保障性住房建設(shè)的新構(gòu)想與財(cái)政對(duì)策

姜洪

【摘要】我國(guó)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)新構(gòu)想正在試圖徹底實(shí)現(xiàn)住房建設(shè)項(xiàng)目資金的有效合理流轉(zhuǎn)，以及“建營(yíng)結(jié)合、以營(yíng)促建、房與周邊結(jié)合、周邊與房配套”的城市總體發(fā)展思路。綜合開發(fā)利用保障性房資源，拓寬企業(yè)融資流動(dòng)渠道。新政策理念主要強(qiáng)調(diào)的是政府與房產(chǎn)市場(chǎng)的相互合作，選擇適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金給予保障性住房各個(gè)方面的優(yōu)惠政策。

【關(guān)鍵詞】保障性住房;住房政策;財(cái)政政策

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.10.005

引言：

隨著保障性住房項(xiàng)目建設(shè)不斷升溫，保障性住房項(xiàng)目已經(jīng)成為了切實(shí)做好保障和促進(jìn)改善我國(guó)民生的重要政治任務(wù)。但我國(guó)相關(guān)人員對(duì)解決保障性住房建設(shè)項(xiàng)目資金困難問題的研究思路仍然停留在傳統(tǒng)理論上，并未將保障性住房及其周邊公共資源管理問題納入新的研究課題范圍。本論文通過項(xiàng)目建設(shè)與房產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的結(jié)合，從推進(jìn)保障性住房及其周邊房產(chǎn)資源的管理模式入手，通過適當(dāng)?shù)慕鹑谪?cái)政政策，為推進(jìn)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)探索新發(fā)展思路、解決資金問題開辟了新視角。

1、問題的提出

保障性住房建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)必然需要得到土地資源供應(yīng)、產(chǎn)能和金融資金三個(gè)方面的基本保障，而保證資金的充足性是推動(dòng)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)的根本。目前保障性住房項(xiàng)目建設(shè)所需資金由專業(yè)社會(huì)和地方政府共同參與籌集，政府金融資金主要形式包括地方土地使用出讓金、預(yù)算特定撥款、住房建設(shè)公積金、中央財(cái)政貸款以及地方政府債務(wù)財(cái)政收入和其他地方融資企業(yè)等各類資金。其中，除地方金融融資外，其他各種形式融資資金規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，大幅增加資金的可能性微乎其微。

2、保障性住房缺乏傳統(tǒng)的建設(shè)路線

2.1資金沒有實(shí)現(xiàn)有效流通

粗略測(cè)算估計(jì)，目前我國(guó)每年建設(shè)保障性住房資金需要約4.7萬億元。如何才能滿足這種巨大的住房資金需求呢？除了上面所提到的各種住房資金來源外，還要盡快建立一個(gè)長(zhǎng)效的住房資金機(jī)制，這取決于資金的有效流通。每年巨額的財(cái)政投入，總是與建設(shè)保障性住房財(cái)政直接密切相關(guān)，而是否可以得到有效“回報(bào)”，用于新一輪投入保障性住房建設(shè)資金，并未在考慮范圍內(nèi)。而在良性循環(huán)發(fā)展機(jī)制下就可以充分利用上一輪保障性住房建設(shè)的“增值”資金進(jìn)行本期新一輪財(cái)政建設(shè)[1]。

當(dāng)前情況下，保障性住房的建設(shè)資金鏈從本期建設(shè)開始，到建成結(jié)束。每一輪建設(shè)都需要依靠新的項(xiàng)目投資，有效的循環(huán)系統(tǒng)尚未完全形成。由于投資缺乏一個(gè)良性循環(huán)，建設(shè)住房資金往往不足，地方各級(jí)政府的投資活動(dòng)不積極，為了順利完成這項(xiàng)任務(wù)，甚至故意增加企業(yè)自建保障性住房的數(shù)量，歪曲了保障性住房的初衷。

