書 評 | 21世紀的新城：一本全球規(guī)劃社區(qū)指南

書評作者

陶 遂 北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部 講師，博士

書籍作者[美]Richard Peiser, Ann Forsyth出版社：賓夕法尼亞大學(xué)出版社出版時間：2021年1月

源于霍華德的田園城市，新城（new town）這一概念可以追溯到19世紀早期的英國，作為緩解當時工業(yè)化背景下諸多城市問題（例如環(huán)境污染、過度擁擠、交通堵塞等）的主要手段和方法。新城的原始理念并不復(fù)雜，即在離中心城區(qū)一定距離外建立具有一定規(guī)模，并在就業(yè)和其他公共設(shè)施方面相對自足（self-contained）的新城鎮(zhèn)，通過吸引中心城區(qū)的人口在新城鎮(zhèn)生活就業(yè)減少上述城市問題[1],[2]242。作為特定時期和思想下的產(chǎn)物，新城的概念和規(guī)劃手法在20世紀由歐洲傳播到北美再到世界各地，逐漸成為引導(dǎo)和控制城市擴張的主要手段之一[2]243。在各地社會經(jīng)濟和文化因素的影響下，新城的規(guī)劃理念、經(jīng)營和管理等也發(fā)生了多樣且復(fù)雜的變化。發(fā)展新城也不再限于疏解城市增長壓力，探索和檢驗規(guī)劃創(chuàng)新理念和方法則構(gòu)成新城的當代使命。然而，經(jīng)歷了近一個世紀的實踐探索，如何評價新城規(guī)劃結(jié)果，以往的規(guī)劃實踐帶來哪些經(jīng)驗教訓(xùn)，以及如何規(guī)劃和發(fā)展成功新城等問題的答案尚不明晰。

針對上述問題，哈佛大學(xué)兩位著名的城市學(xué)者，Richard Peiser和Ann Forsyth編輯了New Towns for the Twenty-First Century: AGuide to Planned Communities Worldwide（《21世紀的新城：一本全球規(guī)劃社區(qū)指南》），于2021年由賓夕法尼亞大學(xué)出版社出版。該書匯集了來自歐洲、美洲、亞洲以及非洲的學(xué)者，通過一系列案例分析探討各地新城規(guī)劃及發(fā)展結(jié)果，對新城的規(guī)劃設(shè)計、社會經(jīng)濟效應(yīng)、環(huán)境可持續(xù)性等諸多方面展開評價，提煉核心教訓(xùn)并對新城的未來進行展望。

全書共包括4個部分。第一部分為新城的概念和發(fā)展概覽，包括引言及3個章節(jié)（第1—3章）。引言中Peiser和Forsyth簡要描述了全球范圍新城發(fā)展趨勢及背后的驅(qū)動因素，對新城作為研究對象進行界定，點明實踐中存在的諸多問題（例如空間規(guī)劃、財政運營和管理等），奠定全書的基調(diào)。在接下來的3章中，作者分別就新城的思想起源和歷史、新城的潛力與弊病，以及新城生活質(zhì)量3個方面展開回顧和探究。以往經(jīng)歷表明，驅(qū)動新城規(guī)劃和發(fā)展的政治和經(jīng)濟目標常帶有一定的理想色彩。然而，新城項目也經(jīng)常面臨源于社會、政治，以及經(jīng)濟等各方面的不確定性和困難。對這些方面考慮和應(yīng)對不足，最終導(dǎo)致失敗的新城案例并不鮮見?；诖耍髡咛岢鲈?1世紀進入新一波新城發(fā)展熱潮的背景下，如何重新定位新城、建立兼顧愿景和現(xiàn)實的發(fā)展模式以實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標是亟待探究的核心課題。

第二部分包含12個章節(jié)，對全球主要區(qū)域的新城案例進行分析。第4—6章關(guān)注美國新城，介紹以當?shù)厮饺碎_發(fā)為主的新城發(fā)展模式和空間規(guī)劃手法，并著重探討新城開發(fā)的主要阻力，包括獲取足夠用地和財政支持、滿足多樣的市場住房需求等方面的問題。通過案例分析發(fā)現(xiàn)，實現(xiàn)職住平衡、提供配套的公交系統(tǒng)和生活服務(wù)設(shè)施對新城長期發(fā)展具有重要的社會和經(jīng)濟意義。作者指出，相對于獨立建設(shè)，促進多方合作、活用周邊經(jīng)濟和物質(zhì)資源（例如當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展組織）、根據(jù)發(fā)展階段把握投入和建設(shè)時機更有助于實現(xiàn)上述目標。同時，新城相對特殊的地位也為探索新的社會維護、法制和管理模式提供機會。在這方面，書中強調(diào)需充分考慮新城建設(shè)不同階段（包括新城的終結(jié)）的管理需求，制定具有一定靈活度的管理模式的必要性。

