系和控制道德風(fēng)險之間取得平衡，堅持不能引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險、不能拖累經(jīng)濟增長滑出正常區(qū)間的工作底線。在風(fēng)險個案處置上，要根據(jù)實際情況，及時有效進行應(yīng)對和處置，做好風(fēng)險隔離，防止單個風(fēng)險事件擴散成為區(qū)域性、全局性風(fēng)險。在債務(wù)處置方式上，綜合利用多種方式，既要充分發(fā)揮政府在資金籌措、資產(chǎn)變現(xiàn)、資產(chǎn)重組、協(xié)助溝通等方面的作用，又要激發(fā)企事業(yè)單位、金融機構(gòu)積極性。既要合法保護債權(quán)人權(quán)益，又要引導(dǎo)其適度承擔部分成本。既要滿足債務(wù)主體合理的融資需求，又要推動其進行結(jié)構(gòu)性改革、債務(wù)重組。綜合運用財政資金償還、出讓政府股權(quán)、債務(wù)置換、資產(chǎn)重組、借新還舊、展期或貸款置換、債轉(zhuǎn)股、破產(chǎn)重整或清算等方式，推進“四個一批”。

第一，主動償還一批。對于具有一定償還能力的地方政府和債務(wù)主體，綜合使用安排財政資金償還、出讓政府股權(quán)償還、企業(yè)利用自有資金償還等償還方式。

第二，分類置換一批。對于認定為政府性債務(wù)的部分，由省級政府發(fā)行專項債置換隱性債務(wù)。對于暫時有償還困難但未來仍有前景的企事業(yè)單位，可協(xié)商金融機構(gòu)(包括開發(fā)性金融機構(gòu)、銀行以及非銀行類金融機構(gòu))通過借新還舊、展期、低息貸款置換等方式置換一批。

第三，轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化一批。一是將政府隱性債務(wù)合法合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。已形成較多經(jīng)營性資產(chǎn)但經(jīng)營效率較為低下的地區(qū)，可通過資產(chǎn)重組提升產(chǎn)出效率，進而提升償債能力。在省域或市域范圍內(nèi)進行資產(chǎn)重組，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入企業(yè)，將具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的債務(wù)合法合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，未來通過資產(chǎn)運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還。二是將債權(quán)合法合規(guī)轉(zhuǎn)為股權(quán)。前景較好的產(chǎn)業(yè)類國有企業(yè)或已轉(zhuǎn)型的平臺公司，由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構(gòu)，以合理的價格將債權(quán)變更為股權(quán)。

第四，違約出清一批：對于債務(wù)負擔過重、未來也難以償還的債務(wù)主體，進行破產(chǎn)重整，并按照公司法等法律法規(guī)進行清算。

政府性存量隱性債務(wù)和企業(yè)存量隱性債務(wù)的具體化解方式如表1和表2所示。

表1 存量隱性債務(wù)化解方式(政府性債務(wù))

續(xù)表

表2 存量隱性債務(wù)化解方式(企業(yè)債務(wù))

防控隱性債務(wù)引發(fā)金融風(fēng)險，則需要考慮周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性等多種因素的交互作用，對此加強跟蹤監(jiān)測，未雨綢繆制定風(fēng)險應(yīng)對預(yù)案，分類施策化解風(fēng)險。

在宏觀層面，要充分依靠有效市場的力量，同時要發(fā)揮有為政府的作用，夯實風(fēng)險防控的基礎(chǔ)。堅持實施穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財政政策，依托新的貸款市場報價利率機制，疏通貨幣政策向信貸市場的傳導(dǎo)機制，通過政策利率、銀行間利率等引導(dǎo)貸款利率下行，為防風(fēng)險創(chuàng)造良好的貨幣信貸環(huán)境。不斷優(yōu)化區(qū)域性信用環(huán)境，建立健全貸款風(fēng)險補償共擔機制。

在微觀層面，要提升金融機構(gòu)特別是地方性銀行和非銀行金融機構(gòu)的風(fēng)險治理能力。通過大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段，全面強化金融機構(gòu)的風(fēng)險管理，建立完善風(fēng)險隔離的“防火墻”機制，加強對隱性債務(wù)涉及的相關(guān)資產(chǎn)進行監(jiān)測和評估，提高風(fēng)險計量的準確性和敏感性，構(gòu)建實時、智能的風(fēng)控體系。進一步健全風(fēng)險識別及時、質(zhì)量反映準確、損失抵補充足的資產(chǎn)質(zhì)量管控機制，綜合運用清收、核銷、重組、證券化、債轉(zhuǎn)股等多種處置手段，大力化解不良資產(chǎn)風(fēng)險。

