加入WTO二十年與中國社會保障發(fā)展

摘要：中國加入WTO二十年來，不失時機(jī)加快社會保障制度建設(shè)，補(bǔ)齊制度短板，完善治理體系，建成世界最大規(guī)模的社會保障體系。在這一過程中，中國加強(qiáng)對國外社會保障理論實(shí)踐的學(xué)習(xí)借鑒，加強(qiáng)社會保障國際合作與協(xié)調(diào)，發(fā)揮社會保障應(yīng)對全球性風(fēng)險的作用，以合理的社會保障策略鞏固全球競爭優(yōu)勢。隨著中國進(jìn)一步擴(kuò)大開放，社會保障的重要作用將更加突出。下一步，建議加快發(fā)展多層次的社會保障體系，加緊研究適合新業(yè)態(tài)從業(yè)人員特點(diǎn)的社會保障模式，增強(qiáng)社會保障制度的統(tǒng)一性，守住社會保障安全底線，盡快在關(guān)鍵領(lǐng)域改革上取得突破，切實(shí)提高社會保障管理服務(wù)能力。

關(guān)鍵詞：社會保障;WTO;開放;安全

2001年12月，中國正式加入WTO（世界貿(mào)易組織），標(biāo)志著中國對外開放進(jìn)入一個嶄新的時期。二十年來，中國利用加入WTO帶來的巨大發(fā)展機(jī)遇，不失時機(jī)加快社會保障制度建設(shè)，建成世界最大規(guī)模的社會保障體系，也為中國進(jìn)一步擴(kuò)大開放、融入世界經(jīng)濟(jì)體系提供了堅實(shí)可靠的支撐。

一、世紀(jì)之初的中國社會保障制度

加入WTO是世紀(jì)初中國政府基于“重要戰(zhàn)略機(jī)遇期”判斷和加大對外開放力度作出的主動選擇，但是當(dāng)時也有許多人擔(dān)心，中國是否會由于開放導(dǎo)致大規(guī)模失業(yè)、貧困等現(xiàn)象，引發(fā)全局性的社會危機(jī)，這種擔(dān)心不無道理，因?yàn)楫?dāng)時社會保障制度的基礎(chǔ)并不夠穩(wěn)固。中國從1978年實(shí)行改革開放以后，即按照現(xiàn)代社會保障制度的要求，對原來計劃經(jīng)濟(jì)體制下的勞動保險制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革。1993年中共十四屆三中全會將建立多層次的社會保障體系作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的五大支柱之一。但是，受國情和發(fā)展階段制約，社會保障制度改革難度和阻力較大，導(dǎo)致新制度的發(fā)育比較緩慢，保障能力較弱，因而發(fā)揮的作用也比較有限。特別是20世紀(jì)90年代后期，由于國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組加上亞洲金融危機(jī)的沖擊疊加，造成數(shù)以千萬計的職工下崗，集聚了巨大的社會風(fēng)險。隨后，中國明顯加快了社會保障制度建設(shè)步伐，社會保險、社會救助等主干制度基本建立，還組建了勞動和社會保障部，實(shí)現(xiàn)了社會保險的集中統(tǒng)一管理。但是由于新建立的社會化、責(zé)任共擔(dān)的社會保險制度，從制度結(jié)構(gòu)、責(zé)任承擔(dān)方式、財務(wù)模式以及與其他政策系統(tǒng)的關(guān)系，幾乎重塑了計劃經(jīng)濟(jì)時期單位保障制度體系[1]，制度轉(zhuǎn)換過程中的利益關(guān)系協(xié)調(diào)十分艱難，政府對改革的補(bǔ)償能力又十分有限，因此新的制度一直處在艱難的擴(kuò)面、調(diào)整、鞏固過程中。另一方面，現(xiàn)代社會保障制度特別是核心的社會保險制度主要是在工業(yè)化程度較高、市場經(jīng)濟(jì)制度比較完善、城市人口占主體的基礎(chǔ)上建立起來的，是一種成本較高的社會制度，而當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、貧困和低收入人口規(guī)模較大、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等國情明顯制約了社會保障擴(kuò)張。2000年，中國雖然總體上實(shí)現(xiàn)了小康目標(biāo)，但還是低水平、不全面、發(fā)展很不平衡的小康。GDP僅8.9萬億元，城鎮(zhèn)化率為36.2%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別為6280元、2253元①。按照每人每年100元的“1978年標(biāo)準(zhǔn)”，2000年農(nóng)村貧困人口為3200萬（按照每人每年1196元的“2008年標(biāo)準(zhǔn)”則為9400萬;按照每人每年2300元的“2010年標(biāo)準(zhǔn)”則為4.6億）[2]。在這樣的國情條件下，社會保障建設(shè)的自主性較弱，只能服從于經(jīng)濟(jì)追趕的目標(biāo)，主要作為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的配套性措施，針對改革中存在的問題進(jìn)行被動地、適應(yīng)性調(diào)整。社會保障制度不可能大范圍鋪開，主要覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人口，待遇水平也較低，特別是農(nóng)村社會保障制度十分薄弱。

