新《檔案法》背景下檔案開放的優(yōu)化路徑

聶云霞 陳煙然

摘 要：檔案開放是檔案資源深度開發(fā)和社會共享的基礎(chǔ)與前提。新《檔案法》對檔案開放提出要求，同時指明了方向?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》進一步提出加快推進檔案開放的任務。但在檔案開放過程中也存在相關(guān)法規(guī)、安全、標準等的執(zhí)行困境。因此，在梳理檔案開放條款變化基礎(chǔ)之上，從“填空”和“留白”兩個視角，提出在法規(guī)、技術(shù)、標準、需求、民眾檔案素養(yǎng)等層面的檔案開放優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》；檔案開放；優(yōu)化路徑

分類號：G279

The Optimization Path of Archives Opening on the Background of the New Archives Law

Nie Yunxia， Chen Yanran

（ Humanity School of Nanchang University， Nanchang， Jiangxi 330031 ）

Abstract： The opening of archives is the foundation and premise of in-depth development and social sharing of archives resources. The new Archives Law has put forward requirements and pointed out directions for the archives opening. The "14th Five-Year" National Archives Development Plan further proposes the task of accelerating the opening of archives. However， in the process of archive opening， there are also difficulties in the implementation of relevant laws， safety and standards. Therefore， on the basis of sorting out the changes of archives opening clauses， proposes the optimized path of archives opening from the perspectives of "fill in the blank" and "leave the blank" in terms of regulations， technology， standards， demands and public archives literacy.

Keywords： New Archives Law； Archives Opening； Optimization Path

檔案開放有利于檔案館實現(xiàn)服務社會功能，體現(xiàn)民主精神，標志社會進步。[1]2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》[2]（以下簡稱新《檔案法》）相關(guān)條款對檔案開放作出更加明確的規(guī)定?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《“十四五”規(guī)劃》）強調(diào)加快推進檔案開放、提升檔案利用服務能力、鼓勵其他檔案館向社會開放檔案。

當下，國外檔案開放的普遍趨勢和做法是廢除封閉期，開放內(nèi)容有可分割性，開放審查有可操作性，其政府信息公開與檔案公開有銜接性。法國2001年建立開放式檔案庫，2005年開始設(shè)立HAL平臺存儲開放存取記錄，是法國最具影響力的免費開放倉儲[3]；英國建立了相對完善的開放審核流程；美國檔案信息化和檔案服務水平高，檔案開放率高達80%。[4]

近年來，我國在檔案開放方面也有不少新探索。例如北京市檔案館探索出“三結(jié)合三階段”檔案開放鑒定新模式[5]；青島市檔案館開辟了細化鑒定等級、拓展鑒定深度、推動鑒定前端延伸等開放鑒定新路徑；南京、天津、四川等地加大民生檔案開放力度，方便了民眾生活。

綜上所述，國內(nèi)外有關(guān)檔案開放的研究和實踐多聚焦于檔案開放理論、鑒定、編研、目錄體系、信息公開等方面，而基于國家政策法規(guī)對檔案開放進行全面闡述的文章較為鮮見。鑒于此，以新《檔案法》為背景，探討檔案資源深度開發(fā)、檔案資源社會共享的優(yōu)化路徑就顯得重要且緊迫。

1 新《檔案法》背景下檔案開放優(yōu)化的導向

新《檔案法》中的檔案開放條款更多考量了檔案利用者的權(quán)利訴求，在檔案開放實踐中，檔案部門應堅持以人為本原則，盡可能滿足利用者個性化、多樣性的利用需求。

1.1 面向社會公眾，以人為本

一方面，堅持以人民為中心。新《檔案法》第二十八條將已開放檔案利用主體擴大至外國公民，不區(qū)分國籍、地區(qū)，對國內(nèi)外利用者一視同仁；第三十一條規(guī)定，向檔案館移交、寄存、捐獻檔案的單位和個人，可以優(yōu)先利用該檔案，對不宜向社會開放的部分，可以提出限制利用意見。另一方面，開啟權(quán)利救濟渠道，保障民眾權(quán)益。第二十八條首開檔案利用權(quán)利救濟先河，“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴”；第四十六條規(guī)定，對檔案違法行為，任何單位和個人有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機關(guān)舉報，為檔案開放利用過程中涉及的權(quán)力問題提供救濟途徑。諸如此類救濟機制可以有效解決利用者與檔案部門的矛盾，推動檔案部門履行法定義務，促使檔案利用權(quán)利從法定權(quán)利轉(zhuǎn)化為實有權(quán)利。

