黃河流域生態(tài)補償現(xiàn)狀及科學(xué)問題

楊耀紅， 劉盈， 代靜， 曾怡

(1.華北水利水電大學(xué) 水利學(xué)院，河南 鄭州 450046； 2.河南省黃河流域水資源節(jié)約集約利用重點實驗室，河南 鄭州 450046)

黃河流經(jīng)青海等九個省(區(qū))，所流經(jīng)區(qū)域是我國重要的糧食生產(chǎn)核心區(qū)、資源能源富集區(qū)，也是我國重要的經(jīng)濟地帶和生態(tài)屏障。2019年9月，我國開始實施黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略，要讓黃河成為造福人民的幸福河，強調(diào)中游污染嚴(yán)重地區(qū)要下大力氣治理。中共中央政治局2020年8月31日召開會議，審議《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，會議指出要統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，改善黃河流域生態(tài)環(huán)境?！笆奈濉币?guī)劃提出，扎實推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，加大上游重點生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)力度，開展農(nóng)業(yè)面源、企業(yè)、城鎮(zhèn)水污染治理工作。

由于黃河本身的自然條件和沿黃區(qū)域社會發(fā)展條件限制，黃河的治理任務(wù)繁重。一方面，生態(tài)環(huán)境脆弱。黃河源區(qū)受海拔、氣候、地貌和人類活動的影響，生態(tài)脆弱，上中游荒漠化、沙化土地集中分布，且黃河流經(jīng)黃土高原，造成中游區(qū)域土質(zhì)疏松，水土流失嚴(yán)重[1]；另一方面，沿黃省份部分地區(qū)水污染嚴(yán)重、治理難度大，且水污染問題層出不窮。再者，黃河流域部分地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況相對滯后，黃河流域上游、中游農(nóng)區(qū)貧困人口多、貧困程度深，且具有明顯的空間集聚特征。為推動黃河流域綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，實現(xiàn)水污染治理和生態(tài)環(huán)境改善的目標(biāo)，需要建立相應(yīng)的利益補償與激勵約束機制[2]。

在對流域生態(tài)補償研究現(xiàn)狀總結(jié)的基礎(chǔ)上，梳理黃河流域生態(tài)補償?shù)难芯楷F(xiàn)狀和實踐現(xiàn)狀，分析黃河流域生態(tài)補償中存在的問題，進一步提煉出需要研究的科學(xué)問題。對這些問題的研究，有助于解決黃河流域水污染和生態(tài)保護問題，助推黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展。

一、流域生態(tài)補償研究文獻綜述

(一)國內(nèi)流域總體研究現(xiàn)狀

由于流域的整體性和多個、多級政府管理的區(qū)域化，造成跨界水污染具有區(qū)間外溢特性。流域生態(tài)補償通過協(xié)調(diào)多個、多級政府間利益，促進區(qū)域協(xié)同合作，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展[3]。國內(nèi)流域生態(tài)補償研究重點在于補償主體和補償模式兩方面。

在補償主體研究方面，由于在水資源開發(fā)利用過程中，涉及許多主體，易造成各主體間利益沖突，導(dǎo)致對水資源的欠合理開發(fā)與使用。因此學(xué)者們基于利益相關(guān)者理論，對流域生態(tài)補償機制涉及的利益相關(guān)者進行分析，確定補償?shù)闹黧w和客體。宏觀層面，不考慮具體地區(qū)特性，構(gòu)建政府、市場主體和社會公眾組織三元補償主體分析框架[4]。微觀層面，基于實證研究分析某一地區(qū)補償主體和客體的支付意愿和受償意愿評測及影響因素分析[5]。

在補償模式研究方面，集中以政府補償為主的補償模式。主要考慮上下游政府之間的補償協(xié)調(diào)問題，如考慮下游政府對上游政府提供生態(tài)補償時對上下游合作治理環(huán)境的影響[6]，以及中央政府補貼基礎(chǔ)上集中式、無成本分擔(dān)式和引入成本分擔(dān)模式下，上下游政府的最優(yōu)治污投入和流域經(jīng)濟收益大小關(guān)系[7]。