在金融監(jiān)管層面，既要完善宏觀審慎監(jiān)管，也要加強微觀審慎監(jiān)管。優(yōu)化宏觀審慎評估體系，強化全面監(jiān)管、穿透監(jiān)管和協(xié)同監(jiān)管，減少風(fēng)險淤積和傳染。對城商行、農(nóng)商行實施差異化監(jiān)管，對市縣級銀行提高監(jiān)管要求，鼓勵其聚焦本地，進行差異化競爭，降低貸款集中度。

二、嚴明紀律、協(xié)商協(xié)力，為隱性債務(wù)化解工作建章立制

隱性債務(wù)化解需要地方政府、債務(wù)主體與金融機構(gòu)協(xié)商協(xié)力，充分發(fā)揮內(nèi)外約束、成本分擔、風(fēng)險隔離、考核激勵等機制力量。中央政府要在堅持不兜底的同時做好隱性債務(wù)化解頂層設(shè)計，省級政府明確作為隱性債務(wù)化解工作第一責(zé)任主體，同時，要鼓勵金融機構(gòu)在加強風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上積極參與債務(wù)化解工作。

中央政府層面負責(zé)隱性債務(wù)化解的頂層設(shè)計和政策協(xié)調(diào)。財政、審計、發(fā)改、國資、人行、兩會等部門加強溝通，對隱性債務(wù)的責(zé)任認定、規(guī)范隱性債務(wù)的整體思路和配套政策做出明確規(guī)定，指導(dǎo)省級政府完成任務(wù)并組織監(jiān)督工作進展。中央政府指導(dǎo)省級政府完成債務(wù)化解任務(wù)并組織監(jiān)督工作進展，要確保債務(wù)化解工作順利開展的同時不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險、經(jīng)濟失速風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險等。

明確省級政府作為隱性債務(wù)化解工作的第一責(zé)任主體。由于隱性債務(wù)問題較為嚴重的通常是市縣級政府及相關(guān)企事業(yè)單位，因政府層級太低，可騰挪動用資源有限、償債能力差異過大，債務(wù)化解責(zé)任過于下沉，故其難以完成任務(wù)。而省級政府有能力進行資源配置、債務(wù)重組，由省級政府負責(zé)更為公平。因此，我們建議，由省級政府牽頭抓總負責(zé)省內(nèi)隱性債務(wù)化解處置工作，同時做好以下事項。一是省級政府負責(zé)制定隱性債務(wù)化解工作方案，明確市縣等不同層級政府債務(wù)化解目標、時間表、考核機制等。抓緊盤點資產(chǎn)負債，分類分層編制可變現(xiàn)資產(chǎn)負債表。二是省級政府搭建成本分擔機制，統(tǒng)籌考慮各方道德風(fēng)險、償還能力和社會影響，協(xié)調(diào)各級政府、金融機構(gòu)、債務(wù)主體風(fēng)險共擔。省級政府可考慮設(shè)立兩只基金：一是“財政穩(wěn)定基金”，由省政府和各地市政府共同出資，用于給償債困難的市縣政府提供低息過橋資金，借款政府要在年度預(yù)算中規(guī)劃財政收入進行還款；二是“市場化債務(wù)重組基金”，由財政與銀行、資產(chǎn)管理公司、私募基金等各類社會資本共同出資，以市場化方式幫助暫時遇到困難、但具有良好發(fā)展前景的企業(yè)進行債務(wù)重組。

鼓勵金融機構(gòu)在加強風(fēng)險管控的基礎(chǔ)上積極參與債務(wù)化解工作。一方面，銀行業(yè)金融機構(gòu)要管理好涉險頭寸，提前預(yù)研平臺貸款、城投債券、非標表外合作、非合規(guī)PPP和政府購買服務(wù)等各類風(fēng)險敞口。加強與政府、企業(yè)、債券市場、各類投資人等利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)，“審慎參與增量、試探化解存量”，探索采取償還、承接、轉(zhuǎn)化的模式來化解風(fēng)險。另一方面，要加強金融機構(gòu)對高債務(wù)風(fēng)險主體的協(xié)同約束。要充分發(fā)揮債權(quán)人委員會等機制的作用，建立貸款信息共享機制，設(shè)置合理的重點關(guān)注線、重點監(jiān)管線，對進入重點關(guān)注及重點監(jiān)管名單的企業(yè)，給予新增授信的協(xié)同約束。

