國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)的法律思考

■ 李昌庚

（南京曉莊學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院，210007）

國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)的法律思考

■ 李昌庚

（南京曉莊學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院，210007）

1 國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)的現(xiàn)狀

1.1 國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)的現(xiàn)有種類及其立法規(guī)定

從我國現(xiàn)有立法和社會實踐來看，國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)主要包括如下幾種情形：

1.1.1 國資委或其它授權(quán)部門?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》第5條規(guī)定，縣級以上各級人民政府國有資產(chǎn)管理部門，按照產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系對企業(yè)國有資產(chǎn)辦理產(chǎn)權(quán)登記。“國有資產(chǎn)管理部門”即為國有資產(chǎn)管理局。后隨著我國行政機構(gòu)改革，國有資產(chǎn)管理局被國資委取代。我國2004年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》第3條規(guī)定，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)負(fù)責(zé)本級政府所出資企業(yè)及其各級子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記工作。我國2012年頒布的《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》第2條規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對本級人民政府授權(quán)管理的國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及其分布狀況進行登記管理。上述國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)即為國資委。

1.1.2 財政部門或其它授權(quán)部門。一是行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)登記由財政部門或其它授權(quán)部門負(fù)責(zé)。雖然《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》第5條規(guī)定由國有資產(chǎn)管理局或授權(quán)部門負(fù)責(zé)各級行政事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)登記。但最新頒布的《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》第6條規(guī)定，事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記按照“統(tǒng)一政策、分級管理”原則由各級財政部門負(fù)責(zé)組織實施。第68條又規(guī)定，財政部門根據(jù)具體情況，可以委托有關(guān)部門或單位辦理事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記的部分事項，具體事項由財政部門與有關(guān)部門或單位商定。雖然財政部尚未專門頒布行政單位的國有產(chǎn)權(quán)登記的部門規(guī)章，但由此推斷，行政單位的國有產(chǎn)權(quán)登記也是由財政部門或授權(quán)部門負(fù)責(zé)。二是金融類國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記由財政部門負(fù)責(zé)。我國2006年頒布的《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》第4條規(guī)定，金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和管理機關(guān)為同級財政部門。三是中央文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記由財政部、主管部門或其它授權(quán)部門。我國2012年頒布的《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》第3條規(guī)定，財政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定中央文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理制度，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記監(jiān)督管理、匯總和分析工作。第4條規(guī)定，主管部門負(fù)責(zé)所屬中央文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記審核、檢查等監(jiān)督管理相關(guān)工作。第29條規(guī)定，財政部根據(jù)具體情況，可以委托有關(guān)部門、單位和中央文化企業(yè)辦理產(chǎn)權(quán)登記的部分事項。

1.2 國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)及其立法的主要缺陷

1.2.1 我國現(xiàn)有登記立法比較紊亂。主要包括如下幾點：

（1）《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法實施細(xì)則》是為了配合《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》而制定，但《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》與之相比，存在許多差異。但《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法實施細(xì)則》并未修訂，也未廢止。

（2）《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》及其實施細(xì)則、《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》等均是根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》制定，但《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》卻根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》制定。雖然針對的同是國家出資企業(yè)，但立法依據(jù)存在區(qū)別，這不符合法理。較早頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》及其實施細(xì)則、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》及其實施細(xì)則、《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》等與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》存在差異，但并未廢止或修改。最新頒布的《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》雖與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》差別不大，也并無多少沖突，但這種分別立法并無必要。

（3）一方面我國頒布了《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》，另一方面我國行政單位國有產(chǎn)權(quán)登記的部門規(guī)章尚未頒布，因而又保留了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》。而《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》與《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》差別很大。此外，《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》中還涉及事業(yè)單位所辦的企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記，而這類企業(yè)將面臨著脫鉤或市場化改革問題。

1.2.2 現(xiàn)有登記立法直接造成了登記機構(gòu)比較紊亂。主要包括如下幾點：

（1）《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》及其實施細(xì)則、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》及其實施細(xì)則等規(guī)定企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)為國有資產(chǎn)管理局。而《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》和《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》規(guī)定的企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)為國資委。

（2）《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》規(guī)定金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和管理機關(guān)為“同級財政部門”?！吨醒胛幕髽I(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》規(guī)定中央文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記由“財政部、主管部門或其它授權(quán)部門”。

（3）《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》規(guī)定由國有資產(chǎn)管理局或授權(quán)部門負(fù)責(zé)各級行政事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)登記。但最新頒布的《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》規(guī)定事業(yè)單位及其所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記由各級財政部門或授權(quán)部門負(fù)責(zé)。