(二)黃河流域研究現(xiàn)狀

黃河流域的生態(tài)補償研究主要從宏觀和微觀兩個層面展開。宏觀層面主要分析了生態(tài)補償類型，并探討了補償?shù)闹攸c領(lǐng)域，補償機制建設(shè)的重點與思路和補償資金的測算思路。韓艷利等指出黃河流域生態(tài)補償?shù)闹攸c領(lǐng)域應(yīng)包括水源涵養(yǎng)與保護區(qū)、水土保持、重大工程建設(shè)、黃河下游灘區(qū)等[8]；董戰(zhàn)峰等在評估黃河流域生態(tài)補償機制建設(shè)主要問題的基礎(chǔ)上，概括了黃河流域生態(tài)補償建設(shè)的基本思路、重點方向和實施路徑[9]；楊玉霞等討論了流域尺度黃河流域水生態(tài)補償資金測算思路[10]。

微觀層面主要研究了流域某段或某個地區(qū)的補償模式和補償標(biāo)準(zhǔn)。趙彥彥等討論了黃河下游灘區(qū)的補償內(nèi)容和補償標(biāo)準(zhǔn)確定問題[11]；莊元等從能源開發(fā)和退耕還林還草兩個方面探討陜北黃土高原生態(tài)補償機制的建立和完善問題[12]；陳艷萍等把黃河上游甘肅段部分企業(yè)作為補償客體，調(diào)研了企業(yè)生態(tài)補償參與意愿和受償水平[13]；蒙吉軍等評估了黑河中游退耕還林后區(qū)域水源涵養(yǎng)、土壤保持和氣體調(diào)節(jié)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)增量，并推導(dǎo)出了退耕還林補償曲線[14]；徐瑞璠等基于渭河流域城鎮(zhèn)居民的調(diào)研數(shù)據(jù)，分析了風(fēng)險感知和政府信任對其生態(tài)補償支付水平的影響[15]。

二、黃河流域生態(tài)補償實踐現(xiàn)狀分析

在黃河流域的生態(tài)補償機制中，國家層面的有財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和國家林草局四部門制定的《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》，以激勵各省建立生態(tài)補償機制；省級層面的有沿黃九省(區(qū))針對黃河干流和支流的跨省生態(tài)補償機制，也有針對各省(區(qū))內(nèi)黃河流域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補償機制(如表1、2所示)。

表1 沿黃9省(區(qū))針對黃河流域的跨省生態(tài)補償機制

(一)跨省(區(qū))生態(tài)補償機制

跨省(區(qū))生態(tài)補償機制包括黃河干、支流上下游相鄰省(區(qū))生態(tài)補償機制兩個方面。黃河干流跨省(區(qū))生態(tài)補償機制方面，河南省和山東省首次建立了針對黃河干流的跨省生態(tài)補償機制，簽訂《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，以劉莊國控斷面(河南省與山東省黃河干流跨省界國控斷面)水質(zhì)為考核依據(jù)，分為水質(zhì)基本補償和水質(zhì)變化補償兩部分，補償金額達1億元。黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議有利于黃河水質(zhì)改善，有利于推動黃河上中下游同治格局的建設(shè)，對黃河全流域健全完善“保護責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的橫向生態(tài)補償機制具有示范意義。黃河支流跨省(區(qū))生態(tài)補償機制方面，主要是針對渭河流域，陜、甘兩省建立了流域生態(tài)補償機制，在確定上年度甘肅入陜的水質(zhì)全年達到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)后，陜西省給甘肅省定西、天水兩市每年各兌付400萬元生態(tài)補償資金。

表2 沿黃9省(區(qū))內(nèi)黃河流域的生態(tài)補償機制

(二)省(區(qū))內(nèi)生態(tài)補償機制

沿黃各省(區(qū))制定的生態(tài)補償機制的特點體現(xiàn)在補償主體和補償模式兩個方面。

補償主體方面，由各級政府以縱向方式開展實施。具體為省級政府出臺相關(guān)政策，對考核方式和標(biāo)準(zhǔn)進行界定，各市縣根據(jù)省級政府出臺的政策制定更詳細的實施方案。如河南省出臺《河南省水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》，對河南省行政區(qū)域內(nèi)淮河、海河、黃河和長江四大流域18個省轄市、10個省直管縣(市)及南水北調(diào)中線工程河南段的水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償進行規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，洛陽市、焦作市等參考本辦法制定了本轄區(qū)內(nèi)市對縣(市、區(qū))水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償辦法和考核機制。

