用全過程人民民主治理好人主義

周少來

【關(guān)鍵詞】“好好先生” 全過程人民民主制度機(jī)制 正向激勵(lì)

【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

治理“好好先生”及其附生現(xiàn)象，需要深化制度改革的頂層設(shè)計(jì)，把全過程人民民主的理念和實(shí)踐落實(shí)到位，用民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的剛性制度機(jī)制，改善基層的制度性生態(tài)和行為激勵(lì)體系。

如何選拔任用干部？誰來選拔任用？通過什么樣的程序選拔任用？這些對(duì)于干部的行為取向有著重要的“指揮棒”作用。誰能決定干部的前途命運(yùn)和晉升去留，誰的權(quán)力和意見就能對(duì)干部的行為有著決定性影響。一方面，一些基層單位的民主集中制原則落實(shí)不到位，甚至集中有余、民主不足，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)把持干部的任用權(quán)，由此導(dǎo)致有晉升預(yù)期的下屬干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“惟命是從”，甚至表現(xiàn)為“絕對(duì)的好好先生”（即在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前，沒有任何原則底線，領(lǐng)導(dǎo)說的一切都是“好的”）。有的“好好先生”為了取悅領(lǐng)導(dǎo)，甚至走上行賄受賄、同流合污之途。另一方面，由于干部的選拔任用有一定的民主評(píng)議和民主選舉的組織程序，“好好先生”在媚上的同時(shí)，為了贏得下屬和同事的好評(píng)，在自己的職責(zé)范圍和管理工作中，沒有多少原則底線，能推責(zé)的就推責(zé)，能不說的就不說，一切以贏得同事們的“好感”為核心，不求有功，但求無過，以避免自己晉升途中的任何“評(píng)議風(fēng)險(xiǎn)”。由于此類干部，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前是“絕對(duì)的好好先生”，在單位同事中是“不得罪人的好好先生”，雖然少有擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新、為公為民的舉措和行為，卻贏得“上下好評(píng)”。

對(duì)此，亟待改革深化干部選拔任用的制度機(jī)制，在堅(jiān)持黨管干部和民主集中制原則的基礎(chǔ)上，加大基層干部民主評(píng)議和民主選舉的力度。一是優(yōu)化民主評(píng)議的剛性制度，加大民主評(píng)議結(jié)果在干部選拔任用上的決定權(quán)?；鶎訂挝坏耐潞兔癖?，對(duì)某位干部的行為擔(dān)當(dāng)、言行舉止和工作績效，應(yīng)該是最為清楚和知根知底的。二是擴(kuò)大民主選舉的范圍，加大民主選舉決定權(quán)的行使力度。如在基層政權(quán)建設(shè)中，在村書記選舉中，繼續(xù)加強(qiáng)村民對(duì)村書記選舉的“信任票”權(quán)重；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表投票對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉的決定權(quán)；在基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)選任中，實(shí)行“差額選舉”，由基層群眾在候選人中投“信任票”，得票多者再由上級(jí)黨組織決定任命。

總之，只有在基層干部的選拔任用中，加強(qiáng)民主評(píng)議和民主選舉的力度和剛性，才能真正實(shí)現(xiàn)“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的結(jié)合，擠掉“好好先生”的生存空間，改善基層組織的制度生態(tài)，形成基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)男袨榧?lì)機(jī)制。

在基層單位和組織的議事決策中，“好好先生”也有自己的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)：一是看“領(lǐng)導(dǎo)怎么說”，其表現(xiàn)有：“一把手”看上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)怎么說和文件上怎么說。照本宣科念文件和轉(zhuǎn)述上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)怎么說，成為個(gè)別單位議事決策會(huì)議的“慣例”，萬一出了什么差錯(cuò)，自己也是沒有多大責(zé)任和問題的，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記照搬縣委書記怎么說。“二把手”和副職看“一把手”和正職怎么說，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長看鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記怎么說，副鎮(zhèn)長看鄉(xiāng)鎮(zhèn)長怎么說。但是“領(lǐng)導(dǎo)說了的”，都是“好的”，都給予完全的支持和擁護(hù)。二是看“群眾怎么說”，凡是涉及本單位必須決定的事務(wù)時(shí)，“好好先生”往往會(huì)召開大會(huì)，讓群眾發(fā)表意見，群眾說怎么辦就怎么辦，出了差錯(cuò)，也是“大伙的責(zé)任”。由此導(dǎo)致各種會(huì)議越開越多，一個(gè)會(huì)議接著一個(gè)會(huì)議，大小事務(wù)、甚至是領(lǐng)導(dǎo)自己職權(quán)范圍內(nèi)的微小事務(wù)，要么向上推“由領(lǐng)導(dǎo)決定”，要么向下推“由群眾決定”，但一切都是要由“會(huì)議集體決定”，把議事和決策的責(zé)任“分散化”，把自己負(fù)責(zé)變成了“集體負(fù)責(zé)”，把“好好先生”的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