當(dāng)時，城鎮(zhèn)社會保障制度主要包括社會保險（含養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育）、社會救濟(jì)（主要是低保）、社會福利制度等，農(nóng)村社會保障制度主要是傳統(tǒng)社會救濟(jì)。2000年，全國參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的人數(shù)為1.4億（含在職職工、離退休人員），參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為6172萬，基本醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌覆蓋4332萬人，參加失業(yè)保險、工傷保險、生育費(fèi)用社會統(tǒng)籌的人數(shù)分別為10408萬、4350萬、3002萬②。獲得城鎮(zhèn)最低生活保障的人數(shù)為402.6萬，獲得農(nóng)村最低生活保障、集體供給的五保戶、社會救濟(jì)對象、臨時救濟(jì)貧困人口、定期定量救濟(jì)貧困人口分別為300.2萬、208.1萬、5907.8萬、1667.6萬（人次）、62.3萬③。

雖然社會保障覆蓋面窄、基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，但是因?yàn)楫?dāng)時中國經(jīng)濟(jì)尚未深度參與全球分工，要素的雙向流動還不充分，傳統(tǒng)的勞動保護(hù)、單位保障制度還發(fā)揮重要作用。即便遇到1997年亞洲金融危機(jī)這種全球性的沖擊，中國仍然通過“兩個確?！薄叭龡l保障線”的特殊措施保證了社會安全。加入WTO之后，隨著中國經(jīng)濟(jì)日益融入世界經(jīng)濟(jì)體系，剩余勞動力的轉(zhuǎn)移獲得了更大的吸納空間，大量沒有社會保護(hù)、低勞動成本的人口參與出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)活動。與此同時，城市國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步受到?jīng)_擊，許多正規(guī)就業(yè)人口失去單位保障，直接暴露在社會風(fēng)險之中。許多學(xué)者擔(dān)心，脆弱的社會保障體系將成為導(dǎo)致社會不穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)[3]。此外，隨著中國企業(yè)越來越直接參與全球競爭，社會保障發(fā)展也越來越受到勞動力成本上升、國際勞工標(biāo)準(zhǔn)等約束[4]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會保護(hù)的矛盾日益突出，進(jìn)一步發(fā)展社會保障面臨著復(fù)雜的政策選擇。

二、加入WTO以來社會保障制度快速發(fā)展

加入WTO迅速改變了中國社會經(jīng)濟(jì)狀況，導(dǎo)致制約社會保障的國情發(fā)生了深刻變化，建立全民社會保障制度逐步具備了現(xiàn)實(shí)可能性。

一是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。加入WTO之后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入加速增長軌道，在短短十幾年時間里迅速成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一制造業(yè)大國，使得中國有更加充足的物質(zhì)條件支撐社會保障加快發(fā)展。二是思想觀念深刻變化。加入WTO使中國加強(qiáng)了與世界交流互鑒，深化了全民對社會保障的科學(xué)認(rèn)識，社會保障逐漸成為廣泛凝聚社會最大公約數(shù)的民生項目。三是人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。經(jīng)過持續(xù)努力，中國絕對貧困人口逐年大幅減少，區(qū)域性整體貧困得到解決，農(nóng)村人口比例也大幅下降，使得制約現(xiàn)代社會保障制度向全民覆蓋的因素大大減弱。四是政府治理能力增強(qiáng)。在WTO倡導(dǎo)的國民待遇、透明度、非歧視、公平競爭等基本原則約束下，中國政府的職能逐步向主要提供公共服務(wù)和加強(qiáng)社會管理轉(zhuǎn)變，社會保障管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步完善，為加快社會保障發(fā)展提供組織保障。

