美國警察職能的調整

文/美國刑事司法委員會“獨立警務專職小組”

編譯/劉長煌

警察是一項壓力很大的職業(yè)，處于高壓和偶爾危及生命的環(huán)境中。當代美國社會的警察位于社會所有弊病的前沿，被視為街頭問題的解決者，幾近萬能。

本篇系美國刑事司法委員會“獨立警務專職小組”于2021 年5 月公開發(fā)表的研究報告，旨在探討如何調整警察職能，以獲取良好的社會效果。該小組成立于2020 年11 月，其任務是研究最有可能減少警察和公眾之間暴力沖突的政策和做法，提高美國警務的公平性和有效性。

一、911 報警電話接聽與調度

911 系統(tǒng)是公眾請求警務服務的通道，也是警察響應這些請求、獲取公眾支持的橋梁。911 報警電話的接聽與處置直接影響到警民關系，也是警察履職的重要途徑。

2009 年7 月16 日，哈佛大學教授小亨利·蓋茨在馬薩諸塞州劍橋市的家中被當?shù)鼐僬材匪埂た藙诶叮驗橛腥藫艽?11 報警電話說嫌疑人非法闖入住宅。這次逮捕引發(fā)了國際新聞媒體強烈關注。

蓋茨教授到國外參加研討會，7 月16 日回到家，發(fā)現(xiàn)前門卡住了，于是在司機的幫助下試圖強行打開家門，不料一名路過的當?shù)厝藫艽螂娫拡缶f有黑人非法入侵住宅，可能是實施盜竊。警察局中士詹姆斯·克勞利趕到現(xiàn)場后抓捕了蓋茨，并指控他擾亂治安。7 月21 日，對蓋茨的指控被撤銷。這次逮捕引發(fā)了一場全國性的辯論，認為這是種族歸類的典型案例。

2020 年，學者吉魯利等在《犯罪學與公共政策》雜志上發(fā)表了一篇論文——《從小亨利·蓋茨被捕案分析911呼叫者和響應者如何影響警民關系》，文中指出，在調整警察或替代響應模式的規(guī)劃階段，分析呼入的911 報警電話以及電話接聽、分流和調度流程，有助于評估執(zhí)法服務的性質。通過對911 計算機輔助調度數(shù)據(jù)的分析，可以深入了解警察對報警電話的響應情況，并量化警察應對的時間份額和成本。

911 系統(tǒng)接到大量非緊急電話，為了加強其警務職能，需要開發(fā)911 系統(tǒng)的一些替代品，例如開發(fā)和指導社區(qū)成員使用211 系統(tǒng)（將呼叫者引向社區(qū)資源，如救助、一般性民事糾紛等），311 系統(tǒng)（處理非刑事申訴和投訴）。非緊急報警占到了所有911 電話的40%，可以考慮將其從警察職能中轉移到其他城市服務系統(tǒng)里面。

自1968 年911 系統(tǒng)建立以來，公眾在一系列問題上越來越依賴警方，這一趨勢極大地擴展了警方的職能。

對911 電話的計算機輔助調度數(shù)據(jù)的分析表明，以2020 年為例，最常見的電話類型是非緊急電話，主要是基于投訴性質的電話，或者是要求進行“福利檢查”的電話，真正的警務電話主要是與案事件和交通相關，以及一些涉及心理健康的問題。

二、當前警察職能的研究與實踐

警察的工作紛繁復雜，無休止地卷入民事糾紛、家庭暴力，陷入久偵未決的刑事案件，身心健康受到嚴重挑戰(zhàn)，長期不能享受家庭溫暖、患有藥物使用障礙癥等。

著名警務學者厄利說，精神疾病是一個健康問題，而不是警察問題。

在心理健康危機中，警察不應該首先出現(xiàn)在現(xiàn)場。對此，紐約進行了試點，效果良好，應該在全國范圍內推廣。

三、培訓警察與身陷危機者互動的技巧

警察接受過如何處置家庭暴力或犯罪現(xiàn)場方面的培訓，知曉采用創(chuàng)傷知情法與受害者互動，但相關的專業(yè)研究幾乎不存在?，F(xiàn)今的絕大多數(shù)培訓計劃都是關于警察如何應對那些有心理健康問題的人，以及有智力、發(fā)育殘障或患有自閉癥或其他譜系障礙者。

警察在工作過程中經常遇到有心理健康問題的人，特別是那些處理911 警情趕到現(xiàn)場的一線警察更是如此。據(jù)統(tǒng)計，大約四分之一被警察擊斃的人有心理健康問題，所以，培訓警察與身陷危機者的溝通能力具有拯救生命的潛力。