2.2保障性住房“運(yùn)營(yíng)”觀念缺失

由于保障性住房是一種以安全居住為主要目的，而非以開展?fàn)I利活動(dòng)為目的的準(zhǔn)公共住房產(chǎn)品，因此目前無論是有關(guān)學(xué)術(shù)研究重點(diǎn)還是有關(guān)政府工作的研究重點(diǎn)都始終圍繞著“建設(shè)”，而很少與“運(yùn)營(yíng)”并駕齊驅(qū)。事實(shí)上，保障性住房作為房子資源的一種，其本身也具備“運(yùn)營(yíng)”的特點(diǎn)。無視“運(yùn)營(yíng)”，將保障性住房與“建設(shè)”掛鉤，相當(dāng)于只完成了整個(gè)項(xiàng)目的前期工作，在融資路徑的選擇上會(huì)有一些疏漏。隨著許多保障性住房的建成，保障性住房管理和利用的需求變得更加迫切。一些地區(qū)公布了保障性住房經(jīng)營(yíng)管理辦法，并開始制定保障性住房出入機(jī)制、信息管理、收集、使用和維護(hù)等方面的規(guī)定。運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)的引入使得保障房的工程更加完善，但這個(gè)“運(yùn)營(yíng)”重在管理，只是“運(yùn)營(yíng)”的一部分，“運(yùn)營(yíng)”還包括使用保障房等有形資產(chǎn)進(jìn)行融資。在沒有明確保障性住房“運(yùn)營(yíng)”概念的基礎(chǔ)上，即使對(duì)現(xiàn)有保障性住房項(xiàng)目進(jìn)行日常運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理，仍不僅無法有效緩解政府資金支出壓力，還可能會(huì)嚴(yán)重影響保障性住房基本保障的有效發(fā)揮。

3、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的新概念

3.1總體思路

保障性住房工程建設(shè)新構(gòu)想在深入研究解決傳統(tǒng)住房建設(shè)管理路線存在缺失的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)資金的有效合理流轉(zhuǎn)，將保障性住房與周邊地區(qū)融為一體，形成“運(yùn)營(yíng)、建設(shè)、住房、周邊地區(qū)”相結(jié)合，全面統(tǒng)籌合理利用保障性住房建設(shè)資源，拓寬住房融資服務(wù)渠道[2]。

3.2“建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相結(jié)合，以運(yùn)營(yíng)促建設(shè)”的理念

保障性住房工程可分為建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期兩個(gè)階段，二者密不可分。所謂保障性住房的“運(yùn)營(yíng)”，是為保障性住房的前期建設(shè)和日常維護(hù)提供大量資金、經(jīng)濟(jì)效益和補(bǔ)償資金。從“建”到"經(jīng)營(yíng)"，從“經(jīng)營(yíng)”到收益，再到“建”，形成完整的保障性住房建設(shè)循環(huán)體系。保障性住房分為租賃型和銷售型，租賃型分為廉租住房和公共租賃住房，銷售型包括保障性住房和二限住房，而租賃型主要是政府投資建設(shè)和銷售型。該類型由社會(huì)基金組成。依賴中國(guó)住房租賃運(yùn)營(yíng)的主要運(yùn)營(yíng)方式包括開展保障性住房租賃業(yè)務(wù)，在中國(guó)保障性住房租賃市場(chǎng)飽和時(shí)可以出售部分屬于出租者的房屋，即“以售代租”的商業(yè)模式。

3.3“住宅與周邊結(jié)合，房屋與周邊配套”的理念

綜合考慮房屋及其周邊房地產(chǎn)，進(jìn)行一體化建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，利用周邊的盈利能力補(bǔ)償住房、利息支付和維修相關(guān)費(fèi)用，即“以周邊支持住房”減輕財(cái)政壓力，加強(qiáng)周邊地區(qū)開發(fā)?？梢愿鶕?jù)規(guī)劃的土地位置、交通、環(huán)境等因素選擇有利可圖的房地產(chǎn)項(xiàng)目。也可以將周邊房產(chǎn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，將營(yíng)業(yè)利潤(rùn)用于指定用途，也可以轉(zhuǎn)讓周邊地區(qū)房產(chǎn)，出租和售房按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，受相關(guān)部門監(jiān)管，目前來看后一種形式是有利的。一方面，周邊房產(chǎn)可以帶來穩(wěn)定收入，而且是針對(duì)個(gè)人投資者的，以前的模式很難做到。很多城市的政府都試圖通過引導(dǎo)當(dāng)?shù)亻_發(fā)商投資建設(shè)保障性住房，但實(shí)際效果并不理想。歸根結(jié)底，開發(fā)商熱情不高，是因?yàn)榛貓?bào)率低。住宅和城市周邊產(chǎn)業(yè)結(jié)合理念可以有效提高投資者的資產(chǎn)回報(bào)率，解決項(xiàng)目投資回報(bào)率低和短期吸引大量民間資本投資難的發(fā)展瓶頸。另一方面，房屋及周邊的整體搬遷，使“創(chuàng)收”和“非盈利”項(xiàng)目之間更緊密，共同構(gòu)成投資者的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，讓投資者從中受益?！盃I(yíng)利”項(xiàng)目補(bǔ)貼“非營(yíng)利”項(xiàng)目，對(duì)保障性住房的維護(hù)，有較強(qiáng)的主動(dòng)性和積極性。F1D9DB3B-3922-4A00-AF50-7166E46F5BA8

