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    用全過程人民民主治理好人主義

    2022-06-14 01:28:45周少來
    人民論壇 2022年10期

    周少來

    【關(guān)鍵詞】“好好先生” 全過程人民民主制度機(jī)制 正向激勵(lì)

    【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    治理“好好先生”及其附生現(xiàn)象,需要深化制度改革的頂層設(shè)計(jì),把全過程人民民主的理念和實(shí)踐落實(shí)到位,用民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的剛性制度機(jī)制,改善基層的制度性生態(tài)和行為激勵(lì)體系。

    如何選拔任用干部?誰來選拔任用?通過什么樣的程序選拔任用?這些對(duì)于干部的行為取向有著重要的“指揮棒”作用。誰能決定干部的前途命運(yùn)和晉升去留,誰的權(quán)力和意見就能對(duì)干部的行為有著決定性影響。一方面,一些基層單位的民主集中制原則落實(shí)不到位,甚至集中有余、民主不足,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)把持干部的任用權(quán),由此導(dǎo)致有晉升預(yù)期的下屬干部對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“惟命是從”,甚至表現(xiàn)為“絕對(duì)的好好先生”(即在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前,沒有任何原則底線,領(lǐng)導(dǎo)說的一切都是“好的”)。有的“好好先生”為了取悅領(lǐng)導(dǎo),甚至走上行賄受賄、同流合污之途。另一方面,由于干部的選拔任用有一定的民主評(píng)議和民主選舉的組織程序,“好好先生”在媚上的同時(shí),為了贏得下屬和同事的好評(píng),在自己的職責(zé)范圍和管理工作中,沒有多少原則底線,能推責(zé)的就推責(zé),能不說的就不說,一切以贏得同事們的“好感”為核心,不求有功,但求無過,以避免自己晉升途中的任何“評(píng)議風(fēng)險(xiǎn)”。由于此類干部,在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前是“絕對(duì)的好好先生”,在單位同事中是“不得罪人的好好先生”,雖然少有擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新、為公為民的舉措和行為,卻贏得“上下好評(píng)”。

    對(duì)此,亟待改革深化干部選拔任用的制度機(jī)制,在堅(jiān)持黨管干部和民主集中制原則的基礎(chǔ)上,加大基層干部民主評(píng)議和民主選舉的力度。一是優(yōu)化民主評(píng)議的剛性制度,加大民主評(píng)議結(jié)果在干部選拔任用上的決定權(quán)?;鶎訂挝坏耐潞兔癖?,對(duì)某位干部的行為擔(dān)當(dāng)、言行舉止和工作績效,應(yīng)該是最為清楚和知根知底的。二是擴(kuò)大民主選舉的范圍,加大民主選舉決定權(quán)的行使力度。如在基層政權(quán)建設(shè)中,在村書記選舉中,繼續(xù)加強(qiáng)村民對(duì)村書記選舉的“信任票”權(quán)重;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉中,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表投票對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉的決定權(quán);在基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)選任中,實(shí)行“差額選舉”,由基層群眾在候選人中投“信任票”,得票多者再由上級(jí)黨組織決定任命。

    總之,只有在基層干部的選拔任用中,加強(qiáng)民主評(píng)議和民主選舉的力度和剛性,才能真正實(shí)現(xiàn)“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”的結(jié)合,擠掉“好好先生”的生存空間,改善基層組織的制度生態(tài),形成基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)男袨榧?lì)機(jī)制。

    在基層單位和組織的議事決策中,“好好先生”也有自己的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù):一是看“領(lǐng)導(dǎo)怎么說”,其表現(xiàn)有:“一把手”看上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)怎么說和文件上怎么說。照本宣科念文件和轉(zhuǎn)述上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)怎么說,成為個(gè)別單位議事決策會(huì)議的“慣例”,萬一出了什么差錯(cuò),自己也是沒有多大責(zé)任和問題的,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記照搬縣委書記怎么說。“二把手”和副職看“一把手”和正職怎么說,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長看鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記怎么說,副鎮(zhèn)長看鄉(xiāng)鎮(zhèn)長怎么說。但是“領(lǐng)導(dǎo)說了的”,都是“好的”,都給予完全的支持和擁護(hù)。二是看“群眾怎么說”,凡是涉及本單位必須決定的事務(wù)時(shí),“好好先生”往往會(huì)召開大會(huì),讓群眾發(fā)表意見,群眾說怎么辦就怎么辦,出了差錯(cuò),也是“大伙的責(zé)任”。由此導(dǎo)致各種會(huì)議越開越多,一個(gè)會(huì)議接著一個(gè)會(huì)議,大小事務(wù)、甚至是領(lǐng)導(dǎo)自己職權(quán)范圍內(nèi)的微小事務(wù),要么向上推“由領(lǐng)導(dǎo)決定”,要么向下推“由群眾決定”,但一切都是要由“會(huì)議集體決定”,把議事和決策的責(zé)任“分散化”,把自己負(fù)責(zé)變成了“集體負(fù)責(zé)”,把“好好先生”的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)最小化。