1.2 面向社會責任，擔當使命

強化責任擔當意識，把牢檔案開放工作的政治性、安全性、時效性，是推進檔案開放工作的根基。新《檔案法》第五條規(guī)定，“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企事業(yè)單位和公民”等社會主體，均有保護檔案的義務；第十二條規(guī)定，落實檔案工作責任制、健全檔案管理制度，重視對檔案收管用銷等工作的監(jiān)督檢查；第十八條指出，檔案館應該踐行與相關(guān)單位在檔案開放利用方面相互協(xié)作、聯(lián)合辦展、共同編研出版有關(guān)史料的責任。

關(guān)于檔案開放審核，新《檔案法》第三十條規(guī)定，根據(jù)是否已移交進館來確定各主體的審核責任。這樣一來，各社會主體在檔案開放中的責任得以明確，不僅保障了檔案開放審核工作的有序開展，也為最大限度滿足檔案利用者多樣化利用需求提供可能。[6]

1.3 面向社會公益，服務至上

新《檔案法》進一步強調(diào)開放檔案的公益性。例如，第二十七條“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案”。《“十四五”規(guī)劃》也鼓勵有條件的綜合檔案館向社會公眾全年開放或?qū)㈤_放時間延長。

作為文化傳承、傳播的重要機構(gòu)，檔案館正采取有效措施不斷滿足人民群眾日漸增長的精神文化需要。新《檔案法》第三十四條規(guī)定，“國家鼓勵檔案館開發(fā)利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動”，發(fā)揮社會教育功能，傳承紅色基因，增強文化自信，支持鼓勵檔案館開展文化教育宣傳活動，凸顯了新時代檔案部門在推進文化強國建設(shè)、增強文化自信等方面的重要性。[7]

1.4 面向社會模式，由泛入微

新形勢下檔案開放工作重心逐漸由宏觀和高層轉(zhuǎn)向微觀與基層。新《檔案法》第七條指出，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)發(fā)展”，引導社會資金投向檔案科研創(chuàng)新領(lǐng)域；第二十七條細化了可以提前開放檔案的范疇，使檔案開放工作更具可操作性。

2 新《檔案法》背景下檔案開放的困境

新《檔案法》為檔案開放提供了法律保障，但在法規(guī)、安全、標準等的配套執(zhí)行方面還存在困境。

2.1 法規(guī)：法律法規(guī)的滯后影響檔案開放效率

目前，檔案領(lǐng)域不少現(xiàn)行行政法規(guī)和部門規(guī)章已明顯不適應新形勢和新任務的要求。例如《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）《各級國家檔案館開放檔案辦法》《科學技術(shù)檔案工作條例》中的相關(guān)條文要求已明顯落后于新《檔案法》有關(guān)規(guī)定。在加快檔案開放語境下，具體的檔案開放鑒定辦法明顯滯后。雖然現(xiàn)行《檔案法實施辦法》將“不按照國家規(guī)定開放檔案”寫入罰則，但該條款基本未能落實。實際工作中，出于責任規(guī)避意識，檔案開放工作常常較為保守。

2.2 安全：檔案開放數(shù)據(jù)可能引發(fā)科學倫理問題

當前，我國檔案數(shù)據(jù)開放工作主要是依托政府數(shù)據(jù)開放平臺開展，處于起步階段，開放的檔案數(shù)據(jù)多存在數(shù)據(jù)格式不規(guī)范、數(shù)據(jù)樣本少、容量低等問題。[8]《“十四五”規(guī)劃》提出大力推動科學數(shù)據(jù)與科研檔案協(xié)同管理，這勢必會給醫(yī)療檔案的開放帶來新的挑戰(zhàn)。有國外研究表明，醫(yī)療檔案中，有效的、無效的醫(yī)療檔案數(shù)據(jù)并存，不適當或不受控制地使用未經(jīng)科學驗證的數(shù)據(jù)可能會對患者造成傷害，引發(fā)數(shù)據(jù)污染、深度偽造等倫理安全問題。[9]互聯(lián)網(wǎng)時代，傳播的快捷性、廣域性已經(jīng)超過了科學嚴謹性，公開的檔案也可能是陰謀論的理想滋生地（例如，聲稱疫苗是自閉癥的致病因素等）。因此，隨著檔案開放的制度化、常態(tài)化，也應更加關(guān)注檔案開放倫理層面可能產(chǎn)生的問題。

