海南自由貿(mào)易港政府治理研究
——以新加坡、中國香港、阿聯(lián)酋迪拜為借鑒

甘 露，顏洪平

(1.東北大學 工商管理學院，遼寧 沈陽 110167；2.海南大學 經(jīng)濟學院，海南 海口 570228)

一、問題的提出

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上鄭重宣布“支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)”(1)習近平：《在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話》，《人民日報》，2018年4月14日，第2版。。這是新時期中央賦予海南全面深化改革開放的重大使命。習總書記在“4·13”重要講話4周年之際再訪海南，并作出“加快建設(shè)具有世界影響力的中國特色自由貿(mào)易港”(2)《習近平在海南考察時強調(diào) 解放思想開拓創(chuàng)新團結(jié)奮斗攻堅克難 加快建設(shè)具有世界影響力的中國特色自由貿(mào)易港》，《海南日報》，2022年4月14日，第A01版。的新指示。這既是中央對海南過去4年工作成績的肯定，也是對海南自由貿(mào)易港未來建設(shè)提出的更高要求。

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的公布和《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》的頒布，從頂層設(shè)計上為海南自由貿(mào)易港提供了制度和法治保障，標志著海南自由貿(mào)易港進入全面落實和加快推進階段，這給海南地方政府帶來了前所未有的機遇、壓力和挑戰(zhàn)。例如，中央及相關(guān)部委賦予了海南一系列高水平的開放政策，海南能否接得住、用得好？海南能否對標國際水準，打造國內(nèi)外企業(yè)廣泛認可的營商環(huán)境？海南能否如期順利全島封關(guān)運作，在放得開的同時，有效防控可能出現(xiàn)的各類風險？海南能否明顯提高本島的公共服務(wù)和社會治理水平？如此等等。能否完成好中央賦予的這一重大使命取決于海南政府治理的能力和水平。

中央要求海南對標全球最高水平開放形態(tài)，加快建設(shè)具有世界影響力的自由貿(mào)易港，海南自由貿(mào)易港作為我國內(nèi)地唯一的自由貿(mào)易港，亟須對標國際成功自由貿(mào)易港，學習借鑒國際先進經(jīng)驗。近年來，關(guān)于自由貿(mào)易港國際經(jīng)驗的研究主要集中在自由貿(mào)易港的類型和特征、開放政策和制度、產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等方面，少有學者研究政府治理與自由貿(mào)易港發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，或全球自由貿(mào)易港在政府治理方面的經(jīng)驗與特征。筆者認為，這是一個研究自由貿(mào)易港問題的新視角，不僅具有理論創(chuàng)新價值，還可以為提高海南自由貿(mào)易港的政府治理水平提供參考借鑒，具有重要的實踐意義。

鑒于此，本文選取新加坡、中國香港、阿聯(lián)酋迪拜三個國家或地區(qū)作為典型案例，剖析政府治理與自由貿(mào)易港的內(nèi)在關(guān)系，總結(jié)國際自由貿(mào)易港政府治理的成功經(jīng)驗帶來的啟示，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合海南政府治理的現(xiàn)實問題和發(fā)展要求，提出對策建議。

二、文獻綜述

(一)政府治理的提出與理論演進

國外的政府治理理論發(fā)軔于20世紀80年代興起的新公共管理運動，其主張分權(quán)和政府職能實現(xiàn)市場化、運營化，這場運動對傳統(tǒng)公共行政形成重大沖擊。20世紀90年代后期,隨著社會自治組織的不斷發(fā)展壯大,理論界開始重新反思政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，“治理”(governance)概念應(yīng)運而生。21世紀以來，新公共治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等政府治理理論日益深入人心(3)Chen Huang, Wenna Chen, Hongtao Yi,Collaborative networks and environmental governance performance:Asocial influencemodel,Public Management Review,2020,vol.22,no.12.。伴隨全球公共管理實踐從“管理”邁向“治理”，央地關(guān)系、公共服務(wù)、行政組織、政策執(zhí)行、數(shù)字治理、政府績效評估等成為國際公共管理學界關(guān)注的研究主題(4)胡業(yè)飛、傅利平：《中國背景下的政府治理及其規(guī)律：研究展望》，《管理科學學報》，2021年第8期。。

