建黨以來檔案制度建設(shè)：功能變遷、制度優(yōu)勢與效能轉(zhuǎn)化

王逸凡 張斌

摘 要：檔案制度建設(shè)是國家制度建設(shè)的重要一環(huán)。建黨以來，檔案制度歷經(jīng)控制功能主導(dǎo)（1921—1949）、管理功能主導(dǎo)（1949—2014）、治理功能主導(dǎo)（2014年至今）三個(gè)階段。檔案事業(yè)取得的顯著成就，印證了檔案制度建設(shè)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依法治檔、扎根中國土壤等的巨大優(yōu)勢。在社會(huì)治理背景下，要實(shí)現(xiàn)檔案制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能，應(yīng)該堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，提升檔案治理能力，健全檔案制度體系，加強(qiáng)制度執(zhí)行，增強(qiáng)檔案制度社會(huì)認(rèn)同，推動(dòng)全民有效參與。

關(guān)鍵詞：檔案制度；中國共產(chǎn)黨；檔案治理

分類號(hào)：G271

The Construction of Archival System since the Founding of the Communist Party of China： Functional Changes， Institutional Advantages and Efficacy Transformation

Wang Yifan1，3， Zhang Bin1，2（ 1.School of Information Resource Management of Renmin University of China， Beijing 100872； 2.Electronic Records Management Research Center of Renmin University of China， Beijing 100872； 3.Changzhi Medical College， Changzhi， Shanxi 046013 ）

Abstract： The construction of the Archival System is an important part of the national system construction. Since the founding of the Communist Party of China， the Archival System has gone through three stages： the control function is dominant （1921-1949）， the management function is dominant （1949-2014）， and the governance function is dominant （2014-present）.Remarkable achievements have been made in the cause of Archives， which confirms the great advantages of the Archival System construction in adhering to the leadership of the Communist Party of China， adhering to the governance of Archives by law， and taking root in China. In the context of social governance， to realize the transformation of the advantages of the Archival System into archival governance effectiveness， we should adhere to the overall leadership of the Communist Party of China and enhance archival governance capacity， improve the system of Archival System and strengthen its implementation， enhance the social identity of the Archival System and promote the effective participation of the whole people.

Keywords： Archival System； The Communist Party of China； Archival Governance

檔案制度作為國家制度的一部分，本質(zhì)上與政治制度、經(jīng)濟(jì)制度乃至文化制度一樣，都有著深刻的自我意識(shí)和功能導(dǎo)向。[1]關(guān)于檔案制度的研究，國內(nèi)主要是從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行探討。在理論層面，劉迎紅（2009）[2]分析了近代中國檔案法規(guī)演變的推動(dòng)因素。陸陽（2008）[3]認(rèn)為檔案制度是國家權(quán)力的傳導(dǎo)工具，承擔(dān)了直接塑造檔案的功能，并剖析了檔案制度的社會(huì)控制功能。[4]在實(shí)踐層面，馬秋影（2018）[5]根據(jù)112件違法違紀(jì)案例分析了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在檔案違法行為設(shè)置上存在的問題，并從法律責(zé)任制度方面提出了改進(jìn)建議。常大偉（2019）[6]提出從檔案制度構(gòu)建、實(shí)施、調(diào)適、創(chuàng)新四個(gè)方面增強(qiáng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中檔案制度變遷的因應(yīng)能力。徐擁軍（2020）[7]從檔案職業(yè)資格制度建立視角出發(fā)，指出了實(shí)行檔案職業(yè)資格制度的必要性和可行性。可見，“以檔案制度推動(dòng)檔案工作發(fā)展，引導(dǎo)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化”已成為檔案學(xué)界共識(shí)，但當(dāng)前關(guān)于檔案制度的發(fā)展特點(diǎn)和功能變遷研究仍有待加強(qiáng)。本文采用廣義的“檔案制度”概念，即不是指具體的條款，而是檔案領(lǐng)域整體的規(guī)范體系，對建黨以來檔案制度如何參與黨和國家事業(yè)建設(shè)，發(fā)揮怎樣的功能作用，以及在社會(huì)治理背景下如何發(fā)揮檔案制度優(yōu)勢等問題進(jìn)行探索。

