目標(biāo)評估與完善策略：中國特色青年發(fā)展政策體系研究

鄧希泉 李偉娟

（中國青少年研究中心青年發(fā)展研究所，北京 100089；中國青年政治學(xué)院青少年工作系，北京 100089）

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程向縱深推進(jìn)，法律和政策對青年發(fā)展的作用更加突出。當(dāng)前，制定完善青年發(fā)展政策和青年發(fā)展戰(zhàn)略成為各國的優(yōu)先事項(xiàng)，政策紅利成為青年發(fā)展的最大紅利，政策福利成為青年共享的最大福利，政策公平成為青年渴盼的最大公平。2017 年4 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃（2016—2025 年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。同年7月，聯(lián)合國秘書長在《青年發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的聯(lián)系：秘書長的報(bào)告》中對此評價(jià)道：具有里程碑意義的《規(guī)劃》，在中國是第一份針對青年發(fā)展問題的國家級指導(dǎo)方針［1］?！兑?guī)劃》作為黨的青年工作躍上新臺階的重要標(biāo)志，全面拉開了以中國特色青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制為主要方式推進(jìn)青年更好更快發(fā)展的新階段的帷幕，中國特色青年發(fā)展政策體系對黨的青年工作和青年發(fā)展的重要性越發(fā)凸顯。這就要求全面科學(xué)評估《規(guī)劃》實(shí)施以來中國特色青年發(fā)展政策體系建設(shè)初期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，深入探討和科學(xué)選擇面向未來一段時(shí)期發(fā)展目標(biāo)的完善策略。

一、中國特色青年發(fā)展政策體系的發(fā)展目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)路徑選擇

中國特色青年發(fā)展政策體系是《規(guī)劃》首次以政治建構(gòu)的方式作出的政治承諾，是黨在新的歷史方位對青年工作發(fā)展目標(biāo)的超前部署，是基于適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求從未來向度進(jìn)行的預(yù)判設(shè)定，充分體現(xiàn)了黨的青年工作以加速度發(fā)展的必然要求。

（一）《規(guī)劃》出臺前青年政策的主要不足

黨和政府一直高度重視青年工作，把青年發(fā)展擺在黨政中心工作的重要位置，以青年政策和青年項(xiàng)目促進(jìn)青年發(fā)展。整體來看，青年政策不斷豐富，能夠基本滿足青年成長發(fā)展的需要。但《規(guī)劃》出臺之前的青年政策一般散見于各項(xiàng)法律、法規(guī)、條例、文件、通知和其他文獻(xiàn)中，大多以局部性、條例化的形式散落在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、工作文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中，成為分散化、內(nèi)隱式的政策［2］，存在政策地位獨(dú)立性弱、政策體系建設(shè)性差兩個(gè)最凸出的問題，這與中國特色青年發(fā)展政策體系以加速度發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在要求之間存在相當(dāng)大的差距。

從橫向看，涵蓋青年主要發(fā)展領(lǐng)域的青年發(fā)展政策，彼此之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，每一個(gè)層級尤其是中央和省級的青年發(fā)展諸多領(lǐng)域的相關(guān)政策呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，未能形成彼此聯(lián)動、相互配合、互為補(bǔ)充、廣泛覆蓋的青年發(fā)展政策體系。從縱向看，政策衰減比較嚴(yán)重，中央、省級政策在基層遭遇或多或少的取舍、裁減、變通，政策體系對不同層級的政策內(nèi)容缺乏縱貫設(shè)計(jì)，沒有根據(jù)不同層級的任務(wù)與要求對政策體系的執(zhí)行進(jìn)行合理分配，從而未能形成從上至下政策體系的合理構(gòu)建與從下而上政策體系的有效支撐。從惠及面看，青年政策涉及的只是部分青年而非全體青年。從政策效果看，青年政策主要解決青年生存層面的問題，尚未顧及關(guān)懷青年發(fā)展層面的問題［3］。新時(shí)代青年呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)新規(guī)律新需求，尤其是處在高質(zhì)量發(fā)展階段的青年發(fā)展，需要更完善的青年發(fā)展政策體系提供更堅(jiān)實(shí)的支撐。

（二）中國特色青年發(fā)展政策體系的目標(biāo)與內(nèi)涵

中國特色青年發(fā)展政策體系的進(jìn)展及其完善程度，是衡量黨的青年工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于中國特色青年發(fā)展政策體系的建設(shè)進(jìn)程，《規(guī)劃》的“總體目標(biāo)”包括兩個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)，即“到2020 年，具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制初步形成”和“到2025年，具有中國特色的青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制更加完善”［4］。第一階段是從2016 年到2020 年，中國特色青年發(fā)展政策體系初步形成（以下簡稱“2020 年目標(biāo)”）；第二階段是在“初步形成”基礎(chǔ)上，再經(jīng)過5 年發(fā)展，到2025 年，中國特色青年發(fā)展政策體系更加完善（以下簡稱“2025 年目標(biāo)”）。針對青年政策尚未有效構(gòu)成政策體系的迫切現(xiàn)實(shí)需求，《規(guī)劃》的主要目標(biāo)和核心任務(wù)就是要求從中央到地方制訂本級規(guī)劃（實(shí)施方案），由此構(gòu)建起縱向到底、橫向到邊的青年發(fā)展政策體系。