在國內(nèi)，較早研究政府治理的學者主要將其內(nèi)涵劃分為內(nèi)部治理和外部治理兩個方面。俞可平提出中國的政府治理變革不涉及基本政治框架的變動,而是以政府管理體制為重點的改革(5)俞可平：《中國治理變遷30年(1978—2008)》，《吉林大學社會科學學報》，2008年第3期。。包國憲、郎玫提出內(nèi)部治理包括政府體制改革、政府管理創(chuàng)新、政府管理價值理念的創(chuàng)新等諸多內(nèi)容(6)包國憲、郎玫：《治理、政府治理概念的演變與發(fā)展》，《蘭州大學學報(社會科學版)》，2009年第2期。。包國憲、霍春龍?zhí)岢鐾獠恐卫碇刚砩鐣┱?，從社會獲取權(quán)力以促使全體社會成員履行自己的社會義務(wù)并使他們服從法律(7)包國憲、霍春龍：《中國政府治理研究的回顧與展望》，《南京社會科學》，2011年第9期。。隨著2013年國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的正式提出，學者對政府治理概念也有了新的劃分，研究視角也在不斷深入。如，王浦劬從政府治理的對象(8)王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學評論》，2014年第2期。、陳曉從政府治理理念創(chuàng)新(9)陳曉：《社會合作：我國政府治理理念創(chuàng)新的新視角》，《石家莊鐵道大學學報(社會科學版)》，2021年第3期。等不同方面進行了研究。

(二)自由貿(mào)易港政府治理的主要特點

首先，提供有效的制度供給是自由貿(mào)易港政府治理的重要任務(wù)。汪洋提出髙水平的政府治理能力和港區(qū)運行能力是創(chuàng)造自由貿(mào)易港制度空間的重要保證(10)汪洋：《推動形成全面開放新格局》，《人民日報》，2017年11月10日，第9版。。靳光濤等認為在全球數(shù)千個自由港(區(qū))中，新加坡、迪拜、紐約、香港、鹿特丹等能脫穎而出主要源于此類典型自由港在經(jīng)營方式和制度安排方面的不斷探索與創(chuàng)新，由此形成其在全球價值鏈分工與自由貿(mào)易背景下的持續(xù)競爭優(yōu)勢(11)靳光濤、黃抒田、唐榮：《國際先進經(jīng)驗視角下海南自貿(mào)港創(chuàng)新發(fā)展路徑》，《國際貿(mào)易》，2021年第2期。。研究海南自由貿(mào)易港政府治理，一個重要任務(wù)是研究政府如何通過更加開放成熟的制度設(shè)計和制度供給，最大限度地消除邊境上壁壘和邊境內(nèi)顯性、隱性壁壘，減少企業(yè)的制度性交易成本，實現(xiàn)要素資源自由便利流動，構(gòu)建世界最高水平開放形態(tài)的自由貿(mào)易港。

其次，管得住是自由貿(mào)易港政府治理的基本要求。自由貿(mào)易港要想“放得開”，前提是要“管得住”，具備有效防范各類風險的監(jiān)管能力。黃勝強提出，海南自由貿(mào)易港的“一線放開”不是不管，國家對進出境有其他監(jiān)管要求，包括禁限管制、檢驗檢疫等；“二線管住”不是管死，應(yīng)該是放、管、服，高效監(jiān)管，物暢其流、人便于行(12)黃勝強：《自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管制度的創(chuàng)新探索》，遲福林主編：《眾論海南自由貿(mào)易港》，海口：海南出版社，2020年，第137頁。。遲福林提出，適應(yīng)服務(wù)業(yè)走向全面開放的新趨勢，推動市場監(jiān)管變革，既是海南制度創(chuàng)新的重大任務(wù)，也是我國市場監(jiān)管變革的重大課題(13)遲福林：《服務(wù)業(yè)市場全面開放 需加快監(jiān)管變革營造公平競爭的市場環(huán)境》，《財經(jīng)界》，2019年第16期。。郭永泉指出，海南自由貿(mào)易港要以“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”作為其專有特征，與我國現(xiàn)有“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”存在較大區(qū)別，離不開封關(guān)運作和分線管理兩大制度的支撐(14)郭永泉：《海南自由貿(mào)易港的封關(guān)運作和分線管理——從海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域到海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域》，《南海學刊》，2021年第6期。。