盡管加快發(fā)展社會保障的條件逐漸成熟，但是對中國是否建立全民社會保障制度以及建立怎樣的社會保障制度，尤其在加入WTO之后的開放條件下，如何看待社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，學(xué)術(shù)界有不同的認(rèn)識。有的學(xué)者認(rèn)為，在開放條件下，勞動力（社會保障）成本低是中國保持勞動密集型產(chǎn)品出口優(yōu)勢的重要因素，建立全民社會保障制度將嚴(yán)重削弱中國經(jīng)濟(jì)的國際競爭力[5];有的則提醒，提高社會保障水平會提高勞工成本和財政負(fù)擔(dān)，過早地實(shí)行對發(fā)達(dá)國家的“福利趕超”，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長停滯，中國應(yīng)合理把握福利增進(jìn)與經(jīng)濟(jì)增長之間的平衡[6]。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)加快社會保障制度建設(shè)，認(rèn)為社會保障并不必然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)，通過科學(xué)的制度設(shè)計能夠完善社會保障體系，使人民分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。2002年，中共十六大將“社會保障體系比較健全”作為2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的重要標(biāo)志。2012年，中共十八大指出“社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度”，社會保障不再作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程而是獨(dú)立的公共服務(wù)項目進(jìn)入政策議題，制度建設(shè)更加積極主動。同時，考慮復(fù)雜的國情，在發(fā)展路徑上實(shí)行適宜的推進(jìn)策略，堅持分步實(shí)施、有序漸進(jìn)?；舅悸肥敲嫦蚋黝惾巳合冉鉀Q基本制度從無到有的問題，繼而解決覆蓋面從小到大的問題，在此基礎(chǔ)上逐步解決保障待遇從低到高、制度由分割到統(tǒng)一的問題，大體可劃分為兩個階段。

第一階段是補(bǔ)齊制度短板。即逐步將制度從城鎮(zhèn)就業(yè)人口向農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民擴(kuò)展，并注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)社會公平正義，向著“人人享有社會保障”目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)。2003年，中國開始試點(diǎn)建立個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同時建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度。2005年，開展城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)。2006年，將農(nóng)村五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)納入地方政府預(yù)算。2007年，建立農(nóng)村最低生活保障制度，開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)。2008 年，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)，給中國出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)帶來了很大的負(fù)面影響，也促使中國主動推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，各方面達(dá)成了必須加快發(fā)展社會保障并提振居民消費(fèi)，進(jìn)而刺激國民經(jīng)濟(jì)增長的共識。在這一背景下，一系列重大的社會保障政策出臺。2009年和2011年，分別啟動個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。2010年，建立孤兒基本生活保障制度，為所有孤兒發(fā)放基本生活津貼。2011年，在一部分地區(qū)開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)。同年，《社會保險法》正式實(shí)施，標(biāo)志著社會保障事業(yè)邁入法制時代。經(jīng)過不懈努力，社會保障的制度短板不斷補(bǔ)齊，在制度上基本實(shí)現(xiàn)了全民覆蓋。

第二階段是完善治理體系。隨著社會保障制度逐步完善，中國適時將治理體系和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置。2013年，中共十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就社會保障來說，一方面制度已基本覆蓋全民，待遇水平不斷提高;另一方面制度還不完善，管理還不科學(xué)，表現(xiàn)為制度碎片化、統(tǒng)籌層次較低、公平性不足，管理還比較粗放，改革的方向是增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性，具體來說，就是“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”[7]。為解決制度不統(tǒng)一問題，2014和2016年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度合并實(shí)施。2015年，啟動機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革，與企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌。同年，建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，解決殘疾人生活支出和長期照護(hù)支出困難。2016年起，探索建立長期護(hù)理保險制度。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2018年修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》提出鼓勵地方建立80周歲以上低收入老年人高齡津貼制度。2019年1月，民政部宣布老年人高齡津貼、服務(wù)補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼制度的全國覆蓋基本實(shí)現(xiàn)。這一時期，還將社會保障兜底納入精準(zhǔn)扶貧“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育、社會保障兜底）的政策體系，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險，加大長期護(hù)理保險制度試點(diǎn)，實(shí)施全民參保計劃，制定基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法，推進(jìn)醫(yī)療保險支付方式改革，完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度，實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，彈性調(diào)整社會保險費(fèi)率，明確社會保險費(fèi)征繳體制，進(jìn)一步鞏固了社會保障普及成果，改善了社會保障治理。