2.3 標準：籠統(tǒng)的開放審核掣肘檔案鑒定效果

新《檔案法》及現(xiàn)行《檔案法實施辦法》有關(guān)檔案開放審核的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)和抽象，沒有明確的鑒定標準。例如同一內(nèi)容的檔案有的區(qū)縣鑒定為開放，有的區(qū)縣鑒定為延期。檔案解密并不意味著檔案開放，解密之后的檔案還要經(jīng)過劃控、開放的流程才能向社會公開，因此，制定具體、完整的檔案開放審核制度很有必要。目前，北京市、青島市檔案館在檔案開放鑒定方面已探索出一些成果，但放眼全國，還鮮有將開放鑒定流程制度化、規(guī)范化、智能化，并形成跨部門合作審核機制的做法。此外，檔案的開放鑒定還存在數(shù)字化作用發(fā)揮不夠，開放工作效率低導致短期內(nèi)難以完成存量檔案鑒定以及與增量檔案開放鑒定銜接等問題。[10]

3 新《檔案法》背景下檔案開放的優(yōu)化路徑

3.1 檔案開放須“填空”

3.1.1 健全配套法規(guī)，完善檔案開放法制環(huán)境

一是明確檔案開放中的權(quán)責問題。梳理責任清單內(nèi)容和條款，劃定盡職免責范疇；明確劃分檔案開放權(quán)責，賦予檔案形成單位主要責任，檔案館輔助責任，并賦予檔案館對檔案形成機關(guān)檔案開放工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和審查權(quán)力。[11]二是完善檔案行政程序以約束行政權(quán)。應健全和完善檔案行政程序，以合理方式理解和權(quán)衡相關(guān)利益。一方面，可通過公民參與等方式，使權(quán)利相關(guān)人得以表達自身利益；另一方面，形成公開透明的程序，落實公民有效監(jiān)督。[12]三是完善境外檔案法規(guī)。對于域外規(guī)制對象可采取“雙重遵從”的境外檔案管理原則，即境外檔案管理在遵從所在國家或地區(qū)檔案法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，也需遵從我國檔案法律規(guī)定。[13]四是構(gòu)建更加完善的救濟制度。例如，“在履行政府信息公開職能的過程中，國家檔案館不是行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，也不是復議訴訟適格主體，相對人不服其行為可以通過投訴、申訴、質(zhì)詢等方式尋求援助；但在履行檔案收集、管理和利用職能過程中，檔案館系法律授權(quán)主體，從保護相對人權(quán)益角度，應納入訴訟復議范圍”。[14]此外，隨著電子檔案數(shù)量的不斷增長，還應注重完善我國檔案開放數(shù)據(jù)救濟法。

3.1.2 善用新興技術(shù)，筑牢檔案開放安全邊界

在保障安全的前提下，可以充分利用加密、敏感詞庫、關(guān)鍵詞庫、區(qū)塊鏈等新興智能化技術(shù)，再輔以一定的人工審核，在加大檔案開放力度的同時又能有效確保涉密或敏感信息內(nèi)容的保護。例如，南昌大學檔案館運用數(shù)據(jù)庫管控技術(shù)，對于檔案中的敏感詞作標記，在利用過程中可實現(xiàn)提前預警，以此確保敏感檔案信息不泄露。

3.1.3 制定鑒定標準，提高檔案開放審核效率

當前，應積極探索，形成開放鑒定糾錯機制、責任與懲罰機制，處理好開放與公布、開放與信息公開、開放與保密、人工與智能等關(guān)系。[15]在此基礎(chǔ)上，運用鑒定智能化技術(shù)以提高開放審核效率，緩解人工審核力量不足的問題。

在實際工作中，為防止出現(xiàn)定密過度、信息獲取例外范圍過大等情況，可借鑒西方國家對例外情況進行“三要素檢測”審查的做法，即審核信息是否與法律中列出的某個合法目的相關(guān)、公布信息是否可能對該目的造成實質(zhì)性的損害、給該目的帶來的危害是否大于發(fā)布該信息所帶來的公共利益[16]；對于檢測規(guī)則只需借助常識來判斷，不用采取復雜的法律分析。

3.1.4 立足社會需求，創(chuàng)新檔案開放呈現(xiàn)形式

在檔案開放過程中，可打破常規(guī)，創(chuàng)新開放模式。例如，可采用“藝術(shù)+檔案”或“音樂+檔案”的形式，利用藝術(shù)視覺或聽覺展現(xiàn)歷史敘述，用活開放檔案資源，將檔案展辦得具有藝術(shù)氣息。