1 建黨以來檔案制度的功能變遷

建黨以來，檔案制度建設(shè)先后呈現(xiàn)控制功能主導(dǎo)、管理功能主導(dǎo)和治理功能主導(dǎo)三種特點(diǎn)。在權(quán)力視角下，這三種功能特點(diǎn)在權(quán)力主體、權(quán)力運(yùn)行方式、權(quán)力作用方向、權(quán)力作用范圍等方面又體現(xiàn)出一定的繼承性和差異性（見表1）。

1.1 控制功能主導(dǎo)（1921—1949）

1.1.1 檔案制度中的控制動(dòng)機(jī)

新民主主義革命時(shí)期，敵我斗爭激烈，黨的各項(xiàng)工作都遭到敵人的極力阻撓和強(qiáng)烈破壞，“作為有關(guān)時(shí)局任務(wù)、大政方略……，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)載體與活動(dòng)記錄的文書檔案，是敵人夢寐以求、千方百計(jì)竊取的主要目標(biāo)”。[8]因此，黨必須對這些涉及黨內(nèi)重要信息的檔案進(jìn)行絕對控制，以確保革命工作順利開展。1923年，中共第三次全國代表大會(huì)通過《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》，決定建立秘書制，由毛澤東擔(dān)任中央局秘書，對黨的檔案文件進(jìn)行集中管理，這標(biāo)志著中共檔案制度初步建立。在該階段，黨出于維護(hù)自身階級利益的需要，有意識(shí)地建立規(guī)則來控制檔案和檔案行為，具有明顯的控制動(dòng)機(jī)。

1.1.2 檔案制度中的控制實(shí)施

為防止敵人的覬覦和破壞，除設(shè)立“中央文庫”，保證檔案信息安全外，中央還要求使用暗語或藥水密寫文件等技術(shù)手段從信息源頭杜絕檔案信息泄露，從而實(shí)現(xiàn)對這些文件絕對的控制。如，1928年12月6日，黨中央發(fā)布《中央關(guān)于秘密文件的處理和通訊地址問題的通知》規(guī)定：“中央寄來的秘密文件，到后即洗即謄，謄后原稿即毀，以免使敵人發(fā)見（現(xiàn)）我們的技術(shù)”。[9]

1.1.3 檔案制度中的控制舉措

在檔案機(jī)構(gòu)組織制度方面，1926年7月，中央秘書處成立，并以“總攬中央各種技術(shù)工作”[10]為基本職能。作為黨中央機(jī)關(guān)序列的組成部分，秘書處代替黨中央行使調(diào)節(jié)和規(guī)范檔案事務(wù)的權(quán)力、承擔(dān)集中管理檔案實(shí)體的職責(zé)，保障了黨對檔案信息的絕對控制。在檔案管理制度方面，以《文件處置辦法》為例，其中規(guī)定中央機(jī)關(guān)的文件按最高機(jī)關(guān)決議及指示材料、對外的宣言、告民眾書、政治局記錄及常委重要問題記錄、中央議決案及通告、宣傳大綱等四大類分類。[11]這一收集整理范圍明確了中共以黨內(nèi)事務(wù)產(chǎn)生的檔案為主要管理對象。另外，其中還提到：“如可能，當(dāng)然最理想的是每種二份，一份存閱（備調(diào)閱，即歸還），一份入庫，備交將來（我們天下）之黨史委員會(huì)”。[12]這一規(guī)定為中共留存完整的檔案材料提供了有力支撐。在文件規(guī)范方面，1922年7月，《中國共產(chǎn)黨加入第三國際決議案》要求各機(jī)關(guān)在書寫文件、創(chuàng)辦報(bào)刊時(shí)必須適應(yīng)“工人、農(nóng)民和兵士閱讀”，以實(shí)事求是為原則，系統(tǒng)書寫“生活事實(shí)”。[13]這一文件制度規(guī)范了中共文書檔案的內(nèi)容風(fēng)格。