補償模式包括核算方法、補償方式和資金轉(zhuǎn)移方式三個方面。

核算方法多數(shù)基于水質(zhì)目標(biāo)進行核算，少數(shù)根據(jù)水量和水質(zhì)一體式核算。核算方法中根據(jù)水質(zhì)目標(biāo)進行核算具體分為三種方式：第一種根據(jù)水質(zhì)達標(biāo)與否給予固定數(shù)額的補償和賠償資金，此種方式應(yīng)用最多。第二種根據(jù)水質(zhì)提升等級進行階梯式補償，如河南省出臺的《河南省水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償暫行辦法》，根據(jù)年度地表水考核斷面目標(biāo)值，每提升一個等級，給予固定數(shù)額的補償金。第三種為根據(jù)斷面考核指標(biāo)(如氨氮、化學(xué)需氧量等超標(biāo)濃度)進行階梯式補償。陜西省政府出臺《陜西省渭河流域水污染補償實施方案(試行)》在省內(nèi)以化學(xué)需氧量、氨氮和溶解氧為考核因子，超過污染物濃度控制指標(biāo)值的市政府向省財政繳納污染補償資金。此外,還有綜合以上三種方式的，如內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)重點流域斷面水質(zhì)污染補償辦法(試行)》以2014年年均水質(zhì)類別作為水質(zhì)考核標(biāo)準(zhǔn)(Ⅰ—Ⅴ類以類別計)，當(dāng)月水質(zhì)超過考核目標(biāo)即繳納補償金50萬元，遞增超標(biāo)一個水質(zhì)類別增加50萬元，劣Ⅴ類以指標(biāo)值計算。核算方法中根據(jù)水量和水質(zhì)一體式的有青海省政府出臺《西寧市南川河流域水環(huán)境生態(tài)補償方案》，大南川水庫按供水量進行補償，水量補償實行階梯價格，并以南川河水質(zhì)監(jiān)測斷面，以斷面總磷、氨氮和化學(xué)需氧量三個監(jiān)測因子每月達標(biāo)情況作為補償依據(jù)。

補償方式分為單項補償、補償賠償、獎罰、獎補罰四種方式。補償方式中涉及單項補償方式的有：青海省政府出臺的《三江源生態(tài)補償機制試行辦法》《青海省重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，補償資金由省財政廳直接進行撥付；獎罰模式和獎補罰模式多用于省內(nèi)的生態(tài)補償，按照水質(zhì)達標(biāo)情況省財政廳進行資金獎勵、補償或賠償。

資金轉(zhuǎn)移方式為省(區(qū))財政橫向或縱向轉(zhuǎn)移支付，具體為跨省(區(qū))間的資金轉(zhuǎn)移方式為省(區(qū))財政間進行橫向轉(zhuǎn)移支付。省(區(qū))內(nèi)的資金轉(zhuǎn)移方式有省(區(qū))財政廳直接撥付，收取、獎勵，扣繳發(fā)放，從公共預(yù)算中扣除等。

三、黃河流域生態(tài)補償現(xiàn)狀存在的問題

從黃河流域生態(tài)補償?shù)难芯亢蛯嵺`現(xiàn)狀分析，盡管補償機制的建立取得很大的進展，但仍存在一些問題。

第一，補償機制缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計。主要體現(xiàn)在跨省(區(qū))和跨流域兩個方面：一是缺乏流域內(nèi)跨省(區(qū))的補償機制頂層設(shè)計。目前，沿黃區(qū)域的生態(tài)補償主要表現(xiàn)是“一省一策”，沿黃九省(區(qū))中的八個省(區(qū))發(fā)布了關(guān)于黃河流域的省(區(qū))內(nèi)補償制度，且有了探索性進展，但各省(區(qū))補償機制內(nèi)容和推進進度差別較大，缺乏省際補償機制，缺乏全流域跨省(區(qū))補償機制的系統(tǒng)性頂層設(shè)計。二是缺乏跨流域的補償機制頂層設(shè)計。黃河流域涉及大量的大型跨流域調(diào)水工程，包括水資源調(diào)出和調(diào)入。對于跨流域的水資源調(diào)配，水資源供給區(qū)和受水區(qū)的補償機制建設(shè)，需要進行跨流域的機制協(xié)調(diào)。

第二，流域生態(tài)補償缺乏整體協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在三個方面，一是補償要素單一，主要是對單一自然資源的補償，且大多基于水質(zhì)目標(biāo)進行補償。實際上，黃河流域的一個基本特征是水資源嚴(yán)重短缺，同時流域水環(huán)境水生態(tài)是一個復(fù)雜系統(tǒng)，山水林田湖草沙是生命共同體，需對系統(tǒng)內(nèi)具有相互關(guān)聯(lián)的自然資源實施綜合補償。二是流域生態(tài)補償多表現(xiàn)為上級政府對下級政府的補償，需要從全流域的角度形成跨越干支流、左右岸、多個多級政府和多個利益主體的流域生態(tài)補償機制。三是補償機制的覆蓋面不夠，沒有包括所有的生態(tài)服務(wù)供應(yīng)區(qū)和受益區(qū)。