三、疏堵并舉、尊重市場，筑牢織密金融風(fēng)險防控體系

為有效防控隱性債務(wù)可能引發(fā)的金融風(fēng)險，一方面，要加強風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警、最后救援和緊急處置機制、風(fēng)險隔離制度、信息溝通機制等多方面的體制機制建設(shè)；另一方面，要加強防范主要風(fēng)險點，尤其是中小銀行的信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險、城投債券違約風(fēng)險等。

(一)健全金融風(fēng)險防控體系

加強風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警。中央建立隱性債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警體系，根據(jù)風(fēng)險大小程度分別列出重點關(guān)注、重點監(jiān)管的高危省份名單，責(zé)令省政府抓總負責(zé)本省各級政府隱性債務(wù)處置。一行兩會、地方金融監(jiān)管部門要督促金融機構(gòu)對資產(chǎn)質(zhì)量進行多情景壓力測試，對潛在損失進行估計并做出預(yù)案。

完善最后救援和緊急處置機制。財政部和人民銀行要保有對困境地方政府、問題金融機構(gòu)施以最后救援的能力，做好直接注資、債務(wù)置換、緊急接管等工具儲備。省級政府成立“緊急債務(wù)風(fēng)險控制委員會”，對列入重點監(jiān)管名單、隱性債務(wù)問題嚴重且較大可能引發(fā)金融風(fēng)險的各級債務(wù)主體，啟動特殊程序，對其提出整改方案，并負責(zé)監(jiān)督實施。債務(wù)主體不得實施推高債務(wù)風(fēng)險的境內(nèi)外投融資，重大投資要履行專門審批程序，嚴控高風(fēng)險業(yè)務(wù)，大幅壓減各項費用支出。

建立風(fēng)險隔離制度。在債務(wù)化解過程中，金融監(jiān)管部門要主動研究信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化的渠道和表現(xiàn)形式，制定風(fēng)險隔離措施，完善風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，防止風(fēng)險轉(zhuǎn)化傳染。各債權(quán)金融機構(gòu)要協(xié)同做好風(fēng)險評估工作，理順債權(quán)債務(wù)、擔保關(guān)系，防范風(fēng)險傳導(dǎo)。

加強政府與市場之間的信息溝通。在債務(wù)化解工作中出現(xiàn)貸款、非標、債券等違約事件時，省級政府要協(xié)調(diào)債務(wù)主體與金融機構(gòu)、市場投資者開展及時、真實、公開、透明的溝通協(xié)商。

強化金融機構(gòu)防范風(fēng)險的主體責(zé)任。督促金融機構(gòu)從職責(zé)、措施、保障、評價和監(jiān)督等方面細化完善內(nèi)控體系，嚴守會計規(guī)則和審慎監(jiān)管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風(fēng)險吸收能力。優(yōu)化董事會、監(jiān)事會、管理層及員工在內(nèi)控中的定位和職責(zé)，強化股東、實際控制人和債權(quán)人的自我救助責(zé)任。探索建立控股股東不當所得追回制度、高管人員責(zé)任追究和薪酬追回制度以及金融機構(gòu)風(fēng)險責(zé)任事后追償制度。

加強金融機構(gòu)對高債務(wù)風(fēng)險主體的協(xié)同約束。利用好債權(quán)人委員會、聯(lián)合授信委員會等機制，加強貸款信息共享，摸清債務(wù)主體表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風(fēng)險，并根據(jù)風(fēng)險狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物、擔保等貸款條件。對列入重點關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負債率超出重點監(jiān)管線的企業(yè)，新增債務(wù)融資原則上應(yīng)通過金融機構(gòu)聯(lián)合授信方式開展，由金融機構(gòu)共同確定授信額度，避免金融機構(gòu)無序競爭和過度授信，嚴控新增債務(wù)融資。堅持“穿透管理”和“實質(zhì)重于形式”的原則，將債券投資納入統(tǒng)一授信。對列入重點監(jiān)管名單的企業(yè)，金融機構(gòu)不再對其新增債務(wù)融資。