1.2 管理功能主導(dǎo)（1949—2014）

1.2.1 統(tǒng)治階段（1949—1978）

1949年到1978年，檔案事業(yè)的基本任務(wù)是建成具有國家規(guī)模的集中統(tǒng)一管理的社會(huì)主義檔案事業(yè)。1951年4月，政務(wù)院通過了《公文處理暫行辦法》，規(guī)定：“黨、政、軍檔案應(yīng)分別管理；黨的歷史檔案要集中管理；各機(jī)關(guān)檔案應(yīng)以集中管理為原則”。[14]這種以“系統(tǒng)分工”集中管理的體制為全國規(guī)模的檔案統(tǒng)一管理奠定了基礎(chǔ)，但在“管理體制上卻是分別管理，各自制訂規(guī)章制度，各自進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，這不利于檔案行政管理工作的協(xié)調(diào)開展”。[15]1954年11月，一屆全國人大常委會(huì)二次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立的國家檔案局成為國家檔案制度最直接的權(quán)力主體，國家檔案制度管理功能才具備全面發(fā)揮的條件。1956年3月27日，國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)國家檔案工作的決定》，明確“國家全部檔案”的內(nèi)容，表明檔案制度權(quán)力作用的范圍從黨內(nèi)檔案行為擴(kuò)展到國家檔案行為。1959年1月，中央《關(guān)于統(tǒng)一管理黨、政檔案工作的通知》指出：“黨的檔案和政府、軍隊(duì)、群眾團(tuán)體以及各企業(yè)、事業(yè)單位的檔案都有不可分割的聯(lián)系”“把黨的檔案工作和政府的檔案工作統(tǒng)一起來是完全必要的”“各級檔案管理機(jī)構(gòu)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是政府機(jī)構(gòu)”。[16]此后，我國開始對黨政檔案工作實(shí)行集中統(tǒng)一管理。

1.2.2 管理階段（1978—2014）

黨的十一屆三中全會(huì)以后，檔案事業(yè)的主要任務(wù)是恢復(fù)、整頓被“文化大革命”破壞的全國檔案工作，調(diào)整和變革國家檔案制度，提高檔案管理水平，使檔案工作更好地為黨和國家服務(wù)。1980年5月，黨中央作出開放歷史檔案的決定，還將檔案工作納入到為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)序列當(dāng)中，使全國檔案工作不僅很快得到恢復(fù)和整頓，還有新的發(fā)展和提高。[17]首先，權(quán)利主體范圍擴(kuò)展。隨著各級檔案館歷史檔案的陸續(xù)開放，歷史檔案的利用權(quán)利主體從黨和國家擴(kuò)展到社會(huì)各界，檔案利用制度的管理對象也拓展到機(jī)關(guān)以外，其管理功能也從國家層面向社會(huì)層面覆蓋。其次，權(quán)利運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變。1982年12月，國家檔案局在全國檔案工作會(huì)議上提出：“大力開展檔案的利用工作”。自此，我國檔案管理模式逐步從封閉轉(zhuǎn)向開放，檔案利用權(quán)利運(yùn)行方式從集中向分配轉(zhuǎn)變。最后，權(quán)力配置方式轉(zhuǎn)變。1985年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《批轉(zhuǎn)關(guān)于調(diào)整我國檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的請示》，將國家檔案局改歸國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)將檔案事業(yè)“列入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”。檔案工作領(lǐng)導(dǎo)體制的調(diào)整實(shí)際上就是黨對國家或政府權(quán)力的重新配置。1987年9月，《檔案法》的發(fā)布標(biāo)志著我國檔案事業(yè)進(jìn)入法制建設(shè)新階段。

1.3 治理功能主導(dǎo)（2014年至今）

黨的十八大以來，“社會(huì)利益格局與公眾參與理念的深刻變化對規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、保障民主參與、發(fā)揮制度合力提出了新要求”。[18]在此背景下，2014年國家檔案局提出“推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[19]2016年，《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》又提出“加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力”的工作指導(dǎo)思想，并將“檔案治理法治化”確定為2020年檔案工作的發(fā)展目標(biāo)之一。自此，黨和國家的檔案事業(yè)開始從檔案管理逐步向檔案治理轉(zhuǎn)型。