警察在職培訓

在問卷調查中，42 個作出回復的州中有41 個州的調查結果顯示，警察培訓側重于學院培訓，很少舉行在職培訓，更是缺少專門針對精神健康缺陷人群的培訓。

四、建立“伙伴關系”模式

華盛頓特區(qū)司法工程辦公室、少年司法與預防犯罪辦公室的馬蘭斯、史蒂文等合著的論文《社區(qū)警務：暴力氣氛中的伙伴關系》指出，警察與社會工作者、心理學家和心理健康臨床醫(yī)生合作響應特定類型的警情，例如警察與心理健康專業(yè)人員合作，對經歷、目睹或實施暴力的兒童進行團隊干預；警察與心理健康臨床醫(yī)生合作，對那些被認為對自身或他人構成威脅的人進行心理輔導，建立共同響應模式，成為“伙伴關系”，事半功倍。

五、危機干預小組

危機干預小組旨在幫助警察確定人們何時處于危機之中，采取何種策略化解不穩(wěn)定局勢，并為需要幫助的人提供心理健康服務和支持。這種多管齊下的戰(zhàn)略可以包括派遣培訓、軍官培訓、專家小組，并且與急救機構、心理健康服務團隊建立伙伴關系。危機干預小組的目標主要是減少使用武力的頻率和嚴重程度，最大限度地減少對社區(qū)成員和警察的傷害，降低逮捕率，減少監(jiān)獄停留時間，將人們重新引導到醫(yī)療保健系統(tǒng)，改善個人的心理健康。

危機干預小組是孟菲斯警察局于20 世紀80 年代末創(chuàng)建的，此后其他警局紛紛仿效，2019 年全美有危機干預小組2700 個，占所有警察部門的15%到17%，參與危機干預小組培訓的警員高于17%。

2019 年馬里蘭州巴爾的摩市警察局報警電話耗時與處警電話耗時對照表

六、分流警察職能

與共同反應模式不同，將警察對涉及心理健康、智力、發(fā)育或藥物使用障礙的案件的職能進行分流，把某些案件移交給受過更好培訓的專家，以便警察能夠節(jié)省資源，減少警察與社區(qū)成員之間不必要的互動，從而降低發(fā)生警察暴力的概率。依據(jù)華盛頓大學社會學系教授貝克特·凱瑟琳2014 年的著作《西雅圖執(zhí)法輔助分流計劃：從前兩年學到的經驗》介紹，分流方式主要有三種：一是移動危機干預小組，替代警察響應部分案事件；二是社區(qū)安全小組，以非警察的方式處理各種公共安全和社會福利問題，包括非營利性組織、衛(wèi)生和公共服務部門，代替警察響應部分社區(qū)案事件；三是民間交通維持小組，在一些司法管轄區(qū)，正在考慮分流交通執(zhí)法職能，作為調整警察職能的一種手段。

警察與社會工作者、心理學家建立伙伴關系

由警察、護士、心理學家組成的移動危機干預小組

社區(qū)安全小組

1.移動危機干預小組已經存在了幾十年，其中最著名的例子是在尤金建立的危機援助街頭幫扶隊，由一名護理人員和一名訓練有素的心理輔導專業(yè)人員組成。他們被派往涉及各種心理健康的現(xiàn)場，如家庭爭吵、濫用藥物和威脅自殺等。該團隊的方法是基于減少傷害而不是實施懲罰，達到非暴力解決問題的目的。

移動危機干預小組可以處理17%的報警量，只需要1%的警察支持，每年可節(jié)省850 萬美元。

此模式是2021 年《美國救援計劃法》（American Rescue Plan Act of 2021）的一個組成部分，拜登總統(tǒng)于2021 年3 月11 日簽署。該法規(guī)定，在三年內提供1500 萬美元補助金，以建立或擴大移動危機干預小組。

2.社區(qū)安全小組在分流警察職能的行動中，是一個相對較新的模式，由市政當局資助，由非執(zhí)法人員組成，在傳統(tǒng)刑事司法系統(tǒng)之外運作。

里士滿市自2007 年以來一直在運營一個社區(qū)安全小組，大大減少了暴力犯罪發(fā)生率。

3.民間交通維持小組。交通執(zhí)法歷來是警務工作的重要組成部分之一，司法統(tǒng)計顯示，2018 年度，全美警察與2440 萬名司機或乘客進行了直接的接觸，其中890 萬次是因為16 歲及以上年齡的市民發(fā)生交通碰撞事故。也就是說，2018 年，這些與交通有關的人占所有警民聯(lián)系人的13.7%。