《規(guī)劃》提出了政策體系的發(fā)展目標(biāo)，但既未明確界定其深刻內(nèi)涵，也未對實(shí)現(xiàn)路徑作出規(guī)定。當(dāng)前，《規(guī)劃》和省級中長期青年發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱“省級規(guī)劃”）不斷向縱深推進(jìn)，“2020年目標(biāo)”需要進(jìn)行科學(xué)評估，“2025年目標(biāo)”需要更明確的頂層設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確界定中國特色青年發(fā)展政策體系的內(nèi)涵和內(nèi)容已成當(dāng)務(wù)之急。根據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于青年工作的重要思想、《規(guī)劃》的主要精神、青年政策的歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，中國特色青年發(fā)展政策體系應(yīng)以黨管青年原則、新時(shí)代中國青年運(yùn)動的主題、新時(shí)代中國青年運(yùn)動的方向?yàn)樽裱?，以《?guī)劃》為政策基準(zhǔn)，以黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織等出臺的青年政策為重要支撐，以國家五年規(guī)劃、地方五年規(guī)劃和各專門五年規(guī)劃中關(guān)于青年發(fā)展的專章（專節(jié)）或相關(guān)內(nèi)容為基本依托，到2025年實(shí)現(xiàn)中國特色青年發(fā)展政策體系更加完善的目標(biāo)，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中做出更大貢獻(xiàn)，為青年發(fā)展提供更好的政策保障和制度保障［5］。

（三）《規(guī)劃》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性路徑

《規(guī)劃》要求：“建立健全青年發(fā)展規(guī)劃體系。各地要以本規(guī)劃為指導(dǎo)，根據(jù)實(shí)際編制本地區(qū)青年發(fā)展規(guī)劃?！保?］中國特色青年發(fā)展政策體系的建立完善，需要從縱向與橫向兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動、共同促進(jìn)。

一方面，建立完善縱向的中長期青年發(fā)展規(guī)劃體系。以《規(guī)劃》為根本遵循，盡快實(shí)現(xiàn)省級、市級、縣級青年發(fā)展政策的建構(gòu)，是我國青年發(fā)展政策體系的現(xiàn)實(shí)路徑選擇。青年規(guī)劃的傳導(dǎo)是各級相關(guān)規(guī)劃政策建構(gòu)的關(guān)鍵，其中最重要的是省級規(guī)劃在《規(guī)劃》基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況完成“二次編碼”，建立完善省級規(guī)劃的政策格局。在此基礎(chǔ)上，推動市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的制定實(shí)施，形成從中央到地方再到基層的中長期青年發(fā)展規(guī)劃的縱向體系，構(gòu)建起青年發(fā)展政策體系的軸心政策。

另一方面，以縱向構(gòu)建的中長期青年發(fā)展規(guī)劃體系為軸心，在每一個(gè)層級融合、整合、推動、出臺所在層級的青年發(fā)展政策或其他政策中的青年發(fā)展政策條款、項(xiàng)目、活動等，促進(jìn)青年發(fā)展政策體系螺旋式上升。以各級中長期青年發(fā)展規(guī)劃（實(shí)施方案）為統(tǒng)籌和牽動，在形成上下聯(lián)動的青年發(fā)展政策體系的核心政策基礎(chǔ)上，每一層級吸納整合同級其他政策中與青年發(fā)展密切相關(guān)的政策內(nèi)容和措施，形成獨(dú)立、聯(lián)動、一體的青年發(fā)展政策體系。

二、中國特色青年發(fā)展政策體系2020年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度

北京市、上海市、山西省、湖南省在《規(guī)劃》之前已經(jīng)出臺了“十三五”青少年（事業(yè)）發(fā)展規(guī)劃，河北省、安徽省、黑龍江省、重慶市、云南省、陜西省、福建省、吉林省、甘肅省、江西省、貴州省、海南省、河南省、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、江蘇省、西藏自治區(qū)、遼寧省、天津市、四川省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、浙江省、山東省、廣東省、湖北省和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)在2019年10月底之前均出臺了各自的省級規(guī)劃，形成了從中共中央、國務(wù)院《規(guī)劃》到省級規(guī)劃的政策結(jié)構(gòu)布局，為中國特色青年發(fā)展政策體系搭好了基本框架和確定了進(jìn)一步推進(jìn)路徑，這是完成中國特色青年發(fā)展政策體系2020年目標(biāo)的重要體現(xiàn)。通過對上述28個(gè)省級規(guī)劃的文本內(nèi)容與傳播狀況從政策效力、文本內(nèi)容、傳導(dǎo)效果、機(jī)制建設(shè)等4個(gè)方面進(jìn)行評估的結(jié)果看，中國特色青年發(fā)展政策體系2020年目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

（一）從政策效力看，《規(guī)劃》和省級規(guī)劃在每一級的同類文件中均具有最高效力

2013年5月頒布實(shí)行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第23條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀(jì)律檢查委員會文件、中央各部門文件和省、自治區(qū)、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發(fā)布”［7］。黨章在黨內(nèi)法規(guī)中具有最高效力，其次是中共中央文件?！兑?guī)劃》作為黨內(nèi)法規(guī)，以“中共中央”文件印發(fā)，其效力僅低于黨章，屬于頂格的黨內(nèi)法規(guī)。從政府方面看，《規(guī)劃》屬于國務(wù)院文件，性質(zhì)為行政法規(guī)，具有行政命令的強(qiáng)制性，屬于頂格的行政法規(guī)。因此，《規(guī)劃》在黨內(nèi)法規(guī)和政府行政法規(guī)中均具有頂格文件屬性，由此確認(rèn)其為中國特色青年發(fā)展政策體系的基本依據(jù)、主要內(nèi)容、核心政策。