第三，治理手段和治理方式創(chuàng)新是提升自由貿(mào)易港政府治理水平的重要支撐。一方面，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的發(fā)展和運用加快了自由貿(mào)易港政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。另一方面，政務(wù)誠信成為提升自由貿(mào)易港政府治理能力現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。張湧認為，自由貿(mào)易港要處理好經(jīng)濟自由與有效監(jiān)管的關(guān)系，要體現(xiàn)“自由、開放、放開”的一般原則，前提和保障是有效、高效、智慧、安全、公平、包容、審慎、基于誠信和技術(shù)手段的事中事后監(jiān)管(15)張湧：《服務(wù)貿(mào)易自由化便利化：海南自貿(mào)港建設(shè)的重要選項》，遲福林主編：《眾論海南自由貿(mào)易港》，第85頁。。曹曉路、王崇敏建議，海南自由貿(mào)易港要以信用監(jiān)管為核心構(gòu)建事中事后監(jiān)管風險防控體系，打破數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建跨部門跨區(qū)域的信息監(jiān)管共享平臺(16)曹曉路、王崇敏：《中國特色自由貿(mào)易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》，《行政管理改革》，2019年第5期。。

(三)文獻述評及研究起點

通過梳理現(xiàn)有文獻發(fā)現(xiàn)三個特點。第一，國內(nèi)外在研究政府治理問題上已形成比較充分的理論，這為研究自由貿(mào)易港政府治理問題提供了重要基礎(chǔ)。第二，國內(nèi)外在自由貿(mào)易港開放制度供給上進行了一些研究，包括總結(jié)國際自由貿(mào)易港實現(xiàn)經(jīng)濟要素自由流動的主要做法，提出促進海南自由貿(mào)易港要素自由流動的政策建議。第三，國內(nèi)在海南自由貿(mào)易港監(jiān)管問題上進行了探索研究，提出了關(guān)于監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式等方面的政策建議，這為研究海南自由貿(mào)易港政府治理當中非常重要的監(jiān)管問題提供了參考。第四，國內(nèi)外對于國際成功自由貿(mào)易港在政府治理的主要經(jīng)驗，以及海南自由貿(mào)易港政府治理的主要難題和對策建議亟待深入研究，這成為本文的研究重點。

三、海南自由貿(mào)易港政府治理的主要難題

(一)行政區(qū)域分割分治制約海南資源價值潛力釋放

土地資源是海南最寶貴的資源和發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢。從海南的現(xiàn)實情況看，受19個市縣分割分治行政格局等因素制約，海南全省土地資源利用效益較低(17)中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組：《多規(guī)合一實現(xiàn)資源效益最大化——推進海南行政區(qū)劃體制改革的10條建議》，《經(jīng)濟參考報》，2019年7月31日，第A6版。。2020年海南每平方公里土地產(chǎn)出的GDP只等于新加坡的0.49%、中國香港的0.72%、廣東全省的25.5%(18)遲福林：《發(fā)揮〈海南自由貿(mào)易港法〉的最大優(yōu)勢》(2021年11月6日)，http://www.cird.org.cn/2021/1106/35514.shtml。。在現(xiàn)有的行政格局和政府總體財力相對有限的條件下，城鄉(xiāng)之間、市縣之間的公共資源配置不均衡，全省公共服務(wù)水平不高，居民實際獲得感不強，這對凝聚海南自由貿(mào)易港建設(shè)合力形成制約。