可以說，加入WTO以來的二十年，是中國社會保障制度建設(shè)進(jìn)展最大、成就最大的時期。正是在這一時期，中國平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了從國家-單位保障制向國家-社會保障制的轉(zhuǎn)型[8]，在強(qiáng)化政府對社會保障所承擔(dān)的財政責(zé)任基礎(chǔ)上，建立起國家、社會與個人共同分擔(dān)責(zé)任的機(jī)制，形成了繳費(fèi)型制度和非繳費(fèi)型制度相結(jié)合、基本保障與補(bǔ)充保障相配合的多層次社會保障制度體系，社會保障體系的內(nèi)涵與國際勞工組織確定的九類基本保障項目大體基本對應(yīng)[9]。2020年，全國參加基本養(yǎng)老保險（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險）人數(shù)達(dá)10.1億，參加基本醫(yī)療保險（職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險）人數(shù)超過13.6億，參加失業(yè)保險、工傷保險、生育保險人數(shù)分別為2.2億、2.7億、2.4億，獲得最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、臨時救助人數(shù)分別為4426萬、478萬、1341萬④。特別是基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險這兩類10億人量級的超大計劃在短短十幾年時間建成，在世界社會保障史上是極其罕見的。鑒于中國在社會保障擴(kuò)大覆蓋面方面取得的成就，國際社會保障協(xié)會于2016年授予中國政府“社會保障杰出成就獎”。同時，從中央到地方的五級社會保障管理組織體系和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成，一直延伸到全部城市社區(qū)和大部分行政村，社會保障卡持卡人數(shù)達(dá)13.4億人，覆蓋95.4%的人口，12333電話咨詢服務(wù)實(shí)現(xiàn)地市全覆蓋[10]。

三、中國與世界深度融合背景下的社會保障制度建設(shè)

與加入WTO之前相比，二十年來中國社會保障制度建設(shè)的一個重要特征，就是社會保障制度是在中國與世界經(jīng)濟(jì)深度融合、日趨開放的條件下發(fā)展和完善的，社會保障制度建設(shè)和功能發(fā)揮具有一些新的時代特點(diǎn)。

一是加強(qiáng)對國外社會保障理論實(shí)踐的學(xué)習(xí)借鑒。由于各種因素的制約，中國社會保障改革的理論長期嚴(yán)重不足，國外可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)雖然不少，但是難以照抄照搬[11]。21世紀(jì)90年代，當(dāng)中國對計劃經(jīng)濟(jì)時期的單位保障體制進(jìn)行改革的時候，社會保障改革浪潮也席卷全球，涌現(xiàn)了新加坡中央公積金制、智利基金積累制、世界銀行推薦的“多支柱”模式、歐亞幾國的“名義賬戶制”等養(yǎng)老保險模式。中國秉持開放學(xué)習(xí)的態(tài)度，加強(qiáng)與世界各國的交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒有益經(jīng)驗(yàn)做法。中國不僅要國內(nèi)學(xué)者和官員“走出去”，還將外國學(xué)者和國際組織“請進(jìn)來”。2000年，國務(wù)院發(fā)展研究中心召開社會保障體制改革國際研討會，邀請國際著名社會保障專家為中國社會保障制度的目標(biāo)模式進(jìn)行咨詢，時任國務(wù)院總理朱镕基會見參會代表。加入WTO之后，社會保障理論與政策的國際交流合作更加頻繁。2004年9月，中國政府承辦了國際社會保障協(xié)會第二十八屆全球大會，會議圍繞“社會保障：確保社會公平”主題，探討全球范圍社會保障的發(fā)展趨勢。2006年9月，中國成立由11個有關(guān)部委組成的醫(yī)療體制改革協(xié)調(diào)小組，委托全球機(jī)構(gòu)設(shè)計醫(yī)改方案，并向社會征求意見。中國在學(xué)習(xí)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上注意批判吸收，用好已有的歷史優(yōu)勢，形成了具有中國特色的社會保障制度[12]。如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險采取社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的部分積累制，吸收了現(xiàn)收現(xiàn)付制互助共濟(jì)和個人繳費(fèi)正向激勵的優(yōu)點(diǎn)，在整個社會保障發(fā)展史上是極其例外的[13]，為世界社會保障改革做出了積極貢獻(xiàn)[11]。