參照《規(guī)劃》，所有省級規(guī)劃均以同級黨委、政府的名義共同印發(fā)。這表明《規(guī)劃》和省級規(guī)劃在黨和政府有關(guān)青年發(fā)展政策方面的文件中都具有最高效力?！兑?guī)劃》與省級規(guī)劃政策效力的一致性，確保了在橫向上每個(gè)層次均能以同級規(guī)劃為核心構(gòu)建起青年發(fā)展政策集群，進(jìn)而在中國特色青年發(fā)展政策體系縱向推進(jìn)的過程中，將橫向構(gòu)建的青年發(fā)展政策集群升華成中國特色青年發(fā)展政策體系的主體框架和主要內(nèi)容。

（二）從文本內(nèi)容看，省級規(guī)劃與《規(guī)劃》的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域整體一致，形成了“參照模式”與“創(chuàng)新模式”兩種主要模式

《規(guī)劃》是省級規(guī)劃的根本參照和基本范本，省級規(guī)劃需要根據(jù)實(shí)際情況對《規(guī)劃》進(jìn)行繼承、轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新?！兑?guī)劃》綜合聯(lián)合國關(guān)于青年發(fā)展的15個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域、國外已有青年發(fā)展戰(zhàn)略或青年法中關(guān)于青年發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域的共有領(lǐng)域，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定下的青年發(fā)展基本方面，設(shè)定了青年思想道德、教育、健康、婚戀、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化、社會融入與社會參與、維護(hù)青少年合法權(quán)益、預(yù)防青少年違法犯罪、社會保障10個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域。《規(guī)劃》重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域的分類、數(shù)量、內(nèi)容等，應(yīng)在省級規(guī)劃中優(yōu)先表現(xiàn)出來。從數(shù)量上看，上述28個(gè)省級規(guī)劃的青年發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域絕大多數(shù)保持了10個(gè)，最多12個(gè)，最少7個(gè)。

河北省等①19 個(gè)省級規(guī)劃與《規(guī)劃》的重點(diǎn)領(lǐng)域一一對應(yīng)，采用“完全參照方式”，占67.9%。廣東省、湖北省的省級規(guī)劃是“基本參照”，對某些重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了合并或降格包含。廣東規(guī)劃將“維護(hù)青少年合法權(quán)益”“預(yù)防青少年違法犯罪”合并為“青年權(quán)益與預(yù)防犯罪”，重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)量減至9 個(gè)，但未減少重點(diǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容。湖北規(guī)劃將“青年思想道德”和“青年文化”合并為“青年思想道德和文化”，將“青年婚戀”降格為“青年社會融入與社會參與”的部分內(nèi)容，將“預(yù)防青少年違法犯罪”降格為“維護(hù)青少年合法權(quán)益”的部分內(nèi)容，重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)量減至7個(gè)，由此成為省級規(guī)劃中重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)量最少的，但并未減少重點(diǎn)領(lǐng)域的內(nèi)容?？梢钥闯?，廣東省、湖北省的省級規(guī)劃采用“合并N 個(gè)領(lǐng)域的參照方式”，占7.1%?！巴耆珔⒄辗绞健迸c“合并N個(gè)領(lǐng)域的參照方式”均屬于“參照模式”，共占75.0%。

天津市、四川省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的省級規(guī)劃在與《規(guī)劃》的重點(diǎn)領(lǐng)域一一對應(yīng)的同時(shí)，增加了各自1至2個(gè)地方特色領(lǐng)域。具體情況是：天津規(guī)劃增加“青年與互聯(lián)網(wǎng)”“青年與京津冀協(xié)同發(fā)展”2 個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)領(lǐng)域增至12 個(gè)，是省級規(guī)劃中重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)量最多的；四川省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的省級規(guī)劃均增加“青年民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步”重點(diǎn)領(lǐng)域，青海規(guī)劃增加“青年信用體系建設(shè)”重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)領(lǐng)域均增至11 個(gè)。也就是說，天津市、四川省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的省級規(guī)劃采用了“10+N 方式”的“創(chuàng)新模式”，占14.3%。新疆維吾爾自治區(qū)、浙江省、山東省的省級規(guī)劃在對若干領(lǐng)域進(jìn)行合并或降格包含的基礎(chǔ)上各增加了1 個(gè)地方特色領(lǐng)域。新疆維吾爾自治區(qū)、浙江省的省級規(guī)劃均是把“社會保障”降格為“預(yù)防青少年違法犯罪”的部分內(nèi)容，新疆規(guī)劃增加了“青少年交往交流交融”，浙江規(guī)劃增加了“青年國際及港澳臺地區(qū)交流”，重點(diǎn)領(lǐng)域均仍維持10 個(gè)；山東規(guī)劃把“青年婚戀”降格為“促進(jìn)青年社會融入”的部分內(nèi)容，將“預(yù)防青少年違法犯罪”“青年社會保障”降格為“維護(hù)青少年合法權(quán)益”的部分內(nèi)容，增加“支持青年投身強(qiáng)省建設(shè)”，重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)? 個(gè)?？梢哉f，這3 個(gè)省級規(guī)劃采用“合并N+1 方式”的“創(chuàng)新模式”，占10.7%?！?0+N方式”與“合并N+1方式”均屬于“創(chuàng)新模式”，共占25.0%。