開發(fā)保障性住房及其周邊相關(guān)資源，整合保障性住房周邊相關(guān)資產(chǎn)，不僅可以有效擴(kuò)大資金來源，促進(jìn)資金流通立，也可以逐步提升城市整體公共服務(wù)能力。更重要的一點(diǎn)是，這一融資思路為其他房產(chǎn)融資管理方式的快速實(shí)現(xiàn)，創(chuàng)造了很多操作空間。而使用如rreits、ppps等融資方式用來進(jìn)行開發(fā)保障性住房融資并不容易，房產(chǎn)投資者對(duì)預(yù)期利潤(rùn)的不斷追求往往不盡如人意。

4、財(cái)政政策調(diào)整

近年來，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了一系列關(guān)于促進(jìn)保障性住房建設(shè)的財(cái)政優(yōu)惠政策，以出臺(tái)稅收相關(guān)優(yōu)惠政策工作為新范例，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局分別依次下發(fā)了《關(guān)于廉租住房經(jīng)濟(jì)適用住房和住房租賃有關(guān)稅收政策的通知》、《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》、《關(guān)于城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》。通過對(duì)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房、棚戶區(qū)危房改造等促進(jìn)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目以及工程建設(shè)、租賃和銷售提供相應(yīng)的稅收減免，對(duì)保障性住房建設(shè)產(chǎn)生積極影響。但這些政策主要集中在保障性住房建設(shè)上，保障性住房運(yùn)營(yíng)政策不完善，周邊房地產(chǎn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)政策尚未確立。因此，要順應(yīng)保障性住房建設(shè)新思路，完善配套的財(cái)政政策。

保障性住房建設(shè)新構(gòu)想的確立，實(shí)質(zhì)上就是通過建設(shè)創(chuàng)收住房項(xiàng)目吸引外來更多新的創(chuàng)業(yè)資本，拓寬民間融資流動(dòng)渠道，促進(jìn)政府與住房市場(chǎng)相協(xié)調(diào)結(jié)合，形成推進(jìn)保障性住房項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。換言之，新概念主要強(qiáng)調(diào)的是政府與住房市場(chǎng)的相互合作，政府與住房市場(chǎng)根據(jù)不同的住房?jī)r(jià)值等級(jí)和不同周邊資源，針對(duì)不同住房類型的保障性住房，根據(jù)建設(shè)的不同階段分別發(fā)揮不同的主導(dǎo)作用[3]。

4.1引領(lǐng)和支持住房建設(shè)的財(cái)政政策

政府對(duì)于保障性住房尤為重要，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用房具有半公共性質(zhì)，如果在建設(shè)階段從市場(chǎng)充分供應(yīng)，可能會(huì)失敗。保障性住房開發(fā)財(cái)政政策是指符合政府占資金主導(dǎo)地位的政府財(cái)政政策，即以政府財(cái)政項(xiàng)目投資資金為主要投入手段，為保障性住房開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目注入大量財(cái)政資金的住房政策。雖然相對(duì)于廉租房建設(shè)租金保障收益率低，銷售型廉租房建設(shè)可以通過融資吸引更多地產(chǎn)投資者加入開發(fā)進(jìn)行建設(shè)。其中，兩限房建設(shè)是屬于我國(guó)住房租金保障制度下的租賃住房，但由于住房具有部分普通商品房的獨(dú)殊特點(diǎn)，并且也不是政府資金支持的主要投入對(duì)象。

經(jīng)濟(jì)適用房，尤其是廉價(jià)房，實(shí)行兩級(jí)財(cái)政援助政策，第一是協(xié)助供應(yīng)商建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房。對(duì)土地提供者的直接幫助，本質(zhì)上也就是對(duì)部分土地財(cái)政收入的直接轉(zhuǎn)移，主要形式是包括減免相關(guān)土地開發(fā)出讓金、減免其他相關(guān)土地行政管理費(fèi)用、稅收政策優(yōu)惠等多種形式。除了目前有限的兩限房，無論是出租型保障房還是出售型保障房，在土地建設(shè)開發(fā)過程對(duì)其中的一些稅收政策優(yōu)惠都是一樣的。其中包括使用保障性住房作為建設(shè)開發(fā)用地、購(gòu)買或出售回購(gòu)配套房屋等在作為保障性住房來源時(shí)，可免征納契稅、土地開發(fā)使用稅延期免征、舊房土地轉(zhuǎn)讓后可免征土地增值稅等。其次，對(duì)中低層購(gòu)房者的支持是需求端。對(duì)保障項(xiàng)目的支持以財(cái)政補(bǔ)貼為主，財(cái)政補(bǔ)貼單方面無償劃轉(zhuǎn)，增加了購(gòu)房者的可支配收入。如果經(jīng)濟(jì)適用房供不應(yīng)求，可以考慮以財(cái)政補(bǔ)貼的形式采取其他更靈活的住房選擇。