第三，補償方式和參與主體單一。目前流域生態(tài)補償主要是政府主導(dǎo)的資金補償，補償方式多是地方政府縱向或橫向財政轉(zhuǎn)移支付，重要生態(tài)功能區(qū)和江河源區(qū)主要依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付。政府間轉(zhuǎn)移支付的補償方式易于管理，可保障生態(tài)補償過程的有序運行，但相對于生態(tài)保護治理的投入，資金缺口大，市場資本參與不足、多元化補償方式缺乏[9]。政府、市場、社會相互多元耦合、資金補償?shù)取拜斞健毖a償方式與綠色技術(shù)援助、就業(yè)機會提供等“造血式”補償方式相互補充、協(xié)調(diào)推進的生態(tài)補償模式尚未形成。且地方政府不能代表全部利益主體的利益，在明確政府、企業(yè)、公眾等多個利益相關(guān)者的“權(quán)、責(zé)、利”的前提下，構(gòu)建多元主體參與的補償機制[4]。

第四，合理有效的流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系和補償制度不健全。流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定的前提是對流域自然資源實物和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的合理核算評估，但目前核算評估的理論、方法尚不成熟，導(dǎo)致補償標(biāo)準(zhǔn)不合理，表現(xiàn)在補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補償標(biāo)準(zhǔn)固定僵化，缺乏基于發(fā)展的動態(tài)調(diào)整等。而且，補償制度設(shè)計中激勵約束作用的發(fā)揮尚不充分。首先，由于各地發(fā)展情況不一樣，生態(tài)脆弱性也不同，固定金額的補償不能實際補償各地為投入水環(huán)境改善付出的努力。而且根據(jù)水質(zhì)提升等級給予獎勵，對一些污染較嚴(yán)重的地區(qū)有激勵作用，但對水質(zhì)本來就較好且貧困的地區(qū)并不適用。其次，若水質(zhì)不達標(biāo)需賠償?shù)慕痤~是達標(biāo)時補償金額的數(shù)倍，如此雖然可以起到約束的作用，倒逼各地方進行污染治理，但黃河中上游省(區(qū))發(fā)展不充分，生態(tài)賠償機制與高質(zhì)量發(fā)展之間的效果還有待驗證。

第五，流域生態(tài)補償長效協(xié)調(diào)保障機制不健全。流域生態(tài)補償需要跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)，需要基于科學(xué)技術(shù)的監(jiān)測評估體系、基于責(zé)權(quán)利的監(jiān)督考核體系、基于經(jīng)濟社會統(tǒng)籌的資金保障體系等的有效運行。目前沿黃各省(區(qū))實施的生態(tài)補償機制大多數(shù)由省(區(qū))、市級財政部門直接進行收繳和發(fā)放，在此基礎(chǔ)上部分地區(qū)以水污染治理情況作為地方官員政治考評的依據(jù)?？缡?區(qū))補償機制中，山東、河南兩省基于黃河干流斷面水質(zhì)通過協(xié)商自主簽訂了補償協(xié)議。可見，基于全流域融合技術(shù)、組織、制度等的長效協(xié)調(diào)保障機制尚未完全建立。

四、黃河流域生態(tài)補償?shù)闹饕茖W(xué)問題

為了實現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，讓黃河成為造福人民的幸福河，在分析已有理論研究和實踐的基礎(chǔ)上，提煉需要解決的科學(xué)問題，引導(dǎo)進一步的研究創(chuàng)新，為形成合理有效的黃河流域生態(tài)補償機制打下科學(xué)基礎(chǔ)。

(一)生態(tài)補償與黃河流域生態(tài)資源保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展間的耦合關(guān)系

黃河流域的自然資源和生態(tài)資源支撐著沿黃區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展，自然資源和生態(tài)資源的合理可持續(xù)利用才能承載沿黃區(qū)域的經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域目前存在的主要困難和問題，一方面是水資源總量少、流經(jīng)范圍廣、地域生態(tài)環(huán)境復(fù)雜脆弱等自然因素；另一方面是沿黃地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不充分，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級步伐滯后等社會因素。流域的天然環(huán)境因素制約著經(jīng)濟社會的發(fā)展，而為了快速發(fā)展，落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又會進一步破壞流域自然資源和生態(tài)環(huán)境。所以，流域的自然生態(tài)資源系統(tǒng)與沿黃區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)形成了復(fù)雜的驅(qū)動演變關(guān)系。