上述28 個(gè)省級規(guī)劃中“參照模式”占主體，“創(chuàng)新模式”為補(bǔ)充。之所以呈現(xiàn)這種局面，大致基于以下4 個(gè)方面的原因。一是《規(guī)劃》設(shè)定了青年發(fā)展的10 個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，科學(xué)把握了新時(shí)代青年發(fā)展的基本方面，全面涵蓋了新時(shí)代青年發(fā)展的迫切需求，充分體現(xiàn)了全國青年發(fā)展的最大公約數(shù)。二是全國青年面臨的主要發(fā)展任務(wù)在質(zhì)上是基本一致的，只在量上表現(xiàn)出差異，主要表現(xiàn)為不同省份、不同地區(qū)青年發(fā)展程度處在不同水平，因此不同省級規(guī)劃在發(fā)展水平上呈現(xiàn)較明顯差異。三是青年發(fā)展政策處在從無到有的初創(chuàng)期，各省份對于本省份青年發(fā)展的歷史脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)需求缺乏足夠了解，全面參考借鑒《規(guī)劃》是省級規(guī)劃最穩(wěn)妥的選擇。四是保持從中央到地方政策內(nèi)容的一致性，有利于形成結(jié)構(gòu)緊湊、條例統(tǒng)一的青年發(fā)展政策體系。正因?yàn)槭〖壱?guī)劃全面參照《規(guī)劃》，從而快速有效構(gòu)建起中央到省級青年發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一體系。

（三）從傳導(dǎo)效果看，省級規(guī)劃對《規(guī)劃》的信息增減有度，符合政策傳導(dǎo)的一般規(guī)律

中央政策傳導(dǎo)到省級的效果可以用兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測量，即傳導(dǎo)時(shí)間和政策核心理念襲用情況。從傳導(dǎo)時(shí)間看，省級規(guī)劃印發(fā)時(shí)間距離《規(guī)劃》印發(fā)時(shí)間的時(shí)長，最短的為8 個(gè)月12 天（天津市），最長的為30個(gè)月14天（遼寧?。?4個(gè)省級規(guī)劃的印發(fā)時(shí)長分布在8-25個(gè)月區(qū)間，即85.7%的省級規(guī)劃在《規(guī)劃》印發(fā)后的兩年左右及以內(nèi)傳導(dǎo)到位。這與我國其他中央政策在省級傳導(dǎo)到位大致需要兩年時(shí)間的規(guī)律基本一致，由此確保省級規(guī)劃在充分吸收《規(guī)劃》精神內(nèi)涵和基本要求的基礎(chǔ)上，全面考慮了本省份的實(shí)際情況。

政策核心理念和核心觀點(diǎn)是構(gòu)建中國特色青年發(fā)展政策體系的靈魂與紐帶。作為《規(guī)劃》中最具理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新的“黨管青年”原則，有26個(gè)省級規(guī)劃鮮明提出（新疆規(guī)劃、山東規(guī)劃未體現(xiàn)），占92.9%；作為《規(guī)劃》最具政策價(jià)值的對青年年齡的明確規(guī)定，有27個(gè)省級規(guī)劃直接引用《規(guī)劃》關(guān)于青年年齡的表述，即“年齡范圍是14-35周歲（規(guī)劃中涉及婚姻、就業(yè)、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域時(shí)，年齡界限依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定）”（西藏規(guī)劃未界定），占96.4%?！包h管青年”原則和青年年齡的明確界定在省級規(guī)劃的全面執(zhí)行，確保了中國特色青年發(fā)展政策體系具有統(tǒng)一性和內(nèi)在邏輯性。

（四）從機(jī)制建設(shè)看，省級、市級、縣級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制落地生根，在從省級到市級、縣級的青年發(fā)展政策和機(jī)制傳導(dǎo)過程中發(fā)展出“以機(jī)制推動規(guī)劃落實(shí)”的新模式

2020年11月，北京市等①32個(gè)省級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制已全部建立。參照《規(guī)劃》確定的“中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作部際聯(lián)席會議機(jī)制”名稱，新疆維吾爾自治區(qū)等②采用“青年工作聯(lián)席會議”名稱，占56.2%；吉林省等③采用“中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作廳際聯(lián)席會議”名稱，占18.8%；天津市等④采用“中長期青年發(fā)展規(guī)劃實(shí)施工作聯(lián)席會議”名稱，占18.8%；河北省、貴州省采用“中長期青年發(fā)展規(guī)劃聯(lián)席會議”名稱，占6.2%。截至2021 年10 月，上述32 個(gè)省級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制全都召開了1-2 次聯(lián)席會議，其中25 個(gè)召開2 次及以上聯(lián)席會議，占78.1%?！兑?guī)劃》明確要求，縣級及以上黨委和政府應(yīng)建立青年工作聯(lián)席會議機(jī)制。2021 年，全國省級、市級、縣級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制實(shí)現(xiàn)全覆蓋，27 個(gè)省級、261 個(gè)市級、2060 個(gè)縣級聯(lián)席會議召開了全體會議。其中，17 個(gè)省份實(shí)現(xiàn)省級、市級、縣級召開會議全覆蓋。這就在規(guī)劃實(shí)施和政策協(xié)調(diào)機(jī)制上逐步實(shí)現(xiàn)了全國一盤棋，實(shí)施機(jī)制建設(shè)取得重要階段性成果［8］。在中央到省級的政策和機(jī)制傳導(dǎo)過程中，一般都是先有省級規(guī)劃，再有省級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制，形成“以規(guī)劃帶動機(jī)制建設(shè)”的傳導(dǎo)模式。此后，許多省份以青年工作聯(lián)席會議機(jī)制為主要抓手推動規(guī)劃在市級、縣級層面的貫徹落實(shí)，發(fā)展創(chuàng)新為“以機(jī)制推動規(guī)劃落實(shí)”的傳導(dǎo)模式，成為“十四五”時(shí)期推動各級規(guī)劃向縱深實(shí)施的新策略和新辦法。