當(dāng)然，這種“好好先生”的責(zé)任最小化，與個(gè)別干部的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān)，也與基層單位的民主制度和民主作風(fēng)緊密相關(guān)。基層單位民主制度不健全和民主決策缺位，一方面會(huì)導(dǎo)致官僚主義出現(xiàn)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“說了算”，“一言堂”領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)強(qiáng)勢，自然導(dǎo)致副職和一般群眾不敢“說真話”，長此以往，基層單位多數(shù)人就會(huì)變成“好好先生”。另一方面會(huì)導(dǎo)致群眾的民主權(quán)利得不到制度保障。在基層單位的議事決策中，一般群眾不敢“說真話”，說了真話不但不管用，日后還可能會(huì)“反饋”領(lǐng)導(dǎo)的打擊報(bào)復(fù)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和群眾裝作“好好先生”，對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的所言所行“都說好”，并加以“堅(jiān)決擁護(hù)”，不但可以表明自己“忠心”的態(tài)度，而且可以把自身的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最小化，其實(shí)質(zhì)是理性自利的精明算計(jì)。

由此可知，在基層的議事決策中，只有切實(shí)保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利，保障其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和選舉權(quán)，形成民主協(xié)商和民主決策的制度體系和民主政治生態(tài)，才能從根本上杜絕講假話、講大話，而不講真話、不講實(shí)話的“好好先生”。

各級(jí)各類干部的公務(wù)行為，無論是黨政機(jī)關(guān)干部，還是企事業(yè)單位干部，都是帶有公共服務(wù)的組織化行為，都是以一定的法定公共權(quán)力為依據(jù)和支撐的。所以，任何干部的組織行為，都要以法律和黨紀(jì)為規(guī)范，依法行政和依規(guī)辦事是所有干部行為的剛性約束。

但在科層制的官僚體制下，不同層級(jí)的干部其規(guī)范性和自由裁量權(quán)還是不同的，這也決定了不同干部的行為取向和行為習(xí)慣，而“好好先生”的行為取向便是發(fā)生于制度約束和自主行為的空間之中。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為例，大致可以分為兩類：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，他們是主管一方的主要領(lǐng)導(dǎo)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域大小事務(wù)的主要決策者和擔(dān)當(dāng)者，有相當(dāng)大的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，但也處于受縣級(jí)以上權(quán)力制約的科層體制中。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記是“好好先生”，那就可能一切工作聽從縣委書記和縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的安排和指揮，無所謂創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是“好好先生”，那就一切聽從縣委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的安排和領(lǐng)導(dǎo)，從而減輕自己的壓力和責(zé)任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，更是有做“好好先生”的充分理由，不僅可以最小化自己的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，還可以取得主要領(lǐng)導(dǎo)的信任和配合工作的好名聲。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般干部，他們大多只是具體事項(xiàng)的執(zhí)行者，只要依規(guī)辦事，不出任何問題，可能就是他們的最高要求?！胺拿盥犞笓]”的行為慣例，導(dǎo)致他們中的一些人選擇充當(dāng)“好好先生”。

也就是說，在基層單位中，對(duì)于干部公務(wù)行為的管理和監(jiān)督，目前還主要依靠自上而下的組織監(jiān)督。自下而上的民主監(jiān)督的缺位和乏力，導(dǎo)致基層干部的行為取向根本上是“向上負(fù)責(zé)”，這是“好好先生”存在的制度性根源。而與基層公務(wù)直接接觸，對(duì)于基層干部的工作實(shí)效有直接感受的群眾，并沒有多少制度機(jī)制可以對(duì)基層干部實(shí)施剛性監(jiān)督。加之基層干部的不想作為、不敢作為等“好好現(xiàn)象”，并不像貪污腐敗那樣易于被舉報(bào)和查處，甚至難以界定和明確。所以，只有開放基層治理中的民主參與和民主監(jiān)督，讓最有發(fā)言權(quán)的人民群眾參與管理和監(jiān)督，發(fā)揮民主制度和社會(huì)輿論的監(jiān)督合力，才能形成根治“好好先生”的良好制度機(jī)制和社會(huì)環(huán)境。

