陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策效果研究

富遜娣，張 如，郝翠萍，田歆寧，孫國艷

(1.陜西省天然林保護(hù)工程管理中心(陜西省林業(yè)基金管理中心)，西安 710000；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策是保障國土生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的基本要求。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念，彰顯“山水人文，大美陜西”的形象，加大森林保護(hù)力度，陜西省出臺了《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，顯著提高了陜西省森林的管護(hù)效果。

陜西作為我國生態(tài)區(qū)位極為重要的地區(qū)[1]，客觀評價陜西省森林生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施以來產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效果，總結(jié)分析陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策在項(xiàng)目推進(jìn)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并提出相應(yīng)建議很有必要。自森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施以來，雖然很多學(xué)者圍繞陜西省生態(tài)效益補(bǔ)償基金標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)效益評估等進(jìn)行了討論，但從整體角度系統(tǒng)分析陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策所產(chǎn)生的效果研究較少，因此，我們采取典型調(diào)查法進(jìn)行了陜西省森林生態(tài)補(bǔ)償政策效果、農(nóng)戶滿意程度等研究，以期為陜西省乃至西部地區(qū)完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策提供依據(jù)和指導(dǎo)。

1 陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策概況

1.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化

2009年，陜西省首次出臺了《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，生態(tài)效益補(bǔ)償基金的補(bǔ)償對象為公益林的所有者或經(jīng)營者，補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元，其中71.25元用于國有和集體林業(yè)單位及個人的管護(hù)等開支，3.75元由省級財(cái)政部門列支，用于公益林管護(hù)檢查驗(yàn)收等開支。

2014年，陜西省重新印發(fā)了《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，開始正式大規(guī)模落實(shí)補(bǔ)償，規(guī)定國有國家級公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元，集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃225元。省級財(cái)政公益林生態(tài)效益補(bǔ)償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元，且公共管護(hù)支出均為每年每公頃3.75元。

2020年陜西省調(diào)整了集體和個人所有的國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將原來的每年每公頃225元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每年每公頃240元，其余管理辦法暫時不變。

1.2 補(bǔ)償面積及權(quán)屬變化

2013年，即正式大規(guī)模補(bǔ)償前，陜西省國家級公益林625.60萬公頃，其中國有公益林276.61萬公頃，占國家級公益林面積44.22%，非國有公益林348.99萬公頃，占國家級公益林面積55.78%，且主要分布在陜北和陜南地區(qū)，同時陜西省省級公益林269.22萬公頃[2]；2019年底，全省國家級公益林面積增加628.87萬公頃，其中國有公益林279.47萬公頃，占國家級公益林面積44.44%，非國有公益林349.40萬公頃，占國家級公益林面積55.56%，同時陜西省省級公益林469.93萬公頃。

2 陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策效果研究方法

2.1 數(shù)據(jù)采集

2.1.1 社會效果數(shù)據(jù)采集 數(shù)據(jù)主要來源于陜西省林改調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)和調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2021年8月走訪陜西省太白縣、寧陜縣、韓城市、安塞區(qū)獲得的資料，采用統(tǒng)計(jì)分析方法研究補(bǔ)償政策帶來的影響?？紤]到調(diào)查分析可實(shí)施性，對陜西省公益林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的社會效果研究包括農(nóng)戶滿意度、農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)和減貧貢獻(xiàn)等三個方面。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)效果數(shù)據(jù)采集 數(shù)據(jù)主要來源于陜西省林改調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)，分別對縣級統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。縣級數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，選取陜北地區(qū)安塞區(qū)和定邊縣、關(guān)中地區(qū)鄠邑區(qū)和太白縣、陜南地區(qū)的丹鳳縣作為樣本縣；農(nóng)戶數(shù)據(jù)調(diào)查中采用隨機(jī)抽樣方法，選擇10個縣為代表縣，其中陜北地區(qū)有安塞區(qū)、黃陵縣、定邊縣、佳縣，關(guān)中地區(qū)有澄城縣、鄠邑區(qū)、太白縣，陜南地區(qū)有寧陜縣、西鄉(xiāng)縣、丹鳳縣，每個縣隨機(jī)選取5個行政村，每個村隨機(jī)選擇10戶家庭進(jìn)行調(diào)查。