(二)積極穩(wěn)妥防范處置主要風(fēng)險點

加強高風(fēng)險地方性中小銀行的風(fēng)險防控。加強對城商行、農(nóng)商行等中小銀行的風(fēng)險防控，建立風(fēng)險預(yù)案。遵循市場化、法治化原則推進高風(fēng)險金融機構(gòu)的兼并重組。對面臨重大信用風(fēng)險的問題機構(gòu)，人民銀行應(yīng)積極給予流動性支持，或通過引入戰(zhàn)略投資者進行股權(quán)重組、增資擴股等方式進行救助。對面臨嚴重的信用危機、瀕臨破產(chǎn)邊緣且難以通過市場方式處置風(fēng)險的中小銀行，由主管部門依法啟動接管程序。

加快隱性債務(wù)相關(guān)不良資產(chǎn)的處置進度。加大地方政府置換債券發(fā)行規(guī)模，置換金融機構(gòu)持有的已納入地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的不良資產(chǎn)。鼓勵資產(chǎn)管理公司發(fā)揮好不良資產(chǎn)處置功能，加大不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)兼并重組工作力度，開展銀行不良資產(chǎn)、擔保公司代償資產(chǎn)收購業(yè)務(wù)，采取有效手段加大處置力度。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)綜合運用重組、轉(zhuǎn)讓、追償、核銷等多種手段，加快不良資產(chǎn)處置進度、緩釋相關(guān)風(fēng)險。

積極防范城投債券違約風(fēng)險。加強城投債券違約風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警，做好主要平臺的債券違約風(fēng)險摸底排查，督促其及時做好償債計劃。充分發(fā)揮城投平臺、地方政府、主承銷機構(gòu)和監(jiān)管部門各自作用，主動作為，利用市場化、法治化原則處置債券違約，建立健全城投債券違約處置機制，在風(fēng)險可控前提下，在可控范圍內(nèi)可實現(xiàn)個別違約、有序打破剛兌，但要防止發(fā)生連鎖式違約，造成區(qū)域信用環(huán)境惡化。對城投債開展投資交易分層，引入困境投資人、特殊機會投資者、禿鷲基金等高風(fēng)險偏好主體，發(fā)展信用風(fēng)險對沖和轉(zhuǎn)移工具，完善債券違約后的處置機制。

嚴密防范流動性風(fēng)險。健全金融市場流動性監(jiān)測指標體系，加強流動性風(fēng)險審慎監(jiān)管，優(yōu)化金融機構(gòu)資產(chǎn)負債期限匹配。金融機構(gòu)之間探索聯(lián)合建立流動性互助機制和資金調(diào)劑機制。對于非標融資對應(yīng)的隱性債務(wù)，要避免出現(xiàn)大規(guī)模資金鏈斷裂，允許在資管新規(guī)框架下的適當創(chuàng)新，實現(xiàn)平穩(wěn)替代、非標轉(zhuǎn)標。

四、加快體制改革，從源頭上防控隱性債務(wù)再次膨脹

協(xié)同推進財稅、金融、政府投融資、國資、國企等方面的體制機制創(chuàng)新，徹底改變城市發(fā)展觀念和債務(wù)價值觀，從根本上遏制隱性債務(wù)膨脹的沖動，實現(xiàn)債務(wù)與承債能力之間的良性循環(huán)。