在基層治理實(shí)踐中，之所以會(huì)有事不關(guān)己高高掛起、不求有功但求無過、上下討好明哲保身等“好好先生”存在，除了不作為不創(chuàng)新、不干事不出事等“好好現(xiàn)象”不易定性、難以查處外，還是因?yàn)槿鄙俳∪蚣?lì)的民主治理體系。這可以從以下三個(gè)方面來探究。

一是強(qiáng)勁鼓勵(lì)干事?lián)?dāng)、勇于創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制保障無力?；鶎痈刹可硖幧鐣?huì)矛盾的最前線，置身政策落實(shí)和公共事務(wù)的第一線，直接處于上級(jí)壓力與底層沖擊的兩難境地?；鶎由鐣?huì)矛盾多樣而復(fù)雜，處理起來較為敏感和糾結(jié)，但基層干部往往職權(quán)小、責(zé)任大。加上層層加碼、層層追責(zé)的“屬地管理”慣例，基層干部背負(fù)著沉重的壓力和責(zé)任。層層檢查考核和“一票否決”，更使基層干部謹(jǐn)小慎微、如履薄冰，生怕出現(xiàn)任何問題和差錯(cuò)。這就導(dǎo)致個(gè)別基層干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的活力和勇氣不足，甚至一切以上級(jí)文件和集體決定為準(zhǔn)，不敢越雷池半步。

二是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制很難有效執(zhí)行?；鶎痈刹恐幸灿泻芏嘞敫墒聞?chuàng)新的好干部，但城鄉(xiāng)社會(huì)快速變革，利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，法律和政策往往滯后于實(shí)踐發(fā)展，要在基層治理中創(chuàng)新工作機(jī)制和政策舉措，往往要承擔(dān)超越或違反政策規(guī)定的政治風(fēng)險(xiǎn)。如果政策創(chuàng)新的判斷有誤，出現(xiàn)差錯(cuò)或嚴(yán)重后果，雖然容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制能夠保護(hù)一些真正干事創(chuàng)業(yè)的干部，但追查責(zé)任的“板子”有時(shí)還是會(huì)不可避免地落在具體的干部頭上。

三是能上能下的退出機(jī)制難以執(zhí)行。對(duì)于有確鑿證據(jù)的貪污腐敗或違反黨紀(jì)規(guī)定的違法違規(guī)行為，可以由專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)來查處，并且對(duì)于各種行為的處理都有著明確的規(guī)定。但對(duì)于無所作為的“好好先生”，能依靠誰來監(jiān)督和查處呢？這是“好好先生”能夠長久隱身于管理體制之中的根本原因，也是“不作為”等庸政懶政現(xiàn)象長期存在的根本原因。只要不干事、不出事，就能保證到一定年限后的提級(jí)或晉升，沒有能上能下的退出機(jī)制，導(dǎo)致“好好先生”安心地“混”于干部隊(duì)伍之中。

不管是擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)的寬容機(jī)制，還是能上能下的退出機(jī)制，都并非個(gè)別干部所能決定，也并非一鄉(xiāng)一縣所能改變，只有依靠頂層設(shè)計(jì)，加之有效的貫徹實(shí)施細(xì)則，切實(shí)在基層治理中健全正向激勵(lì)的民主治理體系，才能為從根本上治理“好好先生”和“好好現(xiàn)象”提供長久制度保證。只有著手全域性和整體性的深化制度改革，用全過程人民民主的制度機(jī)制，建構(gòu)干事?lián)?dāng)、勇于創(chuàng)新的正向激勵(lì)體系，才能在民主法治的軌道上，不斷推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化走向更高品質(zhì)。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)主義民主研究中心特邀研究員，中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長）

【參考文獻(xiàn)】

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②[法]阿蘭·佩雷菲特著，孟鞠如等譯：《官僚主義的弊害》，北京：東方出版社，2014年。

③《黨建評(píng)：“好好先生”壞的是風(fēng)氣、是事業(yè)》，人民網(wǎng)，2021年9月12日。

④習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年。

⑤《“好好先生”并不是真正的好人（人民論壇）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2021年9月13日。

⑥習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，2021年7月1日。

責(zé)編/孫渴 美編/李祥峰