(二)部分機構(gòu)執(zhí)行能力弱掣肘海南自由貿(mào)易港建設(shè)進程

海南正在積極推進法定機構(gòu)的探索和實踐，在省級層面已設(shè)立了海南國際經(jīng)濟發(fā)展局、海南省大數(shù)據(jù)管理局，在?？诮瓥|新區(qū)、三亞崖州灣科技城、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、洋浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、海南生態(tài)軟件園等重點園區(qū)實行“一園一策”(19)應(yīng)驗：《海南自貿(mào)港法定機構(gòu)發(fā)展芻議》，《海南日報》，2020年8月26日，第A10版。。從實際運行情況看，法定機構(gòu)存在著數(shù)量少、適用范圍窄、內(nèi)部運行機制不靈活、行政化傾向明顯等問題，在服務(wù)自由貿(mào)易港建設(shè)中的作用尚未有效發(fā)揮。

(三)一些地方政府守信踐諾度低影響企業(yè)參與自由貿(mào)易港建設(shè)信心

一方面，政府政策承諾兌現(xiàn)缺乏保障。根據(jù)2019年海南省民營經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境指標評價(百分制)，“政策環(huán)境”指標得分在60分以下(20)《海南省民營經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境(2019年度)評價報告出爐 洋浦獲最高分》(2020年7月9日)，http://www.hinews.cn/news/system/2020/07/09/032384289.shtml。。另一方面，政策信息不透明導(dǎo)致企業(yè)“找不到、看不懂”政策的問題廣泛存在；政策執(zhí)行流程不明確提高企業(yè)辦事成本，政策申報“難操作”更為企業(yè)詬病。

(四)政務(wù)信息化水平尚不適應(yīng)自由貿(mào)易港行政高效運轉(zhuǎn)的要求

政務(wù)信息化是提高行政效能、改善營商環(huán)境、加快自由貿(mào)易港建設(shè)進程的一項基礎(chǔ)性工程。近些年，海南在政務(wù)信息化建設(shè)上取得了一定進展，但總體看，與建立自由貿(mào)易港高效政府的要求還有一定差距。以省會城市海口為例，從實際調(diào)研情況看，電子招投標平臺系統(tǒng)與招投標相關(guān)監(jiān)管部門未聯(lián)通，部分部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)由國家、省級單位建設(shè)，數(shù)據(jù)沉淀在上級部門，打通信用信息自動歸集通道存在困難(21)甘露：《海南自由貿(mào)易港建設(shè)背景下行政效能提升研究》，《新東方》，2022年第1期。。

(五)政府綜合監(jiān)管能力還不適應(yīng)自由貿(mào)易港“既要放得開，又要管得住”的要求

管得住既是政府對市場治理的重要任務(wù)，也是海南全島封關(guān)運作的基本前提。從海南目前的情況看，現(xiàn)有監(jiān)管能力和體制還不能適應(yīng)全島封關(guān)運作的要求。一是監(jiān)管設(shè)施建設(shè)相對滯后。集裝箱碼頭、港口作業(yè)設(shè)備陳舊，集裝箱過機設(shè)備明顯不足，造成通關(guān)耗時長，給企業(yè)帶來諸多不便。二是以事中事后為主的監(jiān)管制度仍未建立。“只會審批、不會監(jiān)管”等問題仍然存在，行政審批與監(jiān)管相互分離的現(xiàn)代監(jiān)管理念尚未形成。三是監(jiān)管體制難以適應(yīng)高效監(jiān)管要求。重組后的海南省市場監(jiān)督管理局雖然對相關(guān)部門的監(jiān)管職責進行了整合，但其既有審批權(quán)，又有價格監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)管等權(quán)力，在監(jiān)管體制安排上仍帶有“合二為一”的突出特點，這使得監(jiān)管機構(gòu)本身無法保持利益超脫和獨立行使監(jiān)管權(quán)。海南應(yīng)學習新加坡和中國香港的經(jīng)驗，適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場開放要求，加快推進監(jiān)管變革(22)遲福林：《服務(wù)業(yè)市場全面開放 需加快監(jiān)管變革營造公平競爭的市場環(huán)境》，《財經(jīng)界》，2019年第16期。。