(一)加快財稅制度改革，重塑央地關(guān)系

要有效管控地方政府債務(wù)規(guī)模，抑制地方政府投資饑渴、預(yù)算軟約束，必須加快財稅體制改革，重塑政府間的財政關(guān)系，從而根治地方政府債務(wù)風(fēng)險問題。目前，建立權(quán)責(zé)清晰、區(qū)域均衡和財力協(xié)調(diào)的政府間財政關(guān)系，形成激勵相容、風(fēng)險責(zé)任清晰的現(xiàn)代財政體制，需要著重在事權(quán)與支出責(zé)任劃分、收入劃分、轉(zhuǎn)移支付等方面進行科學(xué)的設(shè)計。一是構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的央地事權(quán)劃分模式。明確養(yǎng)老保險、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分：以實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌為目標，分階段過渡到由中央財政兜底全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出；中央加大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境保護督查和生態(tài)建設(shè)統(tǒng)籌力度，強化跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保責(zé)任落實，協(xié)調(diào)生態(tài)功能區(qū)與其他區(qū)域之間的利益平衡關(guān)系；著力加強全國一體的知識產(chǎn)權(quán)垂直管理體系建設(shè)，中央財政承擔主要事權(quán)和支出責(zé)任，省級財政承擔次要事權(quán)和支出責(zé)任。推進事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革法制化和實體化，根據(jù)不同領(lǐng)域事權(quán)劃分，合理配置機構(gòu)。規(guī)范地方分級管理體制，明確省及省以下政府的支出、決策、執(zhí)行和管理、監(jiān)督等責(zé)任。二是加快推進省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分。按照體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵地方主動作為等原則，向省級政府上移基本公共服務(wù)決策、監(jiān)督和支出責(zé)任，省級政府在公共服務(wù)提供中承擔更大責(zé)任。基層政府主要承擔基本公共服務(wù)的管理和執(zhí)行責(zé)任。適度加強省級政府在維護本地經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、防范和化解債務(wù)風(fēng)險等方面的責(zé)任，督促省級政府擔負起“三?！敝黧w責(zé)任。三是建立地方收入的穩(wěn)定增長機制。合理劃分央地之間的稅權(quán)和稅收收入，調(diào)整完善分稅制體制，建立地方稅收體系。按照“中央立法為主、地方立法為輔，中央、地方分稅分級管理”原則，科學(xué)、合理、規(guī)范地劃分中央和地方稅收立法權(quán)、稅收收入權(quán)和稅收征管權(quán)，逐步探索完善立法權(quán)，擴大地方稅收征管權(quán)，實現(xiàn)部分地方稅權(quán)適當下放。四是優(yōu)化完善轉(zhuǎn)移支付制度。強化一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化功能和專項轉(zhuǎn)移支付的政策性功能，調(diào)整完善一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的分配方法，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重。合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，支持地方落實中央重大決策部署。完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，推動財力向困難地區(qū)和基層傾斜，提升地區(qū)之間財力均衡水平。增強中央財政對財政困難地區(qū)的基本公共服務(wù)兜底功能，加強中央財政對貧困地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、特殊類型地區(qū)財力缺口的彌補，增強對財政困難地區(qū)政府運轉(zhuǎn)、民生保障和基本公共服務(wù)供給的兜底功能，著力提升地區(qū)間財力均等化水平。五是硬化地方政府債務(wù)約束。實行嚴格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制度。建立債務(wù)資金的分配機制和績效評價機制，打破政府各部門之間的障礙，包括省級政府對各市縣級政府的資金分配，以及地方政府對各行業(yè)部門的資金分配。

(二)推進金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從源頭上管好金融閘門

持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強金融市場約束機制。一是繼續(xù)強化不良資產(chǎn)真實認定和有效處置，依法處置高風(fēng)險機構(gòu)，完善存款保險制度，穩(wěn)妥推動問題金融機構(gòu)有序退出。二是加快金融行業(yè)重組和整合，培育頭部證券公司，鼓勵證券公司兼并重組，允許商業(yè)銀行持股證券公司，同時加快城商行、農(nóng)商行等中小銀行改革，允許社會資本參與。三是建立各部門的聯(lián)合監(jiān)管機制，共同治理地方各類違法違規(guī)融資行為，從源頭上管好金融閘門。四是鼓勵好的金融創(chuàng)新，盤活存量資產(chǎn)，加快研究基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金、社會效益?zhèn)冉鹑诠ぞ?，打通PPP項目和資產(chǎn)證券化之間的壁壘，減輕政府債務(wù)還本付息負擔。五是管控好新增項目的金融閘門。加強對金融機構(gòu)、評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的管理，督促其盡職守責(zé)，合理評估項目收益并提供相應(yīng)融資。