近幾年，保障性住房需求補(bǔ)貼需求越來越旺盛，但現(xiàn)階段對(duì)供給方的支持也不容忽視。首先，現(xiàn)階段保障性住房需求量較大，供給方支持對(duì)提供充足的住房資源效果明顯。其次，需求方補(bǔ)貼收益的研究主要集中在出租型保障房，對(duì)于銷售型保障房，則需要更多地考察其效率。第三，對(duì)需求方購(gòu)房的大規(guī)模補(bǔ)貼會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，現(xiàn)行財(cái)政政策支持保障性住房銷售，仍應(yīng)采取雙管齊下的方式，避免單一方式的弊端。

4.2周邊房地產(chǎn)建設(shè)的財(cái)政激勵(lì)政策

在新構(gòu)想下，要更加重視人才建設(shè)，因?yàn)榈禺a(chǎn)周邊服務(wù)發(fā)揮的作用不僅僅只是不同于以往的地產(chǎn)服務(wù)，也是未來地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期間可以充分利用的重要人力資源。普通商品房建設(shè)周邊項(xiàng)目不需要任何其他政策資金激勵(lì)，但推進(jìn)保障性住房建設(shè)周邊項(xiàng)目與推進(jìn)保障性住房建設(shè)資金分期償還密切相關(guān)，因此應(yīng)帶動(dòng)和引導(dǎo)民間投資。激勵(lì)性項(xiàng)目融資補(bǔ)貼政策針對(duì)所有參與保障性住房周邊建設(shè)，并與此相關(guān)收入受到影響的地產(chǎn)開發(fā)商，可以采取以下策略：第一，可小幅減免開發(fā)商城市土地使用稅和印花稅，但減免幅度低于廉租房建設(shè)。第二，可以嘗試“稅收優(yōu)惠證”的方法。稅收優(yōu)惠證是美國(guó)對(duì)低工資住房提供者的一種優(yōu)惠待遇。與直接享受稅收財(cái)政減免不同，稅收優(yōu)惠證政策減輕了其他投資者的間接稅收財(cái)政負(fù)擔(dān)，并同時(shí)允許他們通過將這些項(xiàng)目進(jìn)行出售或賣給其他投資者，用來為其他的項(xiàng)目進(jìn)行融資，激勵(lì)政策效果明顯優(yōu)于某些通過享受稅收優(yōu)惠的投資者。倘若有人想用這種投資方式在保障性住房周圍開發(fā)建設(shè)，可以為投資者自身設(shè)置一些減稅政策或其他法律規(guī)定的項(xiàng)目免稅。這種投資方式對(duì)受惠的投資者有著嚴(yán)格的減稅限制，如部分或全部參與建設(shè)周邊保障性住房，以及愿意參與周邊房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，并在一定投資期內(nèi)扣除一定稅額比例的減稅收入，用于周邊保障性住房的建設(shè)維護(hù)。其中值得注意的一點(diǎn)是，如果開發(fā)商愿意參與周邊房地產(chǎn)區(qū)的建設(shè)，但與保障性住房公積金償還無關(guān)，則不適用上述財(cái)政激勵(lì)政策[4]。