四、國際經(jīng)驗對海南自由貿(mào)易港的啟示

(一)城市型的行政區(qū)劃設(shè)置

新加坡作為花園城市型的國家，以都市規(guī)劃的方式將全國劃分為5個社區(qū)(相當于行政區(qū))，由相應(yīng)的社區(qū)發(fā)展理事會負責管理。中國香港特別行政區(qū)，全港下轄香港島、九龍半島和新界3個地區(qū)，分為18個分區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)議會，區(qū)議會為非行政性組織，區(qū)議員為民選產(chǎn)生。阿聯(lián)酋迪拜劃分為9個區(qū)，每個區(qū)位以社區(qū)規(guī)模與主要公路的界線來劃分，有132個社區(qū)。從新加坡、中國香港、迪拜的經(jīng)驗看，其城市型行政區(qū)劃的特點突出，行政層級和區(qū)域間行政壁壘少，充分發(fā)揮了社區(qū)在城市建設(shè)和社會管理中的作用。海南全島建設(shè)自由貿(mào)易港可以借鑒上述經(jīng)驗，按照全島一個大城市的思路統(tǒng)籌考慮行政區(qū)劃設(shè)置，盡快打破市縣間、城鄉(xiāng)間的行政區(qū)劃壁壘，由此最大限度地提高全島資源利用效益。

表1 新加坡、中國香港、阿聯(lián)酋迪拜、海南行政區(qū)劃比較

(二)精簡扁平的行政機構(gòu)+專業(yè)高效靈活的法定機構(gòu)

從行政組織架構(gòu)看，新加坡作為一個國家型的自由貿(mào)易港，只設(shè)中央政府，沒有地方政府，是一級政府的行政組織構(gòu)造，其中國家行政機構(gòu)有16個部，共有65個法定機構(gòu)。法定機構(gòu)是依據(jù)國會專門法律成立的管理社會公共事務(wù)或提供公共服務(wù)的半官方機構(gòu)。法定機構(gòu)獨立于政府架構(gòu)之外，實行法人治理，在人事、財務(wù)上有很大自主權(quán)，其職責是執(zhí)行各部特定的政策。中國香港實行特區(qū)政府一級管理模式，建立了律政司、政務(wù)司、財政司的“三司”+“十三局”的行政管理架構(gòu)；在執(zhí)行層面，形成56個執(zhí)行部門，它們大部分以“署”“處”來命名。法定機構(gòu)職能主要是執(zhí)行政策和提供公共服務(wù)，兼具商業(yè)性及公益屬性。無論是以新加坡為代表的港區(qū)型自由貿(mào)易港，還是以中國香港為代表的港城型自由貿(mào)易港，其多年來營商環(huán)境保持世界前列的重要原因就是有一套精簡專業(yè)高效的行政決策和執(zhí)行系統(tǒng)。一方面較少的行政部門保證了決策的統(tǒng)一高效；另一方面較多的法定機構(gòu)保證了政策執(zhí)行的專業(yè)性和高效率，這給海南自由貿(mào)易港政府機構(gòu)改革提供了重要參考。

表2 新加坡、中國香港、海南自由貿(mào)易港行政機構(gòu)與法定機構(gòu)數(shù)量比較

(三)建立公開透明廉潔誠信政府

當公權(quán)力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價，這就是“塔西佗陷阱”理論(23)周威：《政府公信力“塔西佗陷阱”以政務(wù)誠信引領(lǐng)社會誠信》，《征信》，2018年第5期。。新加坡非常重視誠信政府建設(shè)，實施公務(wù)員公積金制度，如果公務(wù)員到正常離職或退休時未發(fā)生失信于宣誓承諾的行為，將獲得一大筆可觀的公積金，保其后顧無憂；如果公務(wù)員任職期間在誠信行為上出現(xiàn)問題，公積金就上繳國庫。此外，新加坡還實行嚴格的公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，公務(wù)員必須自動填寫法定聲明，并有專門機構(gòu)進行核查(24)崔冰：《新加坡的公務(wù)員制度及其啟示》，《人民論壇》，2012年第8期。。中國香港特區(qū)政府致力于公務(wù)員隊伍保持高度的誠信和廉潔的操守，為此專門設(shè)立了廉政公署、申訴專員公署、審計署等三個監(jiān)察部門，并獨立履行職責。此外，香港特區(qū)政府還制定了嚴明處罰措施，對違反規(guī)定的公務(wù)員按照《防止賄賂條例》和《公務(wù)人員(管理)命令》嚴格處置(25)梁壽堅：《香港公務(wù)員管理制度及啟示》，《當代廣西》，2013年第5期。。加快建設(shè)海南誠信透明政府，需要學習借鑒國際自由貿(mào)易港的先進做法。