二是加強(qiáng)社會保障國際合作與協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，勞動力跨國轉(zhuǎn)移就業(yè)日漸成為常態(tài)，產(chǎn)生跨國就業(yè)者的社會保障稅費(fèi)征繳與權(quán)益保障問題[14]。加入WTO以來，中國與世界各國的人員交流日益頻繁。2020年，中國對外勞務(wù)合作派出各類勞務(wù)人員30.1萬人，2020年末在外各類勞務(wù)人員62.3萬人⑤。由于社會保障基本上還是基于主權(quán)國家范圍實(shí)施的社會政策，跨國就業(yè)者社會保障普遍面臨雙重繳費(fèi)、待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)、制度政策國別差異等難題，國際上一般通過社會保障雙邊、多邊協(xié)定的方式，以降低勞動力跨國流動的制度性成本，增強(qiáng)社會保障權(quán)益便攜性，確保被保險人保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。中國自2001年與德國簽署第一部社會保障協(xié)定以來，已與12個國家正式簽署了社會保障協(xié)定，已先后生效實(shí)施11個。此外，2010 年，《社會保險法》規(guī)定：“外國人在中國境內(nèi)就業(yè)的，參照本法規(guī)定參加社會保險”。社會保障雙邊協(xié)定的簽署實(shí)施，對于減輕企業(yè)運(yùn)營成本、促進(jìn)正常的勞務(wù)流動、保障勞動者權(quán)益發(fā)揮了積極作用，適應(yīng)了國內(nèi)企業(yè)更多參與國際競爭的需要。據(jù)人社部不完全統(tǒng)計，自2002年中國簽署的首部社會保障協(xié)定生效實(shí)施以來，超過5萬名出境就業(yè)人員受益，相關(guān)企業(yè)共節(jié)省境外社會保險費(fèi)成本超過100億元人民幣[15]。此外，中國還主動加強(qiáng)與國際勞工組織等國際組織合作，積極參與國際勞工核心標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商、規(guī)范和落實(shí)[16]。

三是發(fā)揮社會保障應(yīng)對全球性風(fēng)險作用。加入WTO既增強(qiáng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，也使中國更加暴露在全球性風(fēng)險之中，防范風(fēng)險成為中國必須面對的現(xiàn)實(shí)問題。面對風(fēng)險挑戰(zhàn)，中國積極發(fā)揮社會保障托底作用和“逆周期”經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，對沖外部影響。2003年SARS的影響雖然持續(xù)時間不長，但集中暴露了公共衛(wèi)生體系特別是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系的失效問題，中國順勢加快農(nóng)村醫(yī)療保障、基層衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，著力解決“看病難、看病貴”問題，解除全民疾病后顧之憂。2008年國際金融危機(jī)之后，社會保障被首次納入擴(kuò)內(nèi)需、保增長的“一攬子”刺激政策[17]，包括采取“五緩四減三補(bǔ)兩協(xié)商”措施，為困難企業(yè)減負(fù)、啟動新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點(diǎn)，投入8500億元啟動新醫(yī)改、大規(guī)模保障性住房建設(shè)等，為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長發(fā)揮了重要作用。2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)后，中國在連續(xù)七年實(shí)施階段性降低社會保險費(fèi)基礎(chǔ)上，再加大力度對部分地區(qū)和企業(yè)疊加實(shí)施“減、免、緩”等降費(fèi)政策[18]，社會保險總費(fèi)率從41%下調(diào)至33.95%，2020年全年共減免企業(yè)社保費(fèi)1.7萬億元，保障了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行[19]。同時，還為4億人次困難群眾發(fā)放價格臨時補(bǔ)貼資金218億元，為254萬人次提供臨時救助④。目前，基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險基金累計結(jié)余6.4萬億元，全國社會保障基金權(quán)益約2.4萬億元[20]。可以說，與二十年前相比，社會保障制度已經(jīng)為中國抵御全球性風(fēng)險提供了更加可靠的安全網(wǎng)。