第7—12章聚焦亞洲。第7章對比東亞以及東南亞若干國家和地區(qū)（包括日本、中國、新加坡等）的新城發(fā)展路徑及社會經(jīng)濟效應(yīng)。作者發(fā)現(xiàn)很多情況下，由于缺乏前瞻性和市場阻力等因素，實現(xiàn)新城自足平衡的發(fā)展難度頗大，往往導(dǎo)致過長通勤和交通擁堵等共性問題。第8—9章探討了中國內(nèi)地新城的管理模式、特點以及新城規(guī)劃案例分析（杭州的良渚新城）。作者認為不同于西方社會，中國內(nèi)地新城既作為有組織的郊區(qū)發(fā)展模式，也以刺激經(jīng)濟增長為主要目的。第10—12章分別分析了中國香港、韓國和印度的新城案例，著重探討了三地新城發(fā)展在空間規(guī)劃和政府財政經(jīng)營方面的成功和失敗經(jīng)驗，揭示了選址及用地開發(fā)策略對新城及周邊的社會公平性（例如居民的住房和出行選擇等）具有深遠的影響。

第13—16章分別探索歐洲、南美以及非洲的新城發(fā)展。針對歐洲新城，作者著重探討了新城發(fā)展中的社會問題（包括社會隔離、凝聚力減弱及身份認同缺失等）。對荷蘭Almere的分析發(fā)現(xiàn)，推進民眾參與和房屋自建發(fā)展模式能減少政府和新城居民間的沖突，增強居民與新城的聯(lián)系和認同感。在南美，新城發(fā)展軌跡依托于工業(yè)前端和農(nóng)業(yè)發(fā)展。作者認為，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，新城的發(fā)展也需要適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展需求以避免發(fā)展短視的結(jié)果。在城市化程度相對較低的非洲，受西方殖民的影響，新城的規(guī)劃以迎合中產(chǎn)階級的居住需求為核心目標，追求高檔環(huán)境、生活設(shè)施和開敞空間。但缺乏對社會包容性的考慮，加劇了資源分布不均和社會空間隔離等問題?；诖耍髡哒J為相對于復(fù)制其他國家的經(jīng)驗，非洲的新城發(fā)展應(yīng)更充分地考慮提升當?shù)夭煌A層（特別是低收入人群）的生活居住環(huán)境。

第三部分（第17—19章）進一步歸納和探討了新城規(guī)劃的實踐教訓(xùn)。第17章關(guān)注財政問題，認為是影響新城成功與否的關(guān)鍵因素。新城發(fā)展常常消耗大量資本，而規(guī)劃失誤會導(dǎo)致資本及資源的錯誤分配，較長的發(fā)展周期也會增加收支平衡的困難?；趯ξ墨I的歸納和總結(jié)，作者對比分析不同國家11個新城案例，發(fā)現(xiàn)私人與政府主導(dǎo)的開發(fā)模式均會面臨巨大的財政壓力；同時，用地買賣價格、交易速度、不動產(chǎn)產(chǎn)品類型以及政府的靈活性等都是影響新城財政表現(xiàn)的主要因素。第18章圍繞新城組織和管理問題。作者指出，新城的性質(zhì)和組織形式在不同的發(fā)展階段會發(fā)生顯著變化（例如由開發(fā)商主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為相對獨立的社區(qū)）。因此，新城的管理模式需根據(jù)不同利益相關(guān)者間的關(guān)系、矛盾和角色轉(zhuǎn)變做出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)特別注意明晰權(quán)責(zé)并建立有效的溝通機制。同時，作者認為公共—私人合作（PPP）能夠結(jié)合政府的執(zhí)行能力和私人資本優(yōu)勢，是具有潛力的新城管理模式。第19章匯集了數(shù)位規(guī)劃業(yè)界人士（包括規(guī)劃師、建筑師等），從空間規(guī)劃、市場經(jīng)濟、管理等方面對各地的新城規(guī)劃實踐展開反思和討論，對前兩個章節(jié)所提出的問題進行了補充和延申。

本書的第四部分（第20—23章）展望未來，從內(nèi)部規(guī)劃、發(fā)展路徑和區(qū)域策略等不同層面探討新城的發(fā)展趨勢和可預(yù)見的挑戰(zhàn)。第20章討論了氣候變化作為全球性問題對新城規(guī)劃設(shè)計的影響，特別提出需對碳軌跡、碳排放、未來交通技術(shù)發(fā)展（例如無人駕駛）和綠色基礎(chǔ)設(shè)施進行充分考量。第21章從環(huán)境問題角度出發(fā)，討論4條協(xié)調(diào)新城與自然環(huán)境關(guān)系的發(fā)展路徑（即傳統(tǒng)的田園城市、緊湊城市、生態(tài)村以及韌性新城），從思想起源、對自然資源和用地的利用方式，以及對生態(tài)環(huán)境和氣候變化的應(yīng)對方式對比4條路徑的特點與差異。第22章關(guān)注全球氣候變化引起海平面上升、淹沒海岸線城市的潛在危機，提出可以通過規(guī)劃新城幫助應(yīng)對上述問題，并輔助環(huán)境危機下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?；谏鲜黾僭O(shè)，作者進一步對美國東南沿海地區(qū)展開情景分析，探討新城作為規(guī)劃遷移手段的可行性、潛在的社會經(jīng)濟挑戰(zhàn)和應(yīng)對措施。第23章對全書進行回顧和總結(jié)，兩位編者再次強調(diào)面對21世紀一系列新的城市化趨勢和問題（包括收縮城市、人口老齡化、氣候變化和社會不平等加劇等），新城發(fā)展將被賦予新的功能和使命。編者們相信，新城將繼續(xù)作為規(guī)劃和發(fā)展的試驗田以滿足新的發(fā)展需求，而曾經(jīng)的新城也將面臨再發(fā)展和更新的挑戰(zhàn)。