    當(dāng)然,這種“好好先生”的責(zé)任最小化,與個(gè)別干部的作風(fēng)和素質(zhì)相關(guān),也與基層單位的民主制度和民主作風(fēng)緊密相關(guān)。基層單位民主制度不健全和民主決策缺位,一方面會(huì)導(dǎo)致官僚主義出現(xiàn)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“說了算”,“一言堂”領(lǐng)導(dǎo)絕對(duì)強(qiáng)勢,自然導(dǎo)致副職和一般群眾不敢“說真話”,長此以往,基層單位多數(shù)人就會(huì)變成“好好先生”。另一方面會(huì)導(dǎo)致群眾的民主權(quán)利得不到制度保障。在基層單位的議事決策中,一般群眾不敢“說真話”,說了真話不但不管用,日后還可能會(huì)“反饋”領(lǐng)導(dǎo)的打擊報(bào)復(fù)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)和群眾裝作“好好先生”,對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的所言所行“都說好”,并加以“堅(jiān)決擁護(hù)”,不但可以表明自己“忠心”的態(tài)度,而且可以把自身的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最小化,其實(shí)質(zhì)是理性自利的精明算計(jì)。

    由此可知,在基層的議事決策中,只有切實(shí)保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利,保障其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和選舉權(quán),形成民主協(xié)商和民主決策的制度體系和民主政治生態(tài),才能從根本上杜絕講假話、講大話,而不講真話、不講實(shí)話的“好好先生”。

    各級(jí)各類干部的公務(wù)行為,無論是黨政機(jī)關(guān)干部,還是企事業(yè)單位干部,都是帶有公共服務(wù)的組織化行為,都是以一定的法定公共權(quán)力為依據(jù)和支撐的。所以,任何干部的組織行為,都要以法律和黨紀(jì)為規(guī)范,依法行政和依規(guī)辦事是所有干部行為的剛性約束。

    但在科層制的官僚體制下,不同層級(jí)的干部其規(guī)范性和自由裁量權(quán)還是不同的,這也決定了不同干部的行為取向和行為習(xí)慣,而“好好先生”的行為取向便是發(fā)生于制度約束和自主行為的空間之中。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為例,大致可以分為兩類:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,他們是主管一方的主要領(lǐng)導(dǎo),也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域大小事務(wù)的主要決策者和擔(dān)當(dāng)者,有相當(dāng)大的自主權(quán)和自由裁量權(quán),但也處于受縣級(jí)以上權(quán)力制約的科層體制中。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記是“好好先生”,那就可能一切工作聽從縣委書記和縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的安排和指揮,無所謂創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng);如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是“好好先生”,那就一切聽從縣委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記的安排和領(lǐng)導(dǎo),從而減輕自己的壓力和責(zé)任;鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,更是有做“好好先生”的充分理由,不僅可以最小化自己的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),還可以取得主要領(lǐng)導(dǎo)的信任和配合工作的好名聲。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一般干部,他們大多只是具體事項(xiàng)的執(zhí)行者,只要依規(guī)辦事,不出任何問題,可能就是他們的最高要求?!胺拿盥犞笓]”的行為慣例,導(dǎo)致他們中的一些人選擇充當(dāng)“好好先生”。

    也就是說,在基層單位中,對(duì)于干部公務(wù)行為的管理和監(jiān)督,目前還主要依靠自上而下的組織監(jiān)督。自下而上的民主監(jiān)督的缺位和乏力,導(dǎo)致基層干部的行為取向根本上是“向上負(fù)責(zé)”,這是“好好先生”存在的制度性根源。而與基層公務(wù)直接接觸,對(duì)于基層干部的工作實(shí)效有直接感受的群眾,并沒有多少制度機(jī)制可以對(duì)基層干部實(shí)施剛性監(jiān)督。加之基層干部的不想作為、不敢作為等“好好現(xiàn)象”,并不像貪污腐敗那樣易于被舉報(bào)和查處,甚至難以界定和明確。所以,只有開放基層治理中的民主參與和民主監(jiān)督,讓最有發(fā)言權(quán)的人民群眾參與管理和監(jiān)督,發(fā)揮民主制度和社會(huì)輿論的監(jiān)督合力,才能形成根治“好好先生”的良好制度機(jī)制和社會(huì)環(huán)境。