2.1.3 生態(tài)效果數(shù)據(jù)采集 數(shù)據(jù)主要來源于2014-2018年期間完成的第九次全國森林資源清查結(jié)果，并根據(jù)《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》[3](下稱《規(guī)范》)給定的公式及其他文獻(xiàn)關(guān)于森林生態(tài)產(chǎn)品的研究資料歸納，本文將公益林生態(tài)補(bǔ)償政策產(chǎn)生的生態(tài)效果區(qū)分為保育土壤、涵養(yǎng)水源、凈化大氣環(huán)境、農(nóng)戶感知生態(tài)效果等四方面，以陜西省省級公益林為例，根據(jù)公式進(jìn)行測算。

2.2 數(shù)據(jù)整理分析

2.2.1 社會效果數(shù)據(jù)分析

(1)陜西省公益林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對農(nóng)戶滿意度的影響

農(nóng)戶是森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的實(shí)施對象，也是政策實(shí)施效果衡量中需要考慮的重要因素，農(nóng)戶對生態(tài)效益補(bǔ)償政策滿意度的高低是政策實(shí)施成果的考察標(biāo)準(zhǔn)之一，也是保證對生態(tài)效益補(bǔ)償政策持續(xù)實(shí)施的重要條件。

滿意度調(diào)查結(jié)果如表1所示，獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶有283戶，其中對生態(tài)效益補(bǔ)償滿意的農(nóng)戶占比80.21%，大多農(nóng)戶反映對政策不滿意的原因是生態(tài)效益補(bǔ)償政策的標(biāo)準(zhǔn)太低。

表1 森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施農(nóng)戶滿意度調(diào)查

(2)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)的影響

農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)是中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式最有力的突破口，可以解決農(nóng)村人口多、耕地少等生存問題。補(bǔ)償政策在保護(hù)公益林資源的同時，一部分剩余勞動力會轉(zhuǎn)移到城市里工作，增加農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)的機(jī)會。

本研究以2014年為分界線，比較補(bǔ)償政策實(shí)施前2011-2013年和補(bǔ)償政策實(shí)施后2015-2017年的轉(zhuǎn)移就業(yè)情況。如表2所示，長期外出務(wù)工人數(shù)占勞動力人口總數(shù)比例,生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施后3 a比前3 a高3.72百分點(diǎn)，從整體看，生態(tài)效益補(bǔ)償政策對促進(jìn)農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)有積極影響。

表2 長期外出務(wù)工人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

(3)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對減貧的貢獻(xiàn)

根據(jù)調(diào)查，因公益林管護(hù)而雇傭的生態(tài)護(hù)林員均為建檔立卡的貧困戶，其家庭有了較為穩(wěn)定的收入，從根本上解決了農(nóng)戶的貧困問題。

如寧陜縣筒車灣鎮(zhèn)海棠園村，是秦巴山區(qū)中非常典型的貧困村，全村295戶中曾有127戶貧困戶。在黨中央的關(guān)懷下，海棠園村抓住脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等重要戰(zhàn)略，借助林地資源，發(fā)展林下種植、中蜂養(yǎng)殖、林麝特色養(yǎng)殖、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，摘除了貧困帽子。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)效果數(shù)據(jù)分析 調(diào)查結(jié)果顯示，在2013-2017年，農(nóng)村居民年人均純收入呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的增長趨勢(表3)，2017年與2013年相比，農(nóng)村居民年人均純收入至少增加了1.2倍，最多增加了1.44倍，人均純收入水平得到明顯提升。以丹鳳縣為例，2013年的農(nóng)村居民年人均純收入為6 333元，此后其保持著平均約900元·a-1的增長速度，是5個樣本縣中農(nóng)村居民年人均純收入增長最快的。