(三)做好投融資項目規(guī)劃，編制政府資本預(yù)算

加強地方政府投資管理，提高投資有效性，建立投融資規(guī)劃和預(yù)算協(xié)調(diào)機制，提升投資和融資匹配度。一方面，統(tǒng)籌政府資本支出和政府融資支出，實現(xiàn)資本預(yù)算對地方債務(wù)融資的有力約束。健全完善政府投融資規(guī)劃制度體系，推動政府投融資制度和資本預(yù)算制度深度融合，增強政府投融資的前瞻性、計劃性、系統(tǒng)性和有效性。編制政府投融資計劃，作為確立年度政府債務(wù)融資規(guī)模的基本依據(jù)。統(tǒng)籌財政預(yù)算內(nèi)投資支出與政府融資支出，將其融入年度資本預(yù)算，按照公共項目的基本屬性匹配預(yù)算收入，有效降低財政風(fēng)險。建立舉債項目綜合評價制度，以評價為基礎(chǔ)完善項目庫動態(tài)調(diào)整、問責(zé)追責(zé)等機制。另一方面，加強政府投資項目的全流程監(jiān)督和管理。充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等先進手段，對政府投資項目所有環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，提高政府投資效率。同時，對未納入投資計劃、但是政府仍違規(guī)開工建設(shè)的行為，應(yīng)給予嚴厲懲戒。

(四)改良基礎(chǔ)設(shè)施融資機制，提升基礎(chǔ)設(shè)施運營效率

改變政府與市場“劃界而治”的理想化模式，改良基礎(chǔ)設(shè)施投融資機制。一是合理規(guī)范運用政府的信用進行項目融資。未來推進項目建設(shè)時，不能完全否定政府信用的作用，不能將運用政府信用直接視為產(chǎn)生隱性債務(wù)的根源，因為利用政府信用進行融資確實在一定程度上解決了地方政府合理的基建需求。當前應(yīng)該考慮如何合理規(guī)范運用政府的信用進行市場化的項目融資。推動地方政府、公益類國有企業(yè)與金融機構(gòu)之間形成長期穩(wěn)定的戰(zhàn)略合作關(guān)系，規(guī)范政府信用的合理運用，明確公益類國有企業(yè)使用政府信用進行市場融資的權(quán)利和合法途徑，加強此類企業(yè)的信息披露。進一步強化政府出資的投資基金、資管計劃、資產(chǎn)證券化等市場化、專業(yè)化運行。二是優(yōu)化創(chuàng)新政府債務(wù)融資工具。探索發(fā)行永續(xù)國債，適當提高長期、超長期國債比例，為推進重大戰(zhàn)略實施、加快新型基礎(chǔ)設(shè)施布局提供支撐。設(shè)立與重大區(qū)域戰(zhàn)略相配套的政策性金融機構(gòu)，適應(yīng)重大區(qū)域戰(zhàn)略跨行政區(qū)的特點，對跨行政區(qū)重大項目提供中長期融資支持。對政府融資困難、融資成本較高的少部分欠發(fā)達地區(qū)，探索通過開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)行金融債券融資，再對符合條件的欠發(fā)達地區(qū)地方政府直接發(fā)放貸款的形式，滿足這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補短板等需要，并降低融資成本。三是進一步提升基礎(chǔ)設(shè)施運營效率，有效降低政府債務(wù)規(guī)模。當前每一個項目都有獨立的運營服務(wù)商提供服務(wù)，這種做法不具有經(jīng)濟性，同一類型的項目運營成本之和遠遠高于尋求一個單獨的運營公司進行運營維護。所以，未來應(yīng)培育優(yōu)質(zhì)的大型基礎(chǔ)設(shè)施運營商，推動高速公路、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施在更大范圍內(nèi)整合運營，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提升運營效率，提高資產(chǎn)回報，從而有利于減少政府債務(wù)融資規(guī)模。