(四)實行政府數(shù)字化治理

對于政府來說，大數(shù)據(jù)理念、思維和技術(shù)能夠應(yīng)對復(fù)雜公共問題，實現(xiàn)公共管理的智慧化、精準化(26)范如國：《公共管理研究基于大數(shù)據(jù)與社會計算的方法論革命》，《中國社會社科》，2018年第9期。。從國際經(jīng)驗看，新加坡營商環(huán)境之所以持續(xù)位居全球前列，一個重要原因就在于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的快速發(fā)展，為各類市場主體和公眾提供了高效便捷的政務(wù)服務(wù)(27)《對標世界高水平開放形態(tài)——推動海南自由貿(mào)易港建設(shè)(下)》，《經(jīng)濟日報》，2021年10月19日，第9版。。新加坡海關(guān)以建立智能化一站式貿(mào)易監(jiān)管平臺系統(tǒng)(Networked Trade Platform)、GeTS全球電子貿(mào)易服務(wù)平臺等方式，實行高度信息化的貿(mào)易監(jiān)管。阿聯(lián)酋迪拜政府制定并實施“數(shù)字迪拜”戰(zhàn)略，通過智能化、數(shù)字化、區(qū)塊鏈手段不斷升級政府功能與服務(wù)，提高行政效率，以滿足企業(yè)和民眾不斷變化的需求。相較于內(nèi)陸其他省份，海南是一個島嶼型經(jīng)濟體，行政機構(gòu)和公務(wù)員相對較少，實行全島高度智慧化、信息化的政務(wù)管理模式成本更低，難度更小。為此，智慧政府建設(shè)應(yīng)成為海南自由貿(mào)易港建設(shè)中不可缺少的環(huán)節(jié)，以大力提升行政效率。

(五)低干預(yù)、法治化的市場監(jiān)管

監(jiān)管是指行政主體根據(jù)法律、行政法規(guī)等的決定，對市場主體與客體實施的直接干預(yù)行為，目的是解決市場失靈問題，維護市場競爭秩序，保障人的生命、經(jīng)濟、社會、環(huán)境與國家安全(28)席濤：《市場監(jiān)管的理論基礎(chǔ)、內(nèi)在邏輯和整體思路》，《政法論壇》，2021年第4期。。新加坡政府很少直接干預(yù)市場，主要通過完善的法律法規(guī)體系、行業(yè)協(xié)會等行業(yè)自律組織來規(guī)范和約束企業(yè)行為，且對內(nèi)外資監(jiān)管一視同仁。市場監(jiān)管機構(gòu)主要由法定機構(gòu)組成，但監(jiān)管主體沒有日常行政管理職能。中國香港未對各行業(yè)的進入設(shè)置統(tǒng)一法定的進入條件，而是采取各行業(yè)專門立法方式加以監(jiān)管。對電訊、廣播、交通、能源、酒制品銷售、醫(yī)藥和金融等事關(guān)公共安全的行業(yè)，除商事登記外，實行牌照管理。