《規(guī)劃》和省級規(guī)劃均是同級青年發(fā)展政策中的上位政策。從政策體系成效看，《規(guī)劃》的深入實(shí)施和省級規(guī)劃的全部出臺及有效推進(jìn)，對同級原均以分散形態(tài)存在的青年發(fā)展政策進(jìn)行了統(tǒng)籌聯(lián)合，對局部青年政策實(shí)現(xiàn)了整體性覆蓋和支撐性互補(bǔ)，將散落在其他公共政策體系中的青年政策進(jìn)行了整體規(guī)劃與聯(lián)動部署，思想道德、教育、健康等10個(gè)青年發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的青年政策實(shí)現(xiàn)了形式統(tǒng)一、邏輯統(tǒng)一、實(shí)踐統(tǒng)一，表明青年發(fā)展政策體系在政策文本方面的縱向推進(jìn)、橫向聯(lián)結(jié)已經(jīng)達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。從工作機(jī)制成效看，《規(guī)劃》明確提出并從中央到地方均已建立運(yùn)行的青年發(fā)展聯(lián)席會議機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、共青團(tuán)協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管的工作格局，表明青年發(fā)展工作機(jī)制的縱向推進(jìn)、橫向聯(lián)結(jié)已經(jīng)達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。五年規(guī)劃為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向，五年規(guī)劃中關(guān)于青年發(fā)展的戰(zhàn)略部署和項(xiàng)目措施等是中國特色青年發(fā)展政策體系的重要方面。2016年國家“十三五”規(guī)劃提出“制定實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃”，2021年國家“十四五”規(guī)劃綱要明確要求“深入實(shí)施青年發(fā)展規(guī)劃”。2021年，各級聯(lián)席會議辦公室抓住“十四五”規(guī)劃編制契機(jī)，推動青年發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會總體規(guī)劃緊密銜接，9個(gè)省級、112個(gè)市級、627個(gè)縣級“十四五”規(guī)劃首次設(shè)立青年發(fā)展專節(jié)（專章）［9］。從中央到省級規(guī)劃的全面落實(shí)、青年工作聯(lián)席會議機(jī)制的常態(tài)化運(yùn)行、“十四五”規(guī)劃中首次設(shè)立青年發(fā)展專節(jié)（專章），這些都標(biāo)志著中國特色青年發(fā)展政策體系2020目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

三、中國特色青年發(fā)展政策體系2020年目標(biāo)推進(jìn)中的主要不足

順利實(shí)現(xiàn)中國特色青年發(fā)展政策體系2020 年目標(biāo)，意味著《規(guī)劃》第一階段任務(wù)已經(jīng)完成。中國特色青年發(fā)展政策體系2025 年目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，既要繼續(xù)完善從《規(guī)劃》到省級規(guī)劃再到市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的政策框架，又要精準(zhǔn)分析第一階段工作中的主要不足和薄弱環(huán)節(jié)；既要依靠總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)并繼續(xù)深化相關(guān)工作，又要科學(xué)分析暴露出來的問題加以針對性克服，實(shí)現(xiàn)“漲經(jīng)驗(yàn)”與“補(bǔ)短板”的有機(jī)結(jié)合。青年發(fā)展規(guī)劃是我國在缺乏相應(yīng)政策基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)、缺乏國際同類經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開展的黨的青年工作，難免出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)為4 個(gè)方面。

（一）缺乏青年發(fā)展政策體系的頂層設(shè)計(jì)，《規(guī)劃》、省級規(guī)劃的關(guān)系與邏輯尚有不明晰之處

關(guān)于中國特色青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制的本質(zhì)內(nèi)涵、政策框架、主要內(nèi)容、基本特征、重要指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑等重要方面，《規(guī)劃》以及相關(guān)工作機(jī)構(gòu)既缺少理論探討和政策界定，也缺乏實(shí)操指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，由此帶來3個(gè)方面的問題。

第一，在政策體系的縱向構(gòu)建方面，未能處理好從中央到地方政策的一致性與創(chuàng)新性的關(guān)系。雖然省級規(guī)劃很好地繼承了《規(guī)劃》，但創(chuàng)新不足，省級規(guī)劃的突破和亮點(diǎn)不多，未能為中國特色青年發(fā)展政策體系的內(nèi)涵框架提供更多的創(chuàng)新性內(nèi)容?！兑?guī)劃》與省級規(guī)劃之間尚停留在工作指導(dǎo)與溝通層面，彼此之間如何有機(jī)構(gòu)建青年發(fā)展政策體系的理論邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯、實(shí)踐邏輯并未明晰。