之所以如此，一是《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而其它均是原國有資產(chǎn)管理局、國資委和財政部等部門頒布的部門規(guī)章，存在不同位階立法沖突。二是雖然新近立法更能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢，但都是從部門管理角度立法，不能涵蓋所有或可能出現(xiàn)的其它國有產(chǎn)權(quán)登記問題，故立法者采取了較為謹(jǐn)慎態(tài)度，仍保留了原有相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章。三是我國立法清理不夠完善，尤其國務(wù)院的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等之間的立法沖突清理未能及時跟上社會發(fā)展趨勢。四是立法存在部門權(quán)益沖突。

2 國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)的改革與完善

2.1 建立統(tǒng)一的國有產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)建議借鑒我國目前正在考慮推行統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的做法，實行國有產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記。國有產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由國有財產(chǎn)出資人機構(gòu)負(fù)責(zé)。國有財產(chǎn)出資人機構(gòu)目前存在如下幾種情形：一是行政事業(yè)性國有財產(chǎn)、金融類國有企業(yè)和中央文化企業(yè)等出資人機構(gòu)為財政部；二是其它國家出資企業(yè)的出資人機構(gòu)為國資委；三是資源性國有財產(chǎn)出資人機構(gòu)是各政府主管部門等。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，實行社會公共管理職能與出資人職能分離原則，以及資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、績效管理等有機結(jié)合原則，保障國有財產(chǎn)監(jiān)管職能相對獨立。建議國有財產(chǎn)出資人機構(gòu)應(yīng)該統(tǒng)一由財政部負(fù)責(zé)，必要時可以依法授權(quán)其它部門或單位履行國有財產(chǎn)出資人職能。國資委充當(dāng)專門的國有財產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，不僅監(jiān)管企業(yè)性國有財產(chǎn)，還監(jiān)管行政事業(yè)性國有財產(chǎn)和資源性國有財產(chǎn)等。

國有產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記至少具有如下意義：一是便于統(tǒng)一國有產(chǎn)權(quán)登記立法及其登記程序、簡化登記手續(xù)，提高登記效率，降低登記成本；二是避免國有產(chǎn)權(quán)登記中的部門權(quán)益沖突，避免國有產(chǎn)權(quán)登記遺漏或登記責(zé)任推諉等問題；三是有助于國有財產(chǎn)統(tǒng)一管理，提高國有財產(chǎn)使用效率，減少國有財產(chǎn)流失；四是有利于國有財產(chǎn)市場交易安全，便于加強國有財產(chǎn)市場交易監(jiān)管等。

2.2 建議國有產(chǎn)權(quán)登記立法清理和相對統(tǒng)一立法

首先，先對現(xiàn)有國有產(chǎn)權(quán)登記立法進行清理。一是對《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法實施細(xì)則》、《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記業(yè)務(wù)辦理規(guī)則》、《境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》及其實施細(xì)則、《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記實施辦法》等進行清理，看是否需要修改或廢止，以便與《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》、《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》相協(xié)調(diào)。二是《事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》涉及事業(yè)單位所辦企業(yè)的規(guī)定也應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢做出相應(yīng)修訂。三是對《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、《中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》和《國家出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》等進行清理，對其沖突部分進行修改與完善。由于我國還存在市場轉(zhuǎn)型尚未到位的部門權(quán)益分割的立法現(xiàn)象，上述立法清理思路或許可以推廣到許多領(lǐng)域，尤其行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)等。

其次，一旦我國國有產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記改革到位，有必要實行相對統(tǒng)一的國有產(chǎn)權(quán)登記立法。一是將國家出資企業(yè)（含金融類國家出資企業(yè)、中央文化企業(yè)和境外國家出資企業(yè)等）產(chǎn)權(quán)登記統(tǒng)一立法，由國務(wù)院頒布統(tǒng)一的《國家出資企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記條例》和《行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)登記條例》，將國有企業(yè)、境外國有企業(yè)、行政單位、事業(yè)單位和境外行政事業(yè)單位等產(chǎn)權(quán)登記統(tǒng)一立法，或類似立法，提高立法位階，以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。二是由財政部頒布《國家出資企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)登記條例實施細(xì)則》和《行政事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)登記條例實施細(xì)則》。三是根據(jù)中央與地方的立法分權(quán)以及國有財產(chǎn)的中央與地方“分別所有”原則，由地方人大或政府根據(jù)地方具體情況頒布相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方規(guī)章。四是上述立法或相關(guān)規(guī)定要與我國即將制定的《不動產(chǎn)登記條例》相協(xié)調(diào)。

（作者為南京曉莊學(xué)院社會發(fā)展學(xué)院副院長、教授、中國人民大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)研究中心兼職研究員，南京師范大學(xué)法學(xué)院研究員）