四是以合理的社會保障策略鞏固全球競爭優(yōu)勢。一個國家的社會保障發(fā)展總要受到國家能力的約束，必須兼顧需要和可能，既不能消極無為，也不能操之過急，要把握節(jié)奏、順勢而為，盡可能以較低的成本尋求較高的收益[21]。中國加入WTO以后，國際貿(mào)易中有關(guān)勞工標(biāo)準(zhǔn)和社會權(quán)利的規(guī)則逐步強(qiáng)化，這些規(guī)則既有保護(hù)勞工權(quán)益的合理因素，也有國際貿(mào)易競爭的因素[15]。在開放條件下，社會保障制度需要為人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)提供可靠保障，但是不能超越發(fā)展階段，不能脫離國家和民族的長遠(yuǎn)利益，更不能以犧牲國家競爭力為代價。為適應(yīng)國家長遠(yuǎn)發(fā)展和保持競爭力的需要，中國社會保障制度保持了一定的彈性，有時不得不采取“必要的退卻”，比如適時適當(dāng)降低社會保險費(fèi)率，刪減優(yōu)化一些項目，采取必要的改革策略，比如實(shí)施財政補(bǔ)貼激勵、提供多元選擇、實(shí)行增量改革等[22]，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展贏得時間和空間，獲得了國際社會的高度評價[23]。中國持續(xù)保持全球第二大外商直接投資國地位，2020年營商環(huán)境排名在190個經(jīng)濟(jì)體中躍升至第31位，外國商會調(diào)查顯示，中國連續(xù)多年被列為全球最佳投資目的地之一[24]。

四、開放條件下進(jìn)一步推進(jìn)社會保障制度建設(shè)的政策建議

隨著中國進(jìn)一步擴(kuò)大開放，社會保障的重要作用將更加突出。2021年2月，中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時指出，社會保障是治國安邦的大問題，社會保障制度改革已進(jìn)入系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段[25]。這一重要判斷揭示了社會保障新的發(fā)展階段和歷史方位，即社會保障已經(jīng)成為中國國家治理的基礎(chǔ)性制度和重要支柱，進(jìn)一步改革和完善社會保障制度，著眼點(diǎn)已經(jīng)不是局部地、階段性地加強(qiáng)和改善民生，而是要從國家長治久安和國家現(xiàn)代化的高度，將社會保障制度建設(shè)得更加科學(xué)、發(fā)達(dá)、強(qiáng)大、有效，為國家發(fā)展提供穩(wěn)定可靠的支撐。因此，下一階段推進(jìn)社會保障制度建設(shè)應(yīng)著重關(guān)注以下幾個方面。

一是加快發(fā)展多層次的社會保障體系。在開放條件下，生產(chǎn)要素充分流動，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，避險的市場工具日益發(fā)達(dá)，政府不可能也不必包辦所有的保障需求。因此，要在兜住基本保障底線基礎(chǔ)上，適應(yīng)人民群眾多樣化需求，加快發(fā)展多層次的社會保障體系。在人口結(jié)構(gòu)不斷老化的條件下，這也是實(shí)現(xiàn)社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前，中國社會保障制度的層次結(jié)構(gòu)不盡合理，基本保障繳費(fèi)和待遇水平較高，對補(bǔ)充保障發(fā)展產(chǎn)生了一定的擠出效應(yīng)。補(bǔ)充社會保障整體發(fā)展不夠充分，作為第二支柱的企業(yè)年金、職業(yè)年金制度已初步建立，目前僅僅覆蓋5800多萬人，作為第三支柱的個人養(yǎng)老金制度還存在政策空白[26]。下一步，一方面要結(jié)合社會保障頂層設(shè)計，逐步降低基本保障比例水平，比如將基本養(yǎng)老保險統(tǒng)賬結(jié)合中的社會統(tǒng)籌部分與個人賬戶部分分解并發(fā)展為普惠式的國民養(yǎng)老金與差別性的職業(yè)養(yǎng)老金。另一方面，重點(diǎn)解決好補(bǔ)充保障制度的稅收激勵問題，激發(fā)參保主體積極性。比如適當(dāng)提高企業(yè)年金的稅優(yōu)比例，盡快實(shí)施企業(yè)年金“自動加入”試點(diǎn)，改變稅延養(yǎng)老險的比例扣除方式，采取定額扣除方式并適當(dāng)提高延稅額度，簡化第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險的稅優(yōu)扣除操作流程，進(jìn)一步破除企業(yè)和社會組織參與提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)制障礙。

