船舶管理中“代而不管”與“代而不讓管”問題探討

李良旺（舟山海事局，浙江 舟山 361000）

一、引言

在船舶體系管理中，常出現(xiàn)船舶管理公司與船舶經(jīng)營(yíng)人、船舶所有人、光船承租人（以上三人，下文統(tǒng)稱“船舶經(jīng)營(yíng)人”）“代而不管”與“代而不讓管”的問題，海事部門、港航及交通部門監(jiān)管過程中，對(duì)此類問題猶如“池塘里捉泥鰍”，船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人像“泥鰍的頭尾”，互相推卸責(zé)任，相關(guān)監(jiān)管單位無法精準(zhǔn)發(fā)力。自2003年