在警方的交通截停盤查中，46.5%是因為超速違規(guī)，7%是非法轉彎或換車道，6.7%是違反紅綠燈或停車標志，1.3%是清醒度檢測，14.1%是車輛缺陷，9.7%是記錄檢查，6.6%是安全帶或手機違規(guī)，其他原因8.1%。在被檢司機中，約1%的人報告說警察對他們使用了武力，55%的司機認為警察在停車期間表現(xiàn)正常。

在涉及種族差異的交通盤查中，2020 年對35 個城市警察機構調研發(fā)現(xiàn)，黑人司機與白人司機被攔停的概率分別為0.20 和0.14，黑人遠高于白人。研究人員還發(fā)現(xiàn)，日落后接受檢查司機的種族差異不明顯，因為警察更難辨別駕駛員的種族。

在2015 年994 起警察致命槍擊案中，約有10%涉及交通，其中三分之一的受害者是黑人。

2019 年，每10 萬黑人居民中有約589 人因擾亂治安被逮捕，而白人居民約為430 人。

考慮到交通盤查已經影響到警察與種族差異的關系，學者和政府官員都在質疑警察是否應該保留交通執(zhí)法的職能，或許可以將其交給民間組織。2020 年7 月，加州伯克利市議會投票支持成立一個新機構管理交通，目前正在籌劃之中。密歇根州蘭辛市議會下令警察停止因擋風玻璃和尾燈破裂、后視鏡上懸掛的物品或排氣噪音等“二次交通違規(guī)”現(xiàn)象將駕駛人攔停。

聯(lián)邦調查局報告稱，2019 年被殺害的48 名警察中，有6 人是因為交通盤查引起的，這也被視為分流警察交通執(zhí)法職能的理由之一。

聯(lián)邦調查局對佛羅里達州200 多個警察部門10 年中交通截停盤查數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，警察受傷風險為361111次接觸中發(fā)生1 次，被殺風險為650 萬次接觸中的1 次。

噴混植生技術在當前巖石邊坡生態(tài)治理中起著無以替代的作用，但是現(xiàn)在國內所掌握的噴混植生技術還不完善，有許多技術難題需要攻關。主要是：

民間交通維持小組可以回避以上弊端。

七、調整相關政策

深入了解社區(qū)中存在的兩類人群——有智力或發(fā)育障礙的人、有心理健康問題的人，才能有針對性地對警察進行應對策略培訓，才能采取相對應的逮捕和監(jiān)禁政策和法規(guī)。

日常警務執(zhí)法過程中可能會遇到那些處于危機中的人，所以警察有必要接受關于如何識別和應對危機人員的基礎培訓。

把現(xiàn)有911 接處警系統(tǒng)中涉及心理健康問題和非緊急事務的電話從執(zhí)法響應中轉移出去，首先就是要對接警員進行相關專業(yè)的培訓，同時確保有足夠的非警察社會資源全天候處理此類請求。

分流這類警察職能的前提是承擔這些責任的實體有足夠的資源和能力，而且接警員有充分的自由裁量權。

相關部門應該制定政策法規(guī)，防止出現(xiàn)派警調度的主觀隨意，產生不好的影響，如替代警方出警的響應者更多地被派往白人為主的社區(qū)，而警察響應則更頻繁地派往有色人種社區(qū)。

八、預期影響

1.防止濫用武力

2.加強透明度和問責制

改善接聽報警電話的流程可以確保對公眾的服務請求作出更恰當?shù)幕貞?，增強責任感，但需要進一步的研究來檢驗這種潛在的關系。

3.加強社區(qū)信任

減少警察足跡的努力是否會增強或削弱公眾對警察的信任尚無定論，不同的社區(qū)效果不同，很大程度上取決于警察調整角色后的性質。

4.減少種族差異

鑒于整個美國社會的種族偏見狀況，放棄部分警察職能，比如說交通執(zhí)法，會緩解種族差異的現(xiàn)象，這個問題需要進一步研究。

5.確保警務人員安全

減少警察足跡將減少警察與公眾的接觸次數(shù)，很大程度上提升了警察的安全性。相對應地，對于傳統(tǒng)上由執(zhí)法部門承擔的職責，轉移到非警察應答者，其風險也會隨著轉移。

6.促進公眾安全

將人們的部分行為從刑事司法系統(tǒng)轉移到衛(wèi)生和社會服務部門，比如心理服務，多樣化地處置社會問題，多渠道促進公共安全。這種職能轉移能夠防止重犯，讓刑事司法系統(tǒng)的參與者能夠專注于嚴重的犯罪，那么既提升了警察的執(zhí)法效率，又緩解了警民沖突，無疑會提升公眾滿意度，建造更和諧的社會。