二是加緊研究適合新業(yè)態(tài)從業(yè)人員特點(diǎn)的社會保障模式。在開放條件下，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺催生的各類新業(yè)態(tài)快速發(fā)展，普遍形成靈活化、自主化、彈性化的就業(yè)方式，對主要以正規(guī)就業(yè)者為對象的傳統(tǒng)社會保障模式提出了挑戰(zhàn)。隨著數(shù)字互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，預(yù)計新業(yè)態(tài)從業(yè)人員規(guī)模將越來越大并成為一個長期問題。根據(jù)目前的政策，靈活就業(yè)者可參加職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險，個人按規(guī)定繳費(fèi)，也可參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險，自主選擇繳費(fèi)檔次。但是，由于靈活就業(yè)者參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的費(fèi)用完全由個人承擔(dān)，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于在崗職工，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險待遇較低，新業(yè)態(tài)從業(yè)者普遍工作競爭激烈、收入偏低且不穩(wěn)定，更注重當(dāng)期收益，參保意愿較低，而且中斷繳費(fèi)比例較高。還有一些省份和超大城市出于統(tǒng)籌城市發(fā)展和人口規(guī)模的現(xiàn)實(shí)需要，尚未完全放開外省戶籍靈活就業(yè)人員參保。由于新業(yè)態(tài)特殊的用工方式，從業(yè)者難以獲得勞動法有關(guān)權(quán)益保護(hù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺的雇主責(zé)任保護(hù)，亟待通過社會保障擴(kuò)展為他們提供風(fēng)險保障。建議首先加快完善新業(yè)態(tài)從業(yè)者的工傷保險制度，地方政府對新業(yè)態(tài)從業(yè)者參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險給予必要補(bǔ)助，中央財政以轉(zhuǎn)移支付方式給予獎補(bǔ)，推動各省進(jìn)一步放開外省戶籍新業(yè)態(tài)從業(yè)者在就業(yè)地參保限制，做好社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，鼓勵新業(yè)態(tài)從業(yè)者參加商業(yè)保險等。

三是增強(qiáng)社會保障制度的統(tǒng)一性。國家治理需要通過社會保障制度的統(tǒng)一性與強(qiáng)制實(shí)施，強(qiáng)化國民的國家認(rèn)同意識和促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)[27]。發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，也需要社會保障集中統(tǒng)一，才能促進(jìn)生產(chǎn)要素的順暢流動，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會分工的擴(kuò)大。中國社會保障制度由于分地區(qū)、分城鄉(xiāng)、分人群設(shè)計的歷史路徑，制度結(jié)構(gòu)比較分散，有的制度具有明顯的過渡性特征，同時帶有濃厚的身份色彩，即按照職業(yè)身份（機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)）、戶籍身份（城、鄉(xiāng)）、地域身份（屬地管理）分別管理。社會保障的制度間、地區(qū)間、人群間分割的狀態(tài)，實(shí)際上將社會保障的治理重心降低到地區(qū)、單位這個層次，從長遠(yuǎn)看，將使國民缺少對國家這個抽象概念具體感知的載體，也會帶來區(qū)域分割、分化與失衡現(xiàn)象，并最終危害社會公正與國家安全[28]。下一步，要加強(qiáng)中央政府的頂層設(shè)計，強(qiáng)化中央在社會保障方面的事權(quán)，優(yōu)化、簡化社會保障基本制度的結(jié)構(gòu)，切實(shí)消除城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、職工與非職工差異等因素，真正建成全國統(tǒng)一的社會保障制度。適時加快推進(jìn)社會保障法治化進(jìn)程，科學(xué)界定基本制度、基本政策、待遇標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范政府、用人單位、個人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，規(guī)范地方政府的決策權(quán)力、責(zé)任及程序等。

四是守住社會保障安全底線。擴(kuò)大開放既可以獲得機(jī)遇，也會放大安全風(fēng)險。中共十八大以來，中國逐步形成“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底”的宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架。由于社會保障是社會的穩(wěn)定器，因此確保開放條件下的社會安全、趨利避害的關(guān)鍵一條，就是守住社會保障安全底線。首先是要守住制度承諾的底線。建議采取待遇清單的方式將政府的社會保障承諾具體化，讓人民真正信服社會保障制度是穩(wěn)定的、可靠的。其次是要守住資金安全的底線。社會保障資金是社會保障可持續(xù)運(yùn)行的物質(zhì)載體，資金安全是制度安全的前提。數(shù)以萬億計的社會保險基金作為社會保障資金的主體，要以保險精算為基礎(chǔ)，建立數(shù)量或比例的紀(jì)律約束，并納入預(yù)算管理，避免財政隱性兜底社保債務(wù)。建議通過增加預(yù)算資金、劃轉(zhuǎn)國有資本等方式擴(kuò)大對全國社?；鸬耐度?，增強(qiáng)社會保障戰(zhàn)略儲備。最后是守住基本生活保障的底線。即社會保障要發(fā)揮最后的托底作用，把全社會最困難的人托住，確保他們有人管;把基本生存需求托住，確保不發(fā)生沖擊社會心理底線的事件;讓每一個公民在獲得家庭、市場主體、社會組織的多重幫助后，如果還有困難，能夠獲得社會保障托底。

五是盡快在關(guān)鍵領(lǐng)域改革上取得突破。進(jìn)一步擴(kuò)大開放，對加快社會保障改革、推動制度成熟定型提出了更迫切的要求。首先，要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。目前全國已實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，基金中央調(diào)劑金規(guī)模不斷擴(kuò)大，要進(jìn)一步鞏固統(tǒng)籌成果，盡快明確中央與地方對基本養(yǎng)老金的籌資和支付責(zé)任，在此基礎(chǔ)上逐步向全國統(tǒng)籌過渡。其次，延長法定退休年齡。提高法定退休年齡的本質(zhì)是在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的情況下，體現(xiàn)社會保障代際公平的要求。在這方面，既要廣泛凝聚社會共識，也要抓住寶貴的時間窗口果斷實(shí)施，同時明確制度“彈性實(shí)施”“分類推進(jìn)”原則和“長繳多得”特征。再次，建立積累性社會保障積極的市場化投資方式。目前各項社會保險基金累積結(jié)余加上具有戰(zhàn)略儲備性質(zhì)的全國社會保障基金，已經(jīng)超過10 萬億元，亟待通過市場化投資方式獲得長期穩(wěn)定收益，否則將造成極大的社會效益損失。要建立更多元化、專業(yè)化的基金投資體制，實(shí)施更積極的資產(chǎn)配置策略，實(shí)行嚴(yán)格、獨(dú)立的綜合監(jiān)管[29]。最后，加強(qiáng)激勵約束機(jī)制建設(shè)。要按照互助共濟(jì)、責(zé)任共擔(dān)的原則，合理確定政府、單位、個人的籌資責(zé)任，推動居民參保繳費(fèi)由定額繳費(fèi)向按收入比例繳費(fèi)轉(zhuǎn)變，扭轉(zhuǎn)社會保險的福利化傾向。要按照適度保障、“以支定收”的原則，制定科學(xué)合理的養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機(jī)制，深化醫(yī)保支付方式改革，建立與待遇水平相匹配、社會各方面可承受的繳費(fèi)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)待遇與繳費(fèi)掛鉤，體現(xiàn)正向激勵。

六是切實(shí)提高社會保障管理服務(wù)能力。對國民來說，社會保障的獲得感，不僅取決于制度、政策的完善，還取決于管理服務(wù)能力的提升。在開放條件下，這一點(diǎn)越來越重要。應(yīng)繼續(xù)加大社會保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進(jìn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打破地區(qū)、部門、層級之間的壁壘，建設(shè)全國統(tǒng)一、協(xié)同的社會保障經(jīng)辦服務(wù)體系。大力培養(yǎng)專業(yè)化的社會工作者隊伍和社會保障公共服務(wù)人員，提高服務(wù)意識和人員素質(zhì)。依托互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格化的管理方式，加強(qiáng)基礎(chǔ)信息收集，完善社會信用體制和收入申報制度，加快家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)。積極推進(jìn)跨地域、跨部門有關(guān)就業(yè)、社會保障、收入、稅收、扶貧、住房等信息聯(lián)通共享，探索建立低保對象、困難家庭、低收入群體、已脫貧人口等數(shù)據(jù)庫。堅持以參保者為本，優(yōu)化服務(wù)流程，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，全面建立“一門受理，協(xié)同辦理”工作機(jī)制，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，發(fā)揮移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用、線上經(jīng)辦服務(wù)等功能，推進(jìn)社保公共服務(wù)方便、可及、快捷，更智能化、人性化，更適應(yīng)老年人等特殊人群需求，推動社保關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)、異地就醫(yī)直接結(jié)算等服務(wù)便利化。

注釋：

① 資料來源于2000年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。http：//www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60684.htm，2022-03-21。

② 資料來源于2000年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/200603/t20060301_69895.html，2022-03-21。

③ 資料來源于2000年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告。http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/200801/200801150093959.shtml，2022-03-21。

④ 資料來源于全面建成小康社會：中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的光輝篇。http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/44691/Document/1710614/1710614.htm，2022-03-21。

⑤ 資料來源于2020年我國對外勞務(wù)合作業(yè)務(wù)簡明統(tǒng)計。http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/ydjm/lwhz/202101/20210103033329.shtml，2022-03-21。

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