在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的指引下，只有堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路，才能推動生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。流域生態(tài)補償機制的目的是協(xié)調(diào)不同地區(qū)生態(tài)保護治理和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，將環(huán)境的外部性轉(zhuǎn)化為各地區(qū)的內(nèi)部責(zé)任[16]。通過生態(tài)補償機制的制定，利用利益協(xié)調(diào)機制影響沿黃區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)者的行為，進而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。所以，應(yīng)基于沿黃地區(qū)實際數(shù)據(jù)，運用數(shù)學(xué)方法建立包括黃河流域自然生態(tài)資源系統(tǒng)與沿黃區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)的大系統(tǒng)模型進行仿真模擬，定量描述自然生態(tài)資源要素在系統(tǒng)中的作用和影響。在系統(tǒng)中加入生態(tài)補償機制，并考慮青藏高原生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、鞏固黃河流域脫貧攻堅成果等要求，進行模擬優(yōu)化，分析生態(tài)補償機制與生態(tài)保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展之間的互饋耦合關(guān)系。這是圍繞黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略實施生態(tài)補償需要明確解決的關(guān)鍵科學(xué)問題，可為確立合理有效的生態(tài)補償機制打下堅實理論基礎(chǔ)。

(二)南水北調(diào)等跨流域調(diào)水工程和黃河流域生態(tài)補償機制的耦合關(guān)系

我國水資源的空間分布與人口和經(jīng)濟發(fā)展的空間分布不匹配，如北方、東北、西北地區(qū)占國土面積的57%，淡水資源卻只占15%。我國水資源空間分布不均衡嚴(yán)重制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展，跨流域調(diào)水成為解決我國北方地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與水資源短缺之間矛盾的主要途徑。對于黃河流域，包括水資源調(diào)入和調(diào)出兩種情況。

一方面是把水資源從其他流域調(diào)入到黃河流域，包括引漢濟渭、南水北調(diào)等。比如南水北調(diào)工程東、中、西三條線貫通了長江、淮河、黃河、海河四個流域。已建成的東線工程和中線工程為沿黃九省(區(qū))中的山東和河南兩省受水區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了可靠的水資源保障，緩解了兩省面臨的黃河水資源衰減和用水剛性增長之間的矛盾，且生態(tài)補水也緩解了兩地黃河流域生態(tài)功能退化的問題，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。南水北調(diào)后續(xù)工程包括西線調(diào)水工程以及東線、中線后續(xù)工程。比如西線調(diào)水工程將增加黃河上中游的水資源承載力，主要解決涉及青海、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西等六省(自治區(qū))黃河上中游地區(qū)和渭河關(guān)中平原的缺水問題。西線調(diào)水后可發(fā)揮保障黃河生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境、提高水源涵養(yǎng)的功能[17]。南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展也對工程運行和后續(xù)工程建設(shè)提出了新要求。

另一方面，是把水資源從黃河流域調(diào)出到其他流域，包括引黃入大同、引黃入冀補淀、引黃濟青等，為其他流域的生態(tài)環(huán)境改善和經(jīng)濟社會發(fā)展起到了支撐作用。

跨流域調(diào)水工程實現(xiàn)了水量的跨流域調(diào)配，基于水質(zhì)保護和生態(tài)環(huán)境的外部性也實現(xiàn)了生態(tài)產(chǎn)品的跨流域流動。所以，應(yīng)從更廣大的跨流域視角，在分析各個流域的自然生態(tài)資源系統(tǒng)與區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)復(fù)雜演變關(guān)系的基礎(chǔ)上，考慮跨流域水量調(diào)配和水質(zhì)保護對各個流域自然生態(tài)資源系統(tǒng)與區(qū)域經(jīng)濟社會系統(tǒng)的影響，進行跨流域的比較分析，再把生態(tài)補償機制融入系統(tǒng)，進行仿真模擬，分析其耦合關(guān)系，這是黃河流域生態(tài)補償研究需要考慮的關(guān)鍵科學(xué)問題，可為調(diào)水工程實施后界定補償主體、明確補充范圍、核算補償標(biāo)準(zhǔn)等提供科學(xué)依據(jù)。