第二，在政策體系的橫向構(gòu)建方面，未能很好處理核心政策與分散政策的關(guān)系，以及不同省份尤其是相鄰省份規(guī)劃之間的關(guān)系?！兑?guī)劃》需要協(xié)調(diào)整合本規(guī)劃出臺之前分布在相關(guān)法律規(guī)章、政策措施、領(lǐng)導(dǎo)講話批示、共青團(tuán)文件等中的分散青年發(fā)展政策，使之形成具有理論邏輯、現(xiàn)實(shí)邏輯、實(shí)踐邏輯的相對完善的統(tǒng)一整體，但這種協(xié)調(diào)整合工作并未有效展開。省級規(guī)劃之間主要呈現(xiàn)為一種松散且并行的工作關(guān)系，彼此之間的合作邏輯、競爭邏輯、共構(gòu)邏輯并未明確。尤其是圍繞西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)加快崛起、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等所涉及省份的省級規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)互動、建立多方協(xié)作平臺的工作尚未破題。

第三，在未來政策的構(gòu)建方面，尚未把握住現(xiàn)有政策與未來政策的關(guān)系。中國特色青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制從“2020年初步形成”到“2025年更加完善”，不是一個(gè)自然過渡的過程，而是需要付出更加艱苦努力、推出更多符合新時(shí)代青年發(fā)展需求的青年發(fā)展專項(xiàng)政策措施才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但《規(guī)劃》和省級規(guī)劃目前未有深入思考，對策辦法不多。

（二）省級規(guī)劃在《規(guī)劃》的核心要素方面存在一定程度的選擇性衰減問題

《規(guī)劃》的青年發(fā)展核心指標(biāo)數(shù)據(jù)應(yīng)絕大多數(shù)合理分配到各個(gè)省級規(guī)劃中，從而形成整體效應(yīng)。然而，省級規(guī)劃在某些方面對青年發(fā)展的核心指標(biāo)進(jìn)行利我性取舍，不利于《規(guī)劃》與省級規(guī)劃在青年發(fā)展核心要素方面的整體效應(yīng)?！兑?guī)劃》明確提出青年優(yōu)先發(fā)展理念，卻只有8個(gè)省級規(guī)劃沿用，占28.6%。5個(gè)省級規(guī)劃對高等教育毛入學(xué)率、新增勞動力平均受教育年限均未作規(guī)定，占17.9%；3個(gè)省級規(guī)劃未就體質(zhì)達(dá)標(biāo)率作出規(guī)定，占10.7%；26個(gè)省級規(guī)劃在“高?！腥A文化進(jìn)校園活動’，每年在200所高校舉辦圖片、影視展和歌舞活動”這一核心指標(biāo)上未作規(guī)定，占92.9%，等等。《規(guī)劃》與省級規(guī)劃在指標(biāo)上不銜接，省級規(guī)劃的核心指標(biāo)數(shù)據(jù)均是自行設(shè)定，一些省級規(guī)劃避難就易，選取易實(shí)現(xiàn)易出彩的青年發(fā)展指標(biāo)，一些關(guān)鍵核心指標(biāo)未能明確，這些都導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施缺乏針對性、導(dǎo)向性、約束力。

（三）政策傳導(dǎo)時(shí)間差異明顯，政策窗口期縮窄

從起訖年份看，天津市、新疆維吾爾自治區(qū)、黑龍江省、湖北省、四川省、浙江省的省級規(guī)劃起點(diǎn)年份為2017 年，占21.4%；河北省等①16 個(gè)的省級規(guī)劃起點(diǎn)年份為2018 年，占57.2%；貴州省、河南省、山東省、寧夏回族自治區(qū)、江蘇省、遼寧省的省級規(guī)劃起點(diǎn)年份為2019 年，占21.4%。28個(gè)省級規(guī)劃終點(diǎn)年份均設(shè)定為2025年，與《規(guī)劃》保持一致。

從印發(fā)年份看，天津規(guī)劃在2017年印發(fā)，占3.6%；新疆維吾爾自治區(qū)等②13個(gè)省級規(guī)劃在2018年印發(fā)，占46.4%；甘肅省等③14個(gè)省級規(guī)劃在2019年印發(fā)，占50.0%。

起點(diǎn)年份與政策出臺時(shí)間不一致將出現(xiàn)政策追溯現(xiàn)象。從省級規(guī)劃的追溯情況看，15個(gè)省級規(guī)劃沒有追溯，黑龍江省等④13個(gè)省級規(guī)劃向前追溯了1年，與《規(guī)劃》的追溯情況一樣，占46.4%。盡管政策在時(shí)間上可以追溯，但政策效果并不能逆轉(zhuǎn)。10個(gè)（35.7%）省級規(guī)劃從成文到印發(fā)超過65天，最長達(dá)271天。正因?yàn)橛“l(fā)時(shí)間較晚，以及印發(fā)與向社會公開之間存在遲滯現(xiàn)象，導(dǎo)致政策窗口期壓縮和青年政策紅利減少。

