推進(jìn)數(shù)字政府制度化建設(shè)的路徑選擇

本文立足于我國數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)狀，以數(shù)字政府建設(shè)中存在的實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，以制度化建設(shè)理論為支撐，提出數(shù)字政府制度化建設(shè)的路徑。以堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制、加快國家職能轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，促進(jìn)數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、政務(wù)數(shù)據(jù)使用規(guī)范化、數(shù)據(jù)信息共享、數(shù)據(jù)權(quán)利保障等制度完善，推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

2000年，當(dāng)時(shí)的福州大學(xué)副校長、歐亞科學(xué)院院士王欽敏提交了《“數(shù)字福建”項(xiàng)目建議書》。時(shí)任福建省省長的習(xí)近平同志于10月12日作出長篇批示，批準(zhǔn)了建設(shè)“數(shù)字福建”的戰(zhàn)略決策，并提出“數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、可視化、智慧化”的建設(shè)目標(biāo)。2002年，習(xí)近平同志又提出了以應(yīng)用為重點(diǎn)的“數(shù)字福建”建設(shè)命題，引領(lǐng)福建省從信息化全局出發(fā)，在眾多開展數(shù)字化建設(shè)的省份中脫穎而出。[1]

2015年，習(xí)近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)開幕式上提出推進(jìn)“數(shù)字中國”建設(shè)，這是我國“數(shù)字中國”概念被首次正式提出，標(biāo)志著我國政府推進(jìn)信息化建設(shè)走向新階段。[2]2017年，習(xí)近平總書記在第四屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀信中進(jìn)一步提出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的概念。[3]黨的十九大報(bào)告第五條“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”論述之下，再次將建設(shè)“數(shù)字中國”作為加快建設(shè)創(chuàng)新型國家的一項(xiàng)重要指標(biāo)。[4]黨的十九屆四中全會(huì)《決定》第五條“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”部分指出，要“推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息”。[5]以習(xí)近平同志為核心的黨中央準(zhǔn)確把握信息時(shí)代發(fā)展大勢(shì)，將信息化與完善中國特色社會(huì)主義行政體制緊密結(jié)合在一起，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段我國針對(duì)數(shù)字政府制度化建設(shè)的研究散見于政府電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)等研究成果之中，內(nèi)容主要涉及國外成功經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)實(shí)踐現(xiàn)狀的分析研究?jī)蓚€(gè)方面。相關(guān)研究成果指出，從國外數(shù)字政府建設(shè)的成功實(shí)踐來看，美國數(shù)字政府建設(shè)通過頒布系列行政法令、簽署總統(tǒng)備忘錄等形式構(gòu)建了數(shù)字政府治理體系，保障社會(huì)公眾可以以最為便捷的方式獲取政府的優(yōu)質(zhì)政務(wù)服務(wù)。[6]英國數(shù)字政府建設(shè)十分注重將政策制定與數(shù)字服務(wù)的具體內(nèi)容聯(lián)系起來。[7]新加坡數(shù)字政府建設(shè)一方面以制定包括數(shù)字政府建設(shè)戰(zhàn)略、與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)推動(dòng)國家數(shù)字政府建設(shè)，另一方面還制定保護(hù)公民個(gè)人信息的法律法規(guī)體系，用以保障數(shù)字政府建設(shè)過程中的公民隱私權(quán)與數(shù)據(jù)安全。[8]

制度化在實(shí)踐中被應(yīng)證了有助于“公民即用戶”導(dǎo)向下的頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、平臺(tái)搭建、最佳用戶體驗(yàn)終端的整體實(shí)現(xiàn)，[9]有助于數(shù)字政府建設(shè)在監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、效率化，最終促成數(shù)字政府建設(shè)達(dá)到最佳運(yùn)行狀態(tài)。[10]

理論基礎(chǔ)