(五)加快國資、國企改革，增強市場活力

深化國資國企改革，繼續(xù)推進地方政府融資類平臺公司轉(zhuǎn)型升級。一是實施限量管理。大規(guī)模重組地方融資平臺，嚴控平臺數(shù)量。二是實行分類管理和處置。將平臺公司分為三類分別制定不同的監(jiān)督管理措施：第一類轉(zhuǎn)型為地方公共事業(yè)運營公司或城鄉(xiāng)建設(shè)公司，主要承擔公益類項目的融資和建設(shè)，如路橋公司、公用事業(yè)維護建設(shè)公司、政府轄區(qū)內(nèi)的投資公司等；第二類轉(zhuǎn)型為地方政府設(shè)立的地方政策性金融機構(gòu)，如政策性信用擔保公司或者產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金公司；第三類通過混合所有制改革或者兼并重組等方式，轉(zhuǎn)型為與地方政府脫離行政隸屬關(guān)系和人事安排關(guān)系的充分市場化的公司法人，成為市場化的商業(yè)類平臺。三是提高融資平臺類公司的資產(chǎn)質(zhì)量。地方政府要繼續(xù)重視平臺公司的建設(shè)，充分考慮其未來健康發(fā)展的需要，幫助平臺公司提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低非經(jīng)營性資產(chǎn)的比重，從而提高市場化經(jīng)營的能力。例如，在剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)方面，可以統(tǒng)籌考慮政府回購公益性資產(chǎn)、資產(chǎn)置換等多種方式。對于屬于政府投資范疇的公益性資產(chǎn)，建議由政府通過回購的形式予以剝離，企業(yè)可將所得回購資金用于償還到期債務(wù)。如果政府財力有限，企業(yè)應(yīng)積極與政府協(xié)商回購計劃及日程，與政府簽訂遠期回購協(xié)議，實施逐步回購。同時，政府可以用優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和授權(quán)經(jīng)營等方式置換企業(yè)持有的非經(jīng)營性資產(chǎn)，即向企業(yè)注入更多優(yōu)質(zhì)的、能夠變現(xiàn)的或有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)和項目。四是積極采用多種方式分階段分層次推進平臺類企業(yè)開展混合所有制改革。平臺類企業(yè)只有積極通過債轉(zhuǎn)股、引入非國有資本等方式推進混合所有制改革，才能優(yōu)化資本和債務(wù)結(jié)構(gòu)，拓展企業(yè)的融資渠道和提升融資能力，有效降低企業(yè)杠桿率，平穩(wěn)化解債務(wù)風(fēng)險。改革初期，可以先推進優(yōu)勢子公司改革，易改先改。如加快推進優(yōu)勢子企業(yè)上市掛牌，還可以在子企業(yè)層面部分業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入優(yōu)質(zhì)社會資本，實施引入戰(zhàn)略投資者等方式推進混合所有制改革。集團層面則先積極剝離非經(jīng)營性資產(chǎn)和盤活存量資產(chǎn)，化解債務(wù)，為混合所有制改革創(chuàng)造條件。與此同時，積極洽談有意向的戰(zhàn)略投資者。改革后期，積極推進集團層面采用發(fā)行可轉(zhuǎn)債引入戰(zhàn)略投資者、實施市場化債轉(zhuǎn)股、以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和增資擴股相結(jié)合的方式引入優(yōu)勢資本作為戰(zhàn)略投資者等形式推進混合所有制改革。五是推動融資平臺公司盡快完善現(xiàn)代企業(yè)制度。建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，規(guī)范股東(大)會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會和黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，形成定位清晰、權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)。同時，按照市場化原則推進混合所有制企業(yè)實施職業(yè)經(jīng)理人制度。另外，建立健全市場化勞動用工機制。

(六)革新城市規(guī)劃理念，實現(xiàn)有序發(fā)展

當前，應(yīng)革新城市規(guī)劃理念，各城市應(yīng)根據(jù)城市規(guī)模、發(fā)展階段，因地制宜、科學(xué)確定發(fā)展目標，合理控制建設(shè)節(jié)奏和規(guī)模。即地方政府應(yīng)堅持量力而行、規(guī)范管理、穩(wěn)步發(fā)展的方針，確保相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃與城市經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，防止盲目發(fā)展，確保城市整體規(guī)劃有序、規(guī)?？煽兀苊饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加城市債務(wù)風(fēng)險。一是省級政府加強對所轄區(qū)域內(nèi)地市的目標管理，避免過度“超越自身能力”和“超越發(fā)展階段”，從債務(wù)限額、項目管控等多方面遏制債務(wù)風(fēng)險較高的城市快速擴張。二是地方政府官員要改變“能借到錢就是本事”的債務(wù)價值觀，做好“借、用、管、還”才是真本事。三是加強土地管理。有序推進土地出讓，要加強規(guī)劃引領(lǐng)，對地塊的功能布局要進一步深入研究、科學(xué)論證、合理安排、優(yōu)化配置，有節(jié)奏、有計劃地推進成熟地塊土地出讓工作。