4.3住房經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償和財(cái)政政策

運(yùn)營(yíng)階段的第一步是償還投資。為充分鼓勵(lì)多種特定補(bǔ)償收入方式，擴(kuò)大特定補(bǔ)償支出財(cái)政收入資源，需要針對(duì)各種特定補(bǔ)償收入方式分別選擇稅收抵扣優(yōu)惠。特定補(bǔ)貼收入項(xiàng)目補(bǔ)償主要是指直接收入來源于保障性住房資源的特定收入，如利用保障性住房出租補(bǔ)貼收入、利用建筑墻體等資源直接產(chǎn)生的廣告宣傳收入、“以售代租”的收入，以及用于償還現(xiàn)有其他經(jīng)濟(jì)性合適用房的按揭貸款和購(gòu)房利息以及維護(hù)建成的保障性住房和在建的保障性住房。目前，對(duì)于廉租房和公共租屋雖取得的收入會(huì)全額免征租賃稅、房產(chǎn)稅和其印花稅，但在新構(gòu)想運(yùn)營(yíng)階段中所得收入一般不予扣除或豁免。除特定住房租金運(yùn)營(yíng)收入給予一定獎(jiǎng)勵(lì)外，獎(jiǎng)勵(lì)金的使用資金來源更加豐富靈活多樣，依托民間資本市場(chǎng)的適當(dāng)稅收優(yōu)惠，有助于新的獎(jiǎng)勵(lì)渠道演變?yōu)榉€(wěn)定、長(zhǎng)期的獎(jiǎng)勵(lì)來源。例如，房屋及酒店周邊其他不動(dòng)產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓、出售給其他投資者時(shí)，投資人依靠房屋或周邊不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)支付適當(dāng)?shù)姆课菥S修費(fèi)用，并按規(guī)定享受營(yíng)業(yè)稅減免。以補(bǔ)償形式中的reits補(bǔ)償為證舉例，reits補(bǔ)償是一種非非資產(chǎn)債權(quán)證券化補(bǔ)償形式，財(cái)政部和國(guó)稅局近期發(fā)布的《關(guān)于信托資產(chǎn)證券化有關(guān)稅收政策問題的通知》同樣規(guī)定了一些非資產(chǎn)應(yīng)稅補(bǔ)償項(xiàng)目。但是，對(duì)于reits，尤其是保障性住房的reits，并沒有特別的規(guī)定，為reits形式的保障性住房貸款提供更優(yōu)惠的稅收政策。保障性住房投資信托基金的稅收優(yōu)惠是雙重的。

4.4周邊資產(chǎn)管理的激勵(lì)性財(cái)政政策和監(jiān)管性財(cái)政政策

周邊資產(chǎn)管理是全構(gòu)想設(shè)計(jì)中隨時(shí)可充分利用的可盈利資源，周邊經(jīng)營(yíng)以當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求帶動(dòng)，政府主導(dǎo)。周邊資產(chǎn)管理大致可以被劃分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段主要是人才培育期，是“以周邊養(yǎng)住房”模式的嘗試。為充分鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)更多投資者積極參與周邊資產(chǎn)管理，財(cái)政政策以扶持激勵(lì)投資為主。與當(dāng)前周邊資產(chǎn)建設(shè)期類似，通過與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體利潤(rùn)直接相關(guān)的稅收特定減免、行政監(jiān)管事業(yè)性項(xiàng)目收費(fèi)、政府采購(gòu)項(xiàng)目?jī)?yōu)先等多項(xiàng)優(yōu)惠政策措施，具有刺激投資者的作用。第二階段也就是自力更生期，即周邊資產(chǎn)管理模式逐漸得到市場(chǎng)認(rèn)可、經(jīng)營(yíng)模式利潤(rùn)穩(wěn)定、投資者自覺接受引入的發(fā)展階段。這一發(fā)展階段，財(cái)政政策從激勵(lì)型政策轉(zhuǎn)變到更為成本控制型，即從無差別的優(yōu)惠政策模式轉(zhuǎn)變到更為具有差別化的、個(gè)體化的優(yōu)惠政策。換言之，就是縮小了國(guó)家對(duì)投資者的契稅優(yōu)惠政策范圍，優(yōu)惠政策僅僅適用于調(diào)和周邊不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)或不同地段房型的開發(fā)投資與經(jīng)營(yíng)效益狀況不成比例的情況[5]。

結(jié)語：

綜上所述，解決城市保障性住房項(xiàng)目建設(shè)用地資金不足問題仍然將是重中之重。雖然在合理分配城市土地和建設(shè)用地資源綜合利用以及周邊地區(qū)公共資源建設(shè)方面仍然存在諸多挑戰(zhàn)，但城市保障性住房項(xiàng)目建設(shè)資金新構(gòu)想——“建設(shè)運(yùn)營(yíng)”，通過推廣《建設(shè)、街區(qū)與住房結(jié)合、街區(qū)與住房支持》為不斷拓寬地方資金使用渠道、減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)城市保障性住房項(xiàng)目建設(shè)行業(yè)良性循環(huán)發(fā)展提供了新思路和更廣闊的科學(xué)研究視野。

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