馬克思認(rèn)為制度理論的出發(fā)點(diǎn)是從事實(shí)際活動(dòng)的人。[11]制度是人類為了完成群體活動(dòng)所必然依靠的行為準(zhǔn)則。無論是生活或是工作，作為社會(huì)群體中的一員必然是某種制度或者一系列制度的輻射對(duì)象。

（一）制度的一般行為導(dǎo)向

制度的建設(shè)具有明確的目的行為導(dǎo)向。制度通過制定行為范式，用以引導(dǎo)在制度輻射范圍內(nèi)的不同主體實(shí)施有利于目的實(shí)現(xiàn)的制度預(yù)期行為，限制阻礙目的實(shí)現(xiàn)的非制度預(yù)期行為，協(xié)調(diào)預(yù)期行為之間可能產(chǎn)生的利益沖突，協(xié)調(diào)制度化的整體行為與外部環(huán)境之間可能產(chǎn)生的利益沖突。[12]當(dāng)自我行為、他人行為、第三方行為實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化組合之后，制度便通過制度化形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)于社會(huì)共同行為范式的建立，并可以作為社會(huì)整體共同行為的普遍化模式，根據(jù)不同主體所處地位進(jìn)行重復(fù)適用。

當(dāng)然，共同行為范式在形成之后也不可能一成不變，而是周期性地經(jīng)歷問題產(chǎn)生、制度需求、制度形成、制度化行為引導(dǎo)、制度內(nèi)行為磨合、共同行為范式產(chǎn)生、新問題產(chǎn)生、新制度需求等循環(huán)往復(fù)的過程。但是，制度作為行為導(dǎo)向的核心意義在于行為范式的普遍適用性與穩(wěn)定性、結(jié)果的社會(huì)效益性與可預(yù)期性。

（二）制度的一般結(jié)果預(yù)期

制度通過定義行為準(zhǔn)則形成行為導(dǎo)向來減少結(jié)果的不確定性。[13]尤其是通過政策、法律而建構(gòu)起來的，通過偵查、檢察、審判、監(jiān)察等機(jī)關(guān)促進(jìn)實(shí)施的國家正式制度體系，除了能夠保障制度目的實(shí)現(xiàn)，還有助于制度引導(dǎo)下的社會(huì)普遍價(jià)值觀的形成，從而進(jìn)一步促進(jìn)被期待預(yù)期結(jié)果的實(shí)現(xiàn)概率。制度中行為所產(chǎn)生的結(jié)果，需要制度化的規(guī)范予以保障及維護(hù)，這是制度化本身的應(yīng)有之義。

制度化通過確定的規(guī)范對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的行為結(jié)果予以肯定，并保障結(jié)果的穩(wěn)定及其效益歸屬，用以彰顯制度化存在對(duì)于制度內(nèi)主體目的的支持。同時(shí)，為了維持制度化的持續(xù)推行、增強(qiáng)制度化的生命力，制度化需要根據(jù)相關(guān)主體的需求變動(dòng)、制度化推行的外部環(huán)境的變動(dòng)等，對(duì)于制度進(jìn)行能動(dòng)調(diào)整，以便于真正實(shí)現(xiàn)對(duì)于制度性結(jié)果的保障及維護(hù)。

制度化建設(shè)的實(shí)踐路徑完善

構(gòu)建跨層級(jí)統(tǒng)籌建設(shè)管理體制與整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有助于解決中國數(shù)字政府建設(shè)難以有效統(tǒng)籌的問題，[14]“彈性化界面運(yùn)作形態(tài)”，[15]也需要可以帶動(dòng)多元化治理行進(jìn)的制度的有效跟進(jìn)，尤其是“數(shù)字政府建設(shè)表面看也許是個(gè)技術(shù)問題，但實(shí)質(zhì)上看仍然是對(duì)權(quán)力的態(tài)度問題”，[16]因此，制度化建設(shè)尤顯重要。

（一）制度化落實(shí)數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)