3.2 檔案開放要“留白”

檔案開放在做加法的同時，也要適當做減法，即“留白”。“留白”不是不開放，而是做好“修整”工作，以便更好地開展檔案開放工作。

3.2.1 為民眾檔案素養(yǎng)留空，形成和諧開放環(huán)境

在政治、經(jīng)濟、文化各領(lǐng)域日益交融的形勢下，我們在重視檔案開放的同時，也要騰出空間為民眾檔案素養(yǎng)“補課”，通過提高檔案意識、認知，掌握查找并利用檔案的方式獲得對檔案的利用、應用的能力。[17]從某種程度上講，民眾檔案素養(yǎng)是維護檔案開放利用環(huán)境的關(guān)鍵。一方面，檔案工作者必須突破傳統(tǒng)理念與慣性思維，樹立開放包容的服務理念，針對可開放檔案，應進一步簡化利用手續(xù)，減少不必要的中間環(huán)節(jié)，打通檔案開放利用的“最后一公里”，方便公眾查檔用檔；另一方面，向公眾宣貫安全保密意識。引導民眾在學習和了解《檔案法》及《檔案法實施辦法》之外，對《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等與檔案相關(guān)的法律法規(guī)也應有所掌握。此外，在知法的前提下，還應讓公眾學會合理用法?！吨腥A人民共和國個人信息保護法》同等適用檔案管理活動中的個人信息處理有關(guān)規(guī)定，故對于檔案開放利用過程中涉及個人權(quán)益等問題，公民可以據(jù)此尋求有效司法救濟。

3.2.2 給弱勢群體留空，增加檔案開放包容度

對于老人、殘疾人、受教育水平低的邊緣人群或弱勢人群，檔案開放更要體現(xiàn)包容性與人文關(guān)懷。各級檔案館要扎實推進移動端和互聯(lián)網(wǎng)利用查詢功能，在區(qū)域“一網(wǎng)通辦”服務體系中融入檔案查詢，促進檔案利用查詢服務向基層一線延伸，推動公共檔案服務便利化、平等化。

3.2.3 將存疑內(nèi)容保留，提高檔案開放科學性

倉促開放檔案，不僅浪費人力物力財力，還有可能造成檔案泄密等安全事故。因而，補足鑒定力量以及對開放前檔案內(nèi)容的嚴格評估仍然是保證開放工作質(zhì)量、確保開放檔案信息安全的有效途徑。為此，可參考醫(yī)療檔案中預印本開放的做法，即，為調(diào)適快速發(fā)表臨床研究數(shù)據(jù)的優(yōu)勢與保護科學發(fā)現(xiàn)不受控制的公眾傳播矛盾，提交的內(nèi)容會逐步進行以下標準檢查：報道臨床研究，不包括抄襲和誹謗，其發(fā)表不會對公眾造成傷害[18]，如果不滿足任何一個標準，提交將被拒絕。

3.2.4 給予社會力量空間，增加檔案開放彈性

社會力量在公共圖書館服務、公共文化服務、社會應急管理、社會救助事業(yè)等領(lǐng)域有著較為廣泛的應用基礎(chǔ)。[19]鑒于此，除了政府，市場、企業(yè)、個人等社會力量也有責任與義務參與到多元化協(xié)同共治檔案開放工作中。雖然企業(yè)參與檔案開放還需破除有關(guān)制度的阻礙，但在某種程度上，社會力量的技術(shù)優(yōu)勢、資金優(yōu)勢可以彌補檔案開放的短板。[20]因此，給予社會力量適當空間，吸引其參與到檔案開放工作中十分必要。例如，公益基金、企事業(yè)單位、個人等主體能為檔案開放提供多元化融資途徑；社區(qū)為慢性病人、殘障人士等需特殊關(guān)愛人群建檔，并在有如發(fā)放政府最低生活保障金等特殊需求時，向社會合理、適度開放檔案，以消除社會異議、彰顯社會溫暖。

4 總 結(jié)

檔案開放是“檔案的人權(quán)宣言”。新《檔案法》堅持立法為民的價值取向，為檔案開放提供了法治保障，也為優(yōu)化檔案開放工作指明了方向。未來，檔案部門應秉持以人為本、服務至上、技術(shù)賦能理念，進一步破解法規(guī)、標準、安全困境，方能構(gòu)建檔案開放新格局。

*本文系國家社會科學基金項目“新《檔案法》背景下綜合檔案館文化功能及其實現(xiàn)研究”（項目編號：21BTQ089）階段性研究成果。

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