(六)提供高水平的社會福利政策

提供高水平的社會福利成為國際成功自由貿(mào)易港政府對社會治理的共同做法。20世紀50年代，新加坡建立并實施中央公積金制度(29)郭偉偉：《改善民生、促進社會和諧的成功實踐——透視新加坡社會保障制度》，《東南亞縱橫》，2009第11期。，最初目的是解決職工的養(yǎng)老問題，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，目前已覆蓋了所有公共部門和私人部門的職工，使用范圍也逐步擴展到購買住房、醫(yī)療保健、教育和投資理財?shù)壬鐣畹母鱾€方面，妥善解決了國民保障問題。中國香港的醫(yī)療機構(gòu)分為三類：公立醫(yī)院、補助醫(yī)院和私立醫(yī)院。在前兩類醫(yī)院里，市民只需交付低廉的費用便可得到醫(yī)療服務(wù)。在阿聯(lián)酋迪拜，社會福利政策相當優(yōu)越，當?shù)鼐用竦尼t(yī)療費、公立教育費用全免。為解決國民居住及其引發(fā)的社會問題，1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府組屋計劃，以家庭收入水平為依據(jù)，根據(jù)不同人群的能力和需求，實行公有住宅的合理配售政策。中國香港于1962年實行公屋制，最初的目的是為那些無家可歸者提供住房，具有福利性質(zhì)，后來隨著發(fā)展變化，政府根據(jù)不同收入標準制定了公屋、居屋、夾屋三種住房租售優(yōu)惠政策。

五、結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

通過國際經(jīng)驗比較分析，得出政府治理主要以三種方式促進自由貿(mào)易港建設(shè)。

1.政府管理體制改革。通過行政區(qū)劃調(diào)整、政府機構(gòu)改革和公務(wù)員制度改革等，減少行政層級，精簡政府機構(gòu)和行政人員，以建立精簡高效專業(yè)誠信政府，增強市場主體的滿意度，營造良好的營商環(huán)境，由此吸引各類市場要素集聚自由貿(mào)易港。

2.精準有效的政策與制度供給。一是政府通過制定和實施自由經(jīng)濟制度，促進各類經(jīng)濟要素自由便利地流動。二是政府通過制定和實施高效、精準的監(jiān)管制度，維護市場公平競爭秩序，有效防范自由貿(mào)易港高度開放進程中可能出現(xiàn)的各類風險。三是政府通過制定和實施高水平的社會福利政策，在使自由貿(mào)易港的發(fā)展紅利惠及當?shù)乩习傩盏耐瑫r，形成自由貿(mào)易港建設(shè)強有力的社會基礎(chǔ)。

3.政府治理手段創(chuàng)新。一是通過智能化、信息化手段，以政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響和帶動政府效率提升，由此為自由貿(mào)易港公私領(lǐng)域提供更加公開、透明、便利的服務(wù)。二是依法行政，即政府在決策—執(zhí)行—監(jiān)督的整個行政權(quán)力的行使過程都在法治軌道上運行，由此提高自由貿(mào)易港政府的公信力。

(二)政策建議

1.以行政區(qū)劃體制改革實現(xiàn)全島資源利用效益最大化。短期內(nèi)，盡快形成“六個統(tǒng)一”的格局。即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一土地資源利用、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一環(huán)境保護、統(tǒng)一城鄉(xiāng)發(fā)展。以“六個統(tǒng)一”為重點深化“多規(guī)合一”改革，由于不涉及較大規(guī)模的行政關(guān)系變動，改革難度比較小，比較容易得到各方面的支持，形成改革合力(30)中國(海南)改革發(fā)展研究院課題組：《多規(guī)合一實現(xiàn)資源效益最大化——推進海南行政區(qū)劃體制改革的10條建議》，《經(jīng)濟參考報》，2019年7月31日，第A6版。。時機成熟時，構(gòu)建省下轄東、西、南、北、中、海上六大區(qū)域中心城市的行政格局，由此打破城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的行政壁壘和體制束縛。

2.以行政管理體制改革為重點提高政府執(zhí)行力。一是在省級層面建立海南自由貿(mào)易港經(jīng)濟委員會，其性質(zhì)為法定機構(gòu)，承擔自由貿(mào)易港的開發(fā)經(jīng)營職能。按照因需設(shè)立、經(jīng)濟優(yōu)先的原則，逐步形成法定機構(gòu)為主體的執(zhí)行體系。二是以公共服務(wù)與社會管理為重點，最大限度地整合分散在不同部門相近或相似的職責，推進“大部門制”改革，打造精簡、扁平的政府機構(gòu)。三是推進人事薪酬管理制度改革，探索實行政務(wù)官和事務(wù)官分開管理。除黨政部門外，全面取消編制管理，實行全員聘用制；把行政綜合類人員占比壓到最低，行政人員編制向監(jiān)管部門傾斜，形成以專業(yè)技術(shù)類和執(zhí)法類為主體的公務(wù)員隊伍。