(三)黃河流域生態(tài)資產(chǎn)價值核算理論方法體系

生態(tài)資產(chǎn)是為生產(chǎn)和生活提供生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)，包括自然資源實物和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。只有摸清流域自然資源實物量及其品質(zhì)，合理評估流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值，科學(xué)分析生態(tài)資產(chǎn)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展演變前景，才能為確定流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)提供科學(xué)決策依據(jù)[18-19]。目前，對于自然資源實物量和質(zhì)量的測算方法有相對統(tǒng)一的意見，空天地一體化遙感系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)也提供了強大的技術(shù)支撐和保障。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值量的評估尚無統(tǒng)一、完善的測算方法和標(biāo)準(zhǔn)，常用的有直接市場評估法、替代市場評估法和模擬市場評估法等,這些方法各有其優(yōu)缺點。

黃河流域的自然系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng)非常復(fù)雜，并具有水資源嚴(yán)重短缺、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境脆弱等獨特性，這些決定了其流域生態(tài)補償機制的復(fù)雜性和獨特性，現(xiàn)有的補償機制遠遠不能適應(yīng)他們的要求。比如，黃河流域的青海高原、黃土高原等地區(qū)生態(tài)環(huán)境復(fù)雜、脆弱，且是水源涵養(yǎng)、水沙治理中的重要區(qū)域，現(xiàn)有補償機制的實施對黃河中上游受償區(qū)作出的生態(tài)貢獻在補償中未得到充分體現(xiàn)[9]。所以，應(yīng)基于黃河流域自然生態(tài)和經(jīng)濟社會的系統(tǒng)性和獨特性，統(tǒng)籌山水林田湖草沙等生態(tài)要素，創(chuàng)新構(gòu)建適合黃河流域的生態(tài)資產(chǎn)核算方法和標(biāo)準(zhǔn)體系，是黃河流域生態(tài)補償研究需要解決的關(guān)鍵科學(xué)問題，可為黃河流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)確定提供科學(xué)決策依據(jù)。

(四)多元化補償模式融合及長效協(xié)調(diào)保障機制

流域生態(tài)服務(wù)空間溢出帶來的外部性，決定了補償主體的繁多和補償關(guān)系的復(fù)雜。構(gòu)建多元化補償機制是通過在政府補償?shù)幕A(chǔ)上增加市場化和社會化補償手段，以改變當(dāng)前政府公共財政補償面臨的困境，健全流域生態(tài)補償長效機制[4]。其核心是吸納社會和公眾參與，形成保護責(zé)任共擔(dān)、生態(tài)效益共享的良性運行機制。

沿黃九省(區(qū))自然環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新水平、社會發(fā)展情況各不相同，差別較大，生態(tài)環(huán)境改善對各地區(qū)各主體的影響、各利益主體的訴求也不相同。所以，在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略的指引下，基于對黃河流域上中下游的功能定位(上游水源涵養(yǎng)、中游水土保持和污染治理、下游河流生態(tài)系統(tǒng)健康)，并發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)。如何形成不同區(qū)域、不同利益主體的保護要求和發(fā)展訴求相協(xié)調(diào)，政府補償、社會補償、市場補償相互補充，政策法規(guī)健全、組織執(zhí)行順暢、資金保證充分、考核體系完善、監(jiān)管制度有效、激勵約束并重的多元化補償融合和長效協(xié)調(diào)保障機制，是黃河流域生態(tài)補償研究需要解決的關(guān)鍵科學(xué)問題。

五、結(jié)語

在介紹黃河流域自然和經(jīng)濟社會特性的基礎(chǔ)上，梳理了黃河流域生態(tài)補償研究成果，調(diào)查總結(jié)了黃河流域生態(tài)補償實踐現(xiàn)狀，從機制設(shè)計、整體協(xié)調(diào)、參與主體、補償標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管考核五個方面，提出目前黃河流域生態(tài)補償機制面臨的主要問題，并提出了黃河流域生態(tài)補償需要解決的四個關(guān)鍵科學(xué)問題：一是生態(tài)補償與黃河流域生態(tài)資源保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展間的耦合關(guān)系研究，二是南水北調(diào)等跨流域調(diào)水工程和黃河流域生態(tài)補償機制的耦合關(guān)系研究，三是黃河流域生態(tài)資產(chǎn)價值核算理論方法體系，四是多元化補償模式融合及長效協(xié)調(diào)保障機制。這些問題的研究解決可為黃河流域生態(tài)補償機制設(shè)計提供理論基礎(chǔ)，為補償范圍界定和補償標(biāo)準(zhǔn)確定提供決策依據(jù)，為補償制度設(shè)計提供治理結(jié)構(gòu)和方法。