表3 農(nóng)村居民年人均純收入變化 單位：元

農(nóng)戶年均收入方面，所調(diào)查的農(nóng)戶自我感知家庭收入水平偏低；林業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入占比較少，農(nóng)戶家庭總收入主要來自于非林產(chǎn)業(yè)。

表4 農(nóng)戶收入調(diào)查結(jié)果

2.2.3 生態(tài)效果數(shù)據(jù)分析

(1)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對保育土壤的影響

公益林可以有效減少雨水對土壤的直接沖刷，減輕雨滴對表土的濺蝕和地表徑流的侵蝕作用，主要表現(xiàn)在固土價值，相關(guān)計(jì)算公式如下：

G固土=A×(X2-X1)

(1)

U固土=G固土×C土/ρ

(2)

式中，A是公益林面積(hm2)，2013年為269.22×104hm2；X1是有林地土壤侵蝕模數(shù)，X2是無林地土壤侵蝕模數(shù)，根據(jù)張莉等[4]對黃土高原典型地貌區(qū)土壤侵蝕模數(shù)的測算，X1取值125 t·hm-2·a-1，X2取值179 t·hm-2·a-1。C土為挖取和運(yùn)輸單位體積土方所需費(fèi)用，根據(jù)《規(guī)范》，人工挖土方Ⅰ和Ⅱ土類每100 m3需42個工日，按平均每工日80元計(jì)算，挖取單位土方費(fèi)用為33.6元·m-3；ρ為林地土壤密度，根據(jù)王夏暉等[5]對黃土高原幾種主要土壤物理性質(zhì)的研究結(jié)果取值1.26 t·m-3。

G固土為公益林年固土量，U固土為公益林年固土價值，計(jì)算得U固土為38.77億元·a-1。2019年公益林面積為469.93×104hm2，計(jì)算方法同上，U固土為67.67億元·a-1，2019年較2013年增長28.9億元。

(2)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對涵養(yǎng)水源的影響

涵養(yǎng)水源與水庫蓄水的本質(zhì)類似，可用計(jì)量區(qū)域的降水量減去林分蒸散量計(jì)算出公益林水源涵養(yǎng)量，再采用水庫工程的蓄水成本確定公益林生態(tài)系統(tǒng)每年調(diào)節(jié)水量的價值。年降水量數(shù)據(jù)取自陜西省統(tǒng)計(jì)年鑒，林分蒸散量數(shù)據(jù)取自國家氣象信息中心數(shù)據(jù)庫(http://data.cma.cn)，庫容造價使用《規(guī)范》里的推薦使用值，再利用居民消費(fèi)價格指數(shù)換算成目前的價格，其他參數(shù)的取值同上。相關(guān)計(jì)算公式如下：

G調(diào)=10A×(P水-E-C)

(3)

U調(diào)=G調(diào)×C庫

(4)

式中，P水為公益林林外降水量，取值700 mm·a-1；E為公益林蒸散量，取值400 mm·a-1；C為公益林地表快速徑流量，取值84 mm·a-1；C庫為水資源市場交易價格，也可理解為水庫建設(shè)單位庫容投資價格，按工程替代法以50 a折舊計(jì)算，取值4.48元·m-3。

G調(diào)為公益林年調(diào)節(jié)水量，U調(diào)為公益林年調(diào)節(jié)水量價值，計(jì)算得2013年U調(diào)為26.05億元，2019年U調(diào)為45.47億元，2019年較2013年增長19.42億元。

(3)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對凈化大氣環(huán)境的影響

森林可以改善林內(nèi)或附近微觀氣候環(huán)境，可以滯塵吸毒，吸收有害氣體。在森林吸收的污染物中，SO2是數(shù)量最多、分布最廣、危害最大的有害氣體，故本研究用森林吸收SO2的價值量計(jì)量森林吸收污染物的價值，吸收SO2能力取值0.15 t·hm-2·a-1[6]，其他參數(shù)的取值同上。相關(guān)計(jì)算公式如下：