制度化建設(shè)首先要做到明確數(shù)字政府建設(shè)的目標(biāo)，即為什么要進(jìn)行數(shù)字政府建設(shè)。我國行政體制改革經(jīng)歷了以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、降低對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的政府干預(yù)、建設(shè)公共服務(wù)體系、加快職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變歷程，[17]以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作為總目標(biāo)。

1、制度化落實(shí)職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)

黨的十八大以來，我國行政體制改革以簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，?shù)字政府建設(shè)要在實(shí)現(xiàn)“放管服”改革中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。數(shù)字政府制度化建設(shè)需要在進(jìn)一步促進(jìn)“服”的前提下，推進(jìn)“放”和“管”在數(shù)字政府服務(wù)中的落實(shí)。結(jié)合權(quán)力清單制度，制度化推動(dòng)各級(jí)政府權(quán)力清單中的各項(xiàng)權(quán)力切實(shí)落實(shí)在數(shù)字政府的服務(wù)內(nèi)容中，逐步推進(jìn)權(quán)力清單中的政府層級(jí)權(quán)力與數(shù)字政府服務(wù)逐一對(duì)應(yīng)。讓百姓看得到的每一個(gè)“服”，享受得到的每一次數(shù)字化“服”的便捷高效都有“放”和“管”的制度化作為支撐，也讓每一個(gè)“放”和“管”都可以制度化地通過百姓看得到、享受得到的“服”得以落實(shí)。

2、制度化落實(shí)國家行政體制完善目標(biāo)

以信息化作為技術(shù)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府建設(shè)跨越了傳統(tǒng)政府的物理形態(tài)與地域限制，增強(qiáng)了對(duì)于治理主體多元化以及治理內(nèi)容跨部門、跨區(qū)域銜接的現(xiàn)實(shí)需求。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)該體現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效的著力點(diǎn)，以信息化形式助力行政決策優(yōu)化、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制優(yōu)化。以數(shù)字化創(chuàng)新行政管理和行政服務(wù)方式，及時(shí)匯集各地?cái)?shù)字政府建設(shè)中已經(jīng)取得的有效經(jīng)驗(yàn)，加快建立國家層面與地方數(shù)字政府建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度，理順國家與地方、各地方之間的協(xié)同發(fā)展關(guān)系，制度化推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)有序共享，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

（二）制度化落實(shí)數(shù)字政府建設(shè)任務(wù)

1、完善數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)制度

一是合理明確中央與地方數(shù)字政府建設(shè)的具體工作內(nèi)容，形成政府信息化建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源、信息技術(shù)等在國家的統(tǒng)一框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體化標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而在統(tǒng)一制度框架與標(biāo)準(zhǔn)下再兼顧地方信息化特性，用以提高數(shù)字政府建設(shè)的整體化效率，降低不必要的重復(fù)與難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的資源耗費(fèi)。

二是加強(qiáng)對(duì)政府部門數(shù)據(jù)的國家統(tǒng)籌管理，建立政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單，依托權(quán)力清單統(tǒng)一政務(wù)事項(xiàng)上網(wǎng)名稱、辦理機(jī)構(gòu)、事項(xiàng)類別、辦理流程、辦理路徑、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

三是推動(dòng)電子政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)優(yōu)化受理與辦理流程，運(yùn)用集成化理念，打破辦事部門、受理窗口的物理界限，建立無差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理規(guī)范。四是統(tǒng)合政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)重要領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)資源合理化、適度化、有序化、規(guī)范化、安全化地向社會(huì)開放。