    在基層治理實(shí)踐中,之所以會(huì)有事不關(guān)己高高掛起、不求有功但求無過、上下討好明哲保身等“好好先生”存在,除了不作為不創(chuàng)新、不干事不出事等“好好現(xiàn)象”不易定性、難以查處外,還是因?yàn)槿鄙俳∪蚣?lì)的民主治理體系。這可以從以下三個(gè)方面來探究。

    一是強(qiáng)勁鼓勵(lì)干事?lián)?dāng)、勇于創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制保障無力?;鶎痈刹可硖幧鐣?huì)矛盾的最前線,置身政策落實(shí)和公共事務(wù)的第一線,直接處于上級(jí)壓力與底層沖擊的兩難境地?;鶎由鐣?huì)矛盾多樣而復(fù)雜,處理起來較為敏感和糾結(jié),但基層干部往往職權(quán)小、責(zé)任大。加上層層加碼、層層追責(zé)的“屬地管理”慣例,基層干部背負(fù)著沉重的壓力和責(zé)任。層層檢查考核和“一票否決”,更使基層干部謹(jǐn)小慎微、如履薄冰,生怕出現(xiàn)任何問題和差錯(cuò)。這就導(dǎo)致個(gè)別基層干部擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的活力和勇氣不足,甚至一切以上級(jí)文件和集體決定為準(zhǔn),不敢越雷池半步。

    二是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制很難有效執(zhí)行?;鶎痈刹恐幸灿泻芏嘞敫墒聞?chuàng)新的好干部,但城鄉(xiāng)社會(huì)快速變革,利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,法律和政策往往滯后于實(shí)踐發(fā)展,要在基層治理中創(chuàng)新工作機(jī)制和政策舉措,往往要承擔(dān)超越或違反政策規(guī)定的政治風(fēng)險(xiǎn)。如果政策創(chuàng)新的判斷有誤,出現(xiàn)差錯(cuò)或嚴(yán)重后果,雖然容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制能夠保護(hù)一些真正干事創(chuàng)業(yè)的干部,但追查責(zé)任的“板子”有時(shí)還是會(huì)不可避免地落在具體的干部頭上。

    三是能上能下的退出機(jī)制難以執(zhí)行。對(duì)于有確鑿證據(jù)的貪污腐敗或違反黨紀(jì)規(guī)定的違法違規(guī)行為,可以由專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)來查處,并且對(duì)于各種行為的處理都有著明確的規(guī)定。但對(duì)于無所作為的“好好先生”,能依靠誰來監(jiān)督和查處呢?這是“好好先生”能夠長久隱身于管理體制之中的根本原因,也是“不作為”等庸政懶政現(xiàn)象長期存在的根本原因。只要不干事、不出事,就能保證到一定年限后的提級(jí)或晉升,沒有能上能下的退出機(jī)制,導(dǎo)致“好好先生”安心地“混”于干部隊(duì)伍之中。

    不管是擔(dān)當(dāng)創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)的寬容機(jī)制,還是能上能下的退出機(jī)制,都并非個(gè)別干部所能決定,也并非一鄉(xiāng)一縣所能改變,只有依靠頂層設(shè)計(jì),加之有效的貫徹實(shí)施細(xì)則,切實(shí)在基層治理中健全正向激勵(lì)的民主治理體系,才能為從根本上治理“好好先生”和“好好現(xiàn)象”提供長久制度保證。只有著手全域性和整體性的深化制度改革,用全過程人民民主的制度機(jī)制,建構(gòu)干事?lián)?dāng)、勇于創(chuàng)新的正向激勵(lì)體系,才能在民主法治的軌道上,不斷推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化走向更高品質(zhì)。

    (作者為中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)主義民主研究中心特邀研究員,中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院長)

    【參考文獻(xiàn)】

    ①《毛澤東選集》(第二卷),北京:人民出版社,1991年。

    ②[法]阿蘭·佩雷菲特著,孟鞠如等譯:《官僚主義的弊害》,北京:東方出版社,2014年。

    ③《黨建評(píng):“好好先生”壞的是風(fēng)氣、是事業(yè)》,人民網(wǎng),2021年9月12日。

    ④習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,北京:人民出版社,2017年。

    ⑤《“好好先生”并不是真正的好人(人民論壇)》,《人民日?qǐng)?bào)》,2021年9月13日。

    ⑥習(xí)近平:《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話》,新華網(wǎng),2021年7月1日。

    責(zé)編/孫渴 美編/李祥峰

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