GSO2=QSO2×A

(5)

USO2=GSO2×KSO2

(6)

式中，QSO2為公益林單位面積吸收SO2量；KSO2為SO2治理費(fèi)用，取值為1 550元·t-1[7]。GSO2為公益林年吸收SO2量，USO2為公益林年吸收SO2價值，計(jì)算得2013年USO2為0.63億元，2019年USO2為1.10億元·a-1，2019年較2013年增長了0.47億元。

(4)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策對農(nóng)戶感知生態(tài)效果的影響

實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償，使森林資源管護(hù)有了可靠保障，管護(hù)能力增強(qiáng)，成效顯著。由走訪調(diào)查實(shí)際結(jié)果和林改數(shù)據(jù)可知，補(bǔ)償政策有效減輕了旱澇、泥石流等自然災(zāi)害帶來的損失(表5)。同時生態(tài)環(huán)境得到改善，河水流量增加，森林濾塵濾音、美化環(huán)境等作用，有效地維持了生物多樣性，使生態(tài)功能得到有效恢復(fù)，野生動植物種群數(shù)量明顯增加，生物物種豐富度不斷提高。農(nóng)戶們普遍感到天變好了，野生動物更多了。

表5 農(nóng)戶感知生態(tài)效果變化狀況

3 結(jié)論與討論

3.1 結(jié)論

3.1.1 公益林資源不斷增長 與森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金普遍落實(shí)前即2013年底數(shù)據(jù)相比，陜西省公益林面積規(guī)模不斷擴(kuò)大，尤其是省級公益林變化明顯，2019年和2013年相比增加了200.71萬公頃，同時國有公益林占比不斷增加。調(diào)研走訪結(jié)果表明，公益林資源總量穩(wěn)步增長、質(zhì)量提高、林分結(jié)構(gòu)改善、生態(tài)效能增加，公益林越管越好。

3.1.2 政策產(chǎn)生良好社會效果 在農(nóng)戶滿意度方面，絕大多數(shù)農(nóng)戶對陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策表示滿意，且滿意程度也在逐年增長，導(dǎo)致不滿意的主要原因是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低；在農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)方面，陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施后的3 a里，林戶中外出務(wù)工人數(shù)明顯增加；在對減貧貢獻(xiàn)方面，調(diào)研得知森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策為有勞動能力的貧困人口創(chuàng)造了公益崗位，通過吸納貧困人口參與森林管護(hù)、防火和接待服務(wù)等，增加了其勞務(wù)收入，通過該政策選聘了一大批生態(tài)護(hù)林員，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)了山上就業(yè)、家門口脫貧。

3.1.3 政策產(chǎn)生良好經(jīng)濟(jì)效果 在農(nóng)民人均純收入這一經(jīng)濟(jì)效果主要指標(biāo)方面，陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施后的3 a間，人均純收入增加了1.2倍以上，且農(nóng)戶收入主要來自于非林收入。以丹鳳縣為代表的陜南地區(qū)人均純收入增加最快，這與當(dāng)?shù)亓值孛娣e增加較大、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快有關(guān)。

3.1.4 政策產(chǎn)生良好生態(tài)效果 本研究對保育土壤、涵養(yǎng)水源、凈化大氣環(huán)境、農(nóng)戶感知生態(tài)效果等四方面，根據(jù)公式測算發(fā)現(xiàn)，陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策實(shí)施后帶來了巨大的生態(tài)效益，且生態(tài)意識深入人心，取得了集生態(tài)保護(hù)、宣傳教育、社會行動于一體的良好效果，人民群眾的生態(tài)意識顯著增強(qiáng)，資源保護(hù)由被動變?yōu)橹鲃?，有力地促進(jìn)了資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 討論