首先，完善法治建設(shè)。2020年6月新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）為推動(dòng)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要提供了可靠的制度保障。其次，治理主體多樣化。2014年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》指出：“規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)……充分發(fā)揮檔案學(xué)會(huì)等社會(huì)組織的作用”[20]；新《檔案法》“鼓勵(lì)社會(huì)力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”。以上制度引導(dǎo)并規(guī)范社會(huì)力量參與檔案事務(wù)，表明社會(huì)力量不僅具有利用檔案的權(quán)利，還具有參與檔案事務(wù)的權(quán)利。最后，治理內(nèi)容社會(huì)化。2018年檔案機(jī)構(gòu)改革以后，各地開始“局館分設(shè)”。一方面，要求檔案局簡政放權(quán)，為社會(huì)力量參與檔案管理、決策等提供制度機(jī)制保障；另一方面，將檔案收集、鑒定、利用等業(yè)務(wù)由國家權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向國家與社會(huì)雙向表達(dá)，以凸顯檔案館“文化事業(yè)機(jī)構(gòu)”的屬性，更好地滿足大眾日益增長的檔案文化需求。隨著檔案事業(yè)的發(fā)展，更多的利益群體關(guān)注并參與到檔案事業(yè)中來。

2 檔案制度建設(shè)的顯著優(yōu)勢

2.1 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是檔案制度最核心的優(yōu)勢

黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，黨的領(lǐng)導(dǎo)也是檔案制度最核心優(yōu)勢。一方面，黨的檔案工作堅(jiān)持以馬克思主義作為指導(dǎo)思想，具有無可比擬的先進(jìn)性。20世紀(jì)50年代初期，檔案學(xué)者就運(yùn)用馬克思主義原理探索檔案科學(xué)管理問題，還有學(xué)者意識(shí)到要用聯(lián)系的觀點(diǎn)看待檔案工作，如劃分保管期限時(shí)要考慮文件之間的聯(lián)系等。另一方面，黨在檔案制度變遷歷程中煥發(fā)出強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力。從新民主主義革命時(shí)期控制檔案維護(hù)黨的政權(quán)，到改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期管理檔案為社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)服務(wù)，再到中國特色社會(huì)主義新時(shí)代通過檔案治理推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，可以說，檔案事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步始終離不開黨的正確領(lǐng)導(dǎo)。2018年檔案機(jī)構(gòu)改革，局館劃歸黨委序列，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)。新《檔案法》將“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”寫入其中，更加確立黨全面領(lǐng)導(dǎo)的核心地位。

2.2 堅(jiān)持依法治檔是檔案制度公平正義的體現(xiàn)

新民主主義革命時(shí)期的《文件處置辦法》、改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期的《檔案法》、2020年修訂的新《檔案法》等一系列檔案法律制度，為我國依法治檔奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。依法治檔是檔案制度合法化的確立，實(shí)現(xiàn)公平正義是檔案制度的根本價(jià)值。從檔案開放利用到社會(huì)參與檔案事務(wù)，檔案法制化建設(shè)逐步滿足了不同利益主體的合理訴求，維護(hù)了不同利益群體的檔案權(quán)益。

2.3 扎根中國土壤是檔案制度實(shí)事求是的體現(xiàn)

我國檔案制度建設(shè)始終深度結(jié)合中國國情，堅(jiān)持實(shí)事求是。新民主主義革命時(shí)期檔案制度控制功能主導(dǎo)是對當(dāng)時(shí)內(nèi)憂外患、爭取民族解放的考量；改革開放以后開放歷史檔案、將檔案工作的重心轉(zhuǎn)移到為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)上來，是對當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力落后、人民生活水平不高的現(xiàn)實(shí)探究；新時(shí)代檔案信息化建設(shè)、多元共治的檔案制度是對當(dāng)前信息化建設(shè)發(fā)展不平衡、人民檔案訴求強(qiáng)烈的積極回應(yīng)。根植于中國國情建設(shè)檔案制度，是對馬克思主義基本原理的靈活運(yùn)用。這與部分亞非國家照搬英美資本主義模式，造成水土不服形成鮮明對比。