通過對本書章節(jié)的簡要回顧和梳理不難發(fā)現(xiàn)，新城規(guī)劃和發(fā)展所產(chǎn)生的問題龐雜，且不存在萬金油式的規(guī)劃范式。兩位編者也并不避諱這一點。本書有近乎一半章節(jié)（即第二部分）通過大量的案例分析深入剖析新城規(guī)劃在不同國家和區(qū)域的挑戰(zhàn)和困境，提煉相應(yīng)的成功和失敗經(jīng)驗。案例分析中，大量筆墨著重于對新城規(guī)劃所在的區(qū)域環(huán)境和社會經(jīng)濟制度的描述，以及這些背景因素對新城發(fā)展決策的影響和反饋。可以看到，本書所傳達的核心觀點之一在于，新城發(fā)展的成功與否很大程度取決于對區(qū)域背景和社會經(jīng)濟環(huán)境的解讀和考量。類似的發(fā)展決策在不同背景下（例如北美、亞洲和非洲）會產(chǎn)生截然不同的社會空間效應(yīng)，而忽略當?shù)氐纳鐣?jīng)濟特點也會導(dǎo)致不甚理想乃至失敗（例如破產(chǎn)）的新城發(fā)展結(jié)果。相對于前半部分的發(fā)散，本書的后半部（即第三、四部分）對新城的共性問題和未來的挑戰(zhàn)進行了高度凝練和聚焦。雖然新城的發(fā)展模式紛雜多樣，但在不同區(qū)域，財經(jīng)運營和政府管理問題尤顯突出。面向未來，如何應(yīng)對全球氣候變化和由其引發(fā)的環(huán)境危機也成為各地新城發(fā)展共同的、迫在眉睫的挑戰(zhàn)。針對上述問題，作者提煉以往新城發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，梳理出相應(yīng)的規(guī)劃和發(fā)展建議，并對主要誤區(qū)和陷阱做出警告。

本書對中國新城的發(fā)展也具有重要的參考價值。Richard Peiser和Ann Forsyth指出中國已逐漸成為全球新城發(fā)展的主要試驗田和推動力量。千禧年之后，中國的新城發(fā)展進入快速增長階段，并受到越來越多國內(nèi)外城市學(xué)者的關(guān)注[3-6]。書中若干章節(jié)（例如第7—9章）也對中國的新城規(guī)劃、管理等方面展開深入分析和討論。其他章節(jié)對新城共性問題（例如財政運營和政府管理）的探討，對中國新城的發(fā)展同樣具有重要的啟示作用。此外，本書也在一些案例中（例如中國香港、印度和非洲新城）對新城規(guī)劃與社會公平性的關(guān)系展開討論，類似的問題同樣值得關(guān)注?！笆奈濉币?guī)劃指出，我國已進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市的發(fā)展不僅應(yīng)滿足經(jīng)濟增長需求，同時也應(yīng)促進社會公平、效率和安全。但由于土地資源緊湊、社會極化加劇和城鄉(xiāng)二元等現(xiàn)狀問題，中國的新城發(fā)展無疑會對社會空間資源分配以及城鄉(xiāng)居民生活產(chǎn)生深刻的作用，并影響社會和空間公平性。因此，新城如何關(guān)系到城鄉(xiāng)區(qū)域的均衡發(fā)展，并影響不同社會階層的生活質(zhì)量和福祉等問題值得更多深入的分析和討論。對于該問題，社會及空間正義提供了相應(yīng)的理論和研究視角[7-8]，但相關(guān)研究仍相對有限，有待進一步挖掘和剖析。

總體而言，本書對當代新城的歸納和研究兼顧廣度和深度，充分尊重新城相關(guān)問題的紛繁復(fù)雜，同時也對共性問題和挑戰(zhàn)進行了歸納梳理和深入解讀，脈絡(luò)清晰，有的放矢。可以預(yù)見，本書將成為全球視角下當代新城研究的經(jīng)典著作，并在一定時間內(nèi)成為新城規(guī)劃實踐的主要參考書目之一。