3.以政府政策承諾誠信制度創(chuàng)新為重點建立誠信政府。以推動政策落實為主要目標，突出經(jīng)濟政策承諾誠信，建立自由貿(mào)易港政策發(fā)布同步承諾制度；實行政策承諾兌現(xiàn)官制度，明確將政策承諾兌現(xiàn)官作為各政策主管部門履行政策承諾的直接責任人；探索實行“承諾即享”制；建立政策承諾兌現(xiàn)全流程管理制度；建立政府政策承諾誠信考核機制。

4.以建設(shè)智慧政府為重點提升行政效率。以“政務(wù)云”為核心推動政務(wù)流程再造，加快建設(shè)全省一體化的“智慧海南”大數(shù)據(jù)中心，以“政務(wù)云”為載體，推動跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，實現(xiàn)“跨部門協(xié)同+數(shù)據(jù)互認”，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。建設(shè)以大數(shù)據(jù)理念為支撐的、與全國企業(yè)信用信息平臺相對接的企業(yè)法人承諾制協(xié)同監(jiān)管業(yè)務(wù)平臺，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，推動傳統(tǒng)依靠監(jiān)管隊伍檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的管理模式向精準打擊的信息化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

5.以專業(yè)、高效、精準的政府監(jiān)管防范重大風險。適應(yīng)服務(wù)業(yè)市場開放實行投資安全監(jiān)管制度，實行準入前負面清單+企業(yè)承諾制；市場監(jiān)管的主要對象由商品為主向服務(wù)為主過渡；形成與競爭中性相適應(yīng)的公平競爭監(jiān)管體制；加強金融監(jiān)管。探索發(fā)行“數(shù)字貨幣”，構(gòu)建“進島加密、出島解密”的金融監(jiān)管體系，使進出海南的國內(nèi)外資金實現(xiàn)“進出自由、區(qū)內(nèi)有痕流動”，做到“可識別、可追溯、可監(jiān)管”。加強對外籍人員的監(jiān)管，建立海南移民管理局，整合現(xiàn)有公安、外事僑務(wù)等機構(gòu)的相關(guān)職能，統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)外國人簽證、居留、就業(yè)、保險、福利待遇、案事件處理、入籍等事務(wù)；實行嚴格的工作簽證分類管理政策。加強網(wǎng)絡(luò)信息治理，采取技術(shù)手段對影響國家主權(quán)、公共安全，與公共利益、公共道德、公共秩序和國家統(tǒng)一相違背的不良網(wǎng)絡(luò)信息實施內(nèi)容過濾；根據(jù)不同性質(zhì)，對互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商(ISP)和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商(ICP)采取不同的登記制度。

6.以建立均等高水平的公共服務(wù)體系提高本島老百姓的幸福感、獲得感。首要任務(wù)是推進海南基本公共服務(wù)標準化、均等化。加快基本公共服務(wù)制度城鄉(xiāng)一體設(shè)計、一體實施，推動城鄉(xiāng)服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)標準統(tǒng)一銜接；加強省級政府推進省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化統(tǒng)籌職能，大幅縮小區(qū)域間基本公共服務(wù)差距。二是著力提高基本教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平。構(gòu)建學前教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，支持普通高中多樣化特色發(fā)展，打造新型現(xiàn)代職業(yè)教育體系，推動教育現(xiàn)代化。實現(xiàn)所有縣級以上綜合醫(yī)院慢性病和健康管理中心全覆蓋，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，打造優(yōu)質(zhì)高效基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是健全多層次基本住房保障體系。擴大租賃住房、保障性住房的土地供給；加大保障性住房房源供給；多種方式擴大租賃住房房源供給，多渠道、多方式解決人才房供給問題。