3 檔案制度優(yōu)勢的效能轉(zhuǎn)化

3.1 政治前提：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化目標(biāo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)起決定作用。一方面，要將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到檔案治理的各方面，確保檔案制度優(yōu)勢效能轉(zhuǎn)化的正確方向?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要“牢記檔案工作的政治屬性，提高政治站位，增強(qiáng)政治自覺，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿檔案工作全過程、各方面，確保檔案工作正確方向”。[21]只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能為發(fā)揮檔案制度優(yōu)勢、提升檔案治理效能提供不竭動(dòng)力。另一方面，要牢固確立黨在檔案治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)提高黨員干部的制度執(zhí)行力和治理能力，為檔案制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為檔案治理效能提供智慧和力量。

3.2 法治保障：健全檔案制度體系

實(shí)現(xiàn)檔案制度優(yōu)勢向檔案治理效能轉(zhuǎn)化，必須構(gòu)建全程性、多層級、全方位、可運(yùn)行的檔案制度體系。首先，優(yōu)化檔案制度體系結(jié)構(gòu)。構(gòu)建以法律規(guī)范為主體、行政規(guī)范為基礎(chǔ)、社會(huì)規(guī)范為補(bǔ)充的檔案制度體系，保證檔案制度的協(xié)調(diào)性和全面性，實(shí)現(xiàn)行為約束和利益保障相結(jié)合。[22]加強(qiáng)檔案法律配套制度的建立和完善，尤其是針對新《檔案法》，及時(shí)建立完整的配套制度。其次，細(xì)化檔案制度中關(guān)于治理范圍和治理手段的具體內(nèi)容。明確不同治理主體在檔案治理過程中的權(quán)責(zé)范圍、參與方式等；以問題為導(dǎo)向，不斷調(diào)整檔案制度內(nèi)容與社會(huì)需求的匹配度等。再次，強(qiáng)化檔案治理主體的制度意識(shí)。只有培養(yǎng)檔案治理主體良好的制度觀念和規(guī)則意識(shí)，才能引導(dǎo)其遵紀(jì)守法，積極踐行檔案制度。最后，加強(qiáng)檔案行政執(zhí)法力度。檔案主管部門要敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法、精于執(zhí)法，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的檔案行政執(zhí)法機(jī)制，履行監(jiān)督問責(zé)職能，完善監(jiān)管體系、創(chuàng)新監(jiān)管模式、優(yōu)化監(jiān)管策略，杜絕執(zhí)法缺位、執(zhí)法過度、執(zhí)法違法等問題。[23]

3.3 關(guān)鍵環(huán)節(jié)：增強(qiáng)檔案制度社會(huì)認(rèn)同

“一個(gè)好的制度的優(yōu)勢、特點(diǎn)或者功能，就要看其是否能夠得到最大多數(shù)人的自覺認(rèn)知、認(rèn)同、踐行而且從中得到享受?！盵24]首先，加強(qiáng)檔案制度的社會(huì)認(rèn)同。推進(jìn)檔案制度宣傳教育常態(tài)化，使人民群眾在深刻認(rèn)識(shí)、深入了解檔案制度和檔案文化基礎(chǔ)上，形成對檔案制度的認(rèn)同，促進(jìn)民眾對檔案制度的支持和維護(hù)，凝聚檔案制度共識(shí)。其次，推動(dòng)檔案治理多主體有序協(xié)作。建立檔案治理主體協(xié)作機(jī)制，樹立整體性治理觀念，形成檔案治理整體合力，促進(jìn)多元治理主體協(xié)調(diào)統(tǒng)一、各盡其能。最后，動(dòng)態(tài)監(jiān)測檔案制度實(shí)施效果。堅(jiān)持以人民為中心的評價(jià)立場，建立公開、透明、公平、可持續(xù)的檔案治理評估體系，將群眾滿意度和獲得感作為檔案制度評估重要內(nèi)容，促進(jìn)檔案制度治理功能高效發(fā)揮。

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