2、完善政務(wù)數(shù)據(jù)持有、開發(fā)、使用規(guī)范化制度

一是整合政府已持有數(shù)據(jù)，對(duì)可能涉及政府涉密數(shù)據(jù)、個(gè)人隱私數(shù)據(jù)，影響到國家、社會(huì)、公民利益的尤其需要審慎對(duì)待，明確數(shù)據(jù)類別，明確數(shù)據(jù)持有單位，實(shí)現(xiàn)相同內(nèi)容、相同性質(zhì)的信息的制度化統(tǒng)一管理，不同內(nèi)容、不同性質(zhì)、需要區(qū)別管理的信息區(qū)別管理，形成數(shù)據(jù)分類系統(tǒng)。

二是保障現(xiàn)有政務(wù)數(shù)據(jù)有權(quán)持有、安全持有，制度化明確不同數(shù)據(jù)持有部門針對(duì)不同類別數(shù)據(jù)的持有權(quán)限，明確安全責(zé)任單位及其安全保障責(zé)任，明確安全保障規(guī)范及技術(shù)措施，建立防攻擊規(guī)范、防泄露規(guī)范、安全預(yù)警規(guī)范、應(yīng)急處置規(guī)范、安全監(jiān)控實(shí)時(shí)與動(dòng)態(tài)規(guī)范、數(shù)據(jù)安全法律責(zé)任等。

三是明確政務(wù)數(shù)據(jù)開發(fā)的合法、正當(dāng)、必要、有限性，盤活可合理利用、開發(fā)的政務(wù)數(shù)據(jù)，明確可開發(fā)數(shù)據(jù)類別、開發(fā)方式、開發(fā)限制、開發(fā)安全等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

3、完善政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享制度

一是進(jìn)一步完善政府信息平臺(tái)整合、消除信息孤島、推進(jìn)數(shù)據(jù)資源向社會(huì)開放等共享化制度，制度化落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)一”，切實(shí)落實(shí)各自為政、自成體系、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，明確數(shù)字信息共享交換的主體及其責(zé)任，明確共享信息質(zhì)量保障與后續(xù)維護(hù)的主體及其責(zé)任。

二是加強(qiáng)第三方參與政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用制度化推進(jìn)，進(jìn)一步完善政企合作制度，規(guī)范政府市場(chǎng)化采購、服務(wù)外包的項(xiàng)目類別、內(nèi)容、形式、責(zé)任等內(nèi)容，引入第三方機(jī)構(gòu)定期對(duì)數(shù)字政府績(jī)效評(píng)價(jià)、政事企合作等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，支持企業(yè)按照市場(chǎng)化、法治化規(guī)則參與數(shù)字政府建設(shè)。

三是明確政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合規(guī)范化，制度化推進(jìn)社會(huì)力量參與信息化社會(huì)治理的積極性。

4、完善制度化數(shù)據(jù)權(quán)利保障制度

一是區(qū)分“政府的數(shù)據(jù)”和“政務(wù)數(shù)據(jù)”，針對(duì)不同數(shù)據(jù)建立有針對(duì)性的數(shù)據(jù)資源采集、傳輸、存儲(chǔ)、利用、開放的規(guī)范管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開放。

二是切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涉及國家利益、公共安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私、軍工科研生產(chǎn)等信息的保護(hù)，制度化界定特殊領(lǐng)域信息的基本范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)方式、保護(hù)期限、保護(hù)主體及其責(zé)任等內(nèi)容。

三是界定個(gè)人信息采集、應(yīng)用的主體、范圍和方式，明確被采集信息主體的權(quán)利、權(quán)利救濟(jì)方式，明確信息采集、應(yīng)用主體的信息保護(hù)義務(wù)和責(zé)任，明確信息數(shù)據(jù)持有主體的開發(fā)、使用等權(quán)限，保護(hù)信息安全的義務(wù)與責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)濫用、侵犯?jìng)€(gè)人隱私等行為的制度化管理和懲戒。

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作者簡(jiǎn)介

翟曉舟 中共陜西省委黨校（陜西行政學(xué)院）法學(xué)與社會(huì)治理教研部副教授，研究方向?yàn)榭萍挤▽W(xué)、社會(huì)治理法學(xué)