3.2.1 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加地方投入 雖然陜西省森林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，但現(xiàn)有的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度不完善，沒有充分體現(xiàn)公益林的價值，沒有充分彌補(bǔ)作為公益林的機(jī)會損失。目前執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)與公益林經(jīng)營管護(hù)成本、經(jīng)濟(jì)損失以及生態(tài)效益價值差距較大。很多森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究文獻(xiàn)都提到了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題[8-9]，也提出了相關(guān)建議，陳嫻儀等[10]建議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的增長可按照GDP平均增長速度，確定一定的周期及時改變。以云南省和貴州省為例，除了中央財(cái)政補(bǔ)償，云南省還建立了地方補(bǔ)償制度，從2014年起省級和國家級公益林同標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，其資金來源由省級財(cái)政負(fù)擔(dān)；貴州省也有地方森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，如一些地區(qū)按4∶3∶3的比例分三級財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)償。

相較于南方一些地區(qū)，北方很多森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金中，省級配套較少，這也與北方總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力低于南方有關(guān)，而且南方森林覆蓋率較高，商品林占比多，故較早地開始了各種補(bǔ)償試點(diǎn)，具有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。故陜西省應(yīng)對一些特殊地區(qū)或管護(hù)難度較大地區(qū)，給予必要的額外財(cái)政補(bǔ)貼，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步把地方公益林列入地方財(cái)政預(yù)算。

3.2.2 促進(jìn)林地多元化經(jīng)營，提高林地利用水平 全省林業(yè)用地占全省國土面積59.69%，但林地利用水平較低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，未能形成競爭力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)集群，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率較低。雖然林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特別是林下經(jīng)濟(jì)勢頭良好，但由于基礎(chǔ)差、底子薄、起步晚、產(chǎn)供銷脫節(jié)矛盾突出，大資源小產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀仍未得到根本性轉(zhuǎn)變，提高林地利用水平任重道遠(yuǎn)。

應(yīng)以綠色生態(tài)產(chǎn)品為導(dǎo)向，允許和鼓勵利用林間空地和良好的生態(tài)環(huán)境，適量適度發(fā)展林下種植、林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集及加工和森林旅游休閑康養(yǎng)，開展立體復(fù)合經(jīng)營，提高林地生產(chǎn)力和綜合效益。

3.2.3 改進(jìn)補(bǔ)償方式，實(shí)行分類補(bǔ)償 很多地區(qū)實(shí)行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，難以體現(xiàn)區(qū)域類別、林分質(zhì)量和經(jīng)營管理難度等方面的差異，不利于調(diào)動經(jīng)營者積極性和提高公益林質(zhì)量。

應(yīng)建立公益林管理分區(qū)分類體系、多層次政策體系及技術(shù)管理體系，合理配置林地資源，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對林業(yè)的需求，因地制宜，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和林地保護(hù)。調(diào)整適應(yīng)于區(qū)域開發(fā)利用的公益林生態(tài)補(bǔ)償結(jié)構(gòu)和管理措施，實(shí)行分區(qū)施策、分類指導(dǎo)、分級管理，不搞“一刀切”。

3.2.4 探索多元化生態(tài)補(bǔ)償方式 目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要是國家財(cái)政補(bǔ)償，尚未真正建立依靠政府、社會、市場等多元化籌資機(jī)制所形成的補(bǔ)償基金。

可以參照其他地區(qū)，從依托資源開發(fā)旅游經(jīng)營收入中提取，具體可按風(fēng)景旅游區(qū)門票、旅游營業(yè)收入以及水電水利部門收入中適當(dāng)提取[11]，形成補(bǔ)償基金，同時可通過科普和調(diào)研等方式提升公眾補(bǔ)償意識，使“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”意識逐步深入人心[12]，鼓勵受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)建立橫向補(bǔ)償關(guān)系，借鑒流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，通過收取“水源涵養(yǎng)費(fèi)”等辦法試行開展省內(nèi)乃至省際橫向森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制新方向的研究。