（四）部分省級規(guī)劃未公開全文，參與度與互動性嚴(yán)重不足

政策公開是獲得公眾認(rèn)可、參與的重要基礎(chǔ)。除天津市、湖北省、重慶市、陜西省、廣東省、浙江省和西藏自治區(qū)外，河北省等⑤21個(gè)省級規(guī)劃公布全文，占75%。新疆維吾爾自治區(qū)等⑥15個(gè)省級日報(bào)全文刊登省級規(guī)劃，占53.6%；山東省等⑦13個(gè)省級日報(bào)未全文刊登，占46.4%。安徽省等⑧11個(gè)省級政府網(wǎng)站主動公開，占39.3%；廣東?、岬?7個(gè)省級政府網(wǎng)站未主動公開，占60.7%。四川省、浙江省、青海省、江西省、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)召開新聞發(fā)布會或新聞通氣會，占25%；其余未召開，占75%。

參與度是受眾群體對政策信息的認(rèn)同度的表現(xiàn)，閱讀量、評論量、轉(zhuǎn)發(fā)量是衡量受眾參與度的重要指標(biāo)。截至2021年10月，安徽省、重慶市、四川省、甘肅省、江蘇省的團(tuán)委微博設(shè)置了省級規(guī)劃議題，占17.9%；其中轉(zhuǎn)發(fā)量最高的僅269次，評論數(shù)最高的僅107次，點(diǎn)贊數(shù)最多的僅227次。山東省等①13個(gè)省級團(tuán)委微信公眾號設(shè)置了省級規(guī)劃議題，占46.4%；僅廣東省的閱讀量突破10萬次，最少的僅39次。可見，省級規(guī)劃的社會傳播度較低，青年知曉度、參與度、互動性、獲得感較差。

四、中國特色青年發(fā)展政策體系2025年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)策略

在“十四五”期間達(dá)成2025年目標(biāo)，《規(guī)劃》和省級規(guī)劃的主要任務(wù)是調(diào)整完善，市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的主要任務(wù)是抓緊出臺與實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。結(jié)合當(dāng)前的成功經(jīng)驗(yàn)與主要問題，可以從4個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對中央、省級、市級、縣級四級規(guī)劃（實(shí)施方案）的一體化推進(jìn)。

（一）加強(qiáng)中國特色青年發(fā)展政策體系2025年目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化實(shí)操路徑

在對中國特色青年發(fā)展政策體系2025年目標(biāo)的頂層設(shè)計(jì)中，需要進(jìn)一步厘清中央、省級、市級、縣級四級規(guī)劃（實(shí)施方案）的關(guān)系，以及四者實(shí)現(xiàn)“中國特色青年發(fā)展政策體系和工作機(jī)制更加完善”目標(biāo)的工作邏輯、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)、實(shí)現(xiàn)路徑、工作方式。亟須加強(qiáng)對2025年目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)涵、政策框架、主要內(nèi)容、基本特征、重要指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑的理論研究與工作部署。針對西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)加快崛起、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，相關(guān)省份宜在“十四五”期間加強(qiáng)青年發(fā)展規(guī)劃與工作機(jī)制的聯(lián)動，建立日常性的工作平臺和工作機(jī)制，以區(qū)域化青年發(fā)展進(jìn)步推動區(qū)域發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中更好促進(jìn)青年發(fā)展。積極以聯(lián)席會議機(jī)制推動青年規(guī)劃（實(shí)施方案）在市級、縣級層面的出臺。促進(jìn)市級、縣級青年工作聯(lián)席會議機(jī)制落地見效，明確成員單位、會議召集人、會議職責(zé)、工作規(guī)則、工作要求等，確保聯(lián)席會議常態(tài)化、有序化良性運(yùn)行；通過聯(lián)席會議機(jī)制推進(jìn)所在市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的盡快出臺，爭取最長的政策窗口期。

（二）充分發(fā)揮地方規(guī)劃的主動性、積極性、創(chuàng)新性，整體推進(jìn)青年發(fā)展型或青年友好型城市建設(shè)，制定完善青年流動、青年生育、青年住房等專項(xiàng)政策

經(jīng)過近五年的發(fā)展，《規(guī)劃》和省級規(guī)劃平穩(wěn)進(jìn)入中期發(fā)展階段，亟須創(chuàng)新符合新時(shí)代青年期待的政策措施。目前，全國已有超過90個(gè)地級以上城市開展了青年發(fā)展型城市建設(shè)，為青年發(fā)展與城市發(fā)展之間在政策安排、科學(xué)指標(biāo)、配套措施等政策建構(gòu)方面進(jìn)行了積極探索。今年4月，共青團(tuán)中央聯(lián)合中央宣傳部、國家發(fā)展改革委等17個(gè)部門印發(fā)《關(guān)于開展青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)的意見》，明確了青年發(fā)展型城市建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、適用范圍和目標(biāo)任務(wù)。為此，要圍繞青年發(fā)展型城市建設(shè)的政策主張，鼓勵(lì)各地積極開展青年發(fā)展型城市試點(diǎn)，在確保青年發(fā)展型城市基本屬性的同時(shí)，鼓勵(lì)開展差別化探索和創(chuàng)新性實(shí)踐，涌現(xiàn)出更多黨政關(guān)注、社會支持、青年有感的青年發(fā)展政策。省級、市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的實(shí)施情況應(yīng)該更加豐富多樣，應(yīng)該具有試點(diǎn)和先行先試的創(chuàng)新空間。新時(shí)代青年對于社會流動過程中的同城待遇、生育、住房等方面的政府支持和政策保障需求尤其明顯，這就對青年發(fā)展專項(xiàng)政策提出了迫切需求，也是青年發(fā)展專項(xiàng)政策創(chuàng)新的突破口。省級、市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）可以從青年流動、青年生育、青年住房等方面率先出臺青年發(fā)展專項(xiàng)政策，為全國性青年專項(xiàng)政策積累經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)由下而上的青年發(fā)展專項(xiàng)政策的創(chuàng)新完善。

（三）強(qiáng)化青年發(fā)展理論培訓(xùn)和規(guī)劃工作培訓(xùn)，加大青年發(fā)展規(guī)劃的文本聚集與分析研究，盡快推出市級和縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）的范本與操作指導(dǎo)

青年發(fā)展規(guī)劃編制和工作機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)理論性和實(shí)踐性很強(qiáng)的工作。當(dāng)前市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）編制的工作人員，對相關(guān)信息了解不足，相關(guān)知識和能力比較欠缺，接受培訓(xùn)與獲取專家資助渠道不暢，導(dǎo)致許多工作人員在開展相關(guān)工作時(shí)手足無措，很大程度上是照搬照抄，缺少針對性、創(chuàng)新性。為此，需要加強(qiáng)對青年發(fā)展規(guī)劃工作人員的理論培訓(xùn)和工作培訓(xùn)。一要把青年規(guī)劃全面納入各級團(tuán)校和各類團(tuán)干部的必修課程，充分發(fā)揮各級團(tuán)校對團(tuán)干部進(jìn)行規(guī)劃培訓(xùn)的積極作用；二要積極開發(fā)錄制多種培訓(xùn)課程，采用線上教學(xué)方式擴(kuò)大培訓(xùn)覆蓋面，為有需要的相關(guān)工作人員提供快捷、便利、有效的幫助；三要針對青年規(guī)劃編制專業(yè)人才匱乏的問題，積極與有基礎(chǔ)、有意愿、有實(shí)力的高校和科研院所聯(lián)系，試點(diǎn)建設(shè)一批青年規(guī)劃研究基地，提升相關(guān)科研人員編制青年規(guī)劃的能力，促進(jìn)更多青年研究者和政策研究者加入青年規(guī)劃編制工作隊(duì)伍中來，為市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）提供更多智力支持，形成更多富有本地特色和創(chuàng)新舉措的市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）。針對目前中央、省級、市級、縣級四級規(guī)劃（實(shí)施方案）存在的問題，建議相關(guān)部門統(tǒng)一建立青年規(guī)劃（實(shí)施方案）專題網(wǎng)站（網(wǎng)頁），集成中央、省級、市級、縣級四級已出臺的所有規(guī)劃（實(shí)施方案），并及時(shí)上傳新規(guī)劃（實(shí)施方案）。在此基礎(chǔ)上，加大青年規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的開發(fā)建設(shè)，尤其針對市級、縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）存在相當(dāng)廣泛的政策空缺的問題，對基本理念、主要目標(biāo)、主體要素、必備內(nèi)容、工作機(jī)制等作出原則性規(guī)定和操作性指導(dǎo)，以更好推進(jìn)市級、縣級規(guī)劃(實(shí)施方案)的制訂，盡快形成上下貫通的四級青年發(fā)展政策體系。

（四）增強(qiáng)中央、省級、市級、縣級四級青年發(fā)展規(guī)劃（實(shí)施方案）的議程管理能力

青年了解、認(rèn)可、運(yùn)用青年規(guī)劃，是青年規(guī)劃的生命力所在。針對目前部分省級規(guī)劃、絕大部分市級和縣級規(guī)劃（實(shí)施方案）未能全文公開的現(xiàn)象，要采取主動公開等方式，在各級政府官網(wǎng)、共青團(tuán)官網(wǎng)、黨委政府機(jī)關(guān)報(bào)紙、三微一端和新興媒體等進(jìn)行政策全文的公開。結(jié)合青年發(fā)展規(guī)劃專題網(wǎng)站（網(wǎng)頁）、數(shù)據(jù)庫建設(shè)，促進(jìn)廣大青年對各級青年規(guī)劃有更深入、立體、感性的了解和運(yùn)用。建議加強(qiáng)青年規(guī)劃議題的經(jīng)常性設(shè)置，動態(tài)結(jié)合青年新現(xiàn)象、青年焦點(diǎn)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題與青年發(fā)展規(guī)劃中的相關(guān)內(nèi)容設(shè)置議題，強(qiáng)化青年發(fā)展政策對青年發(fā)展的直接促進(jìn)作用。加強(qiáng)青年規(guī)劃議題傳播的協(xié)同配合，充分發(fā)揮共青團(tuán)系統(tǒng)微博、微信以及其他傳播端的矩陣作用，加大不同省份對相同或類似議題的互動與相互支持，增強(qiáng)青年規(guī)劃的傳播力度和社會影響力。通過青年對青年規(guī)劃更廣泛深入持續(xù)主動地參與，充分發(fā)揮青年主體作用，推進(jìn)中國特色青年發(fā)展政策體系更加完善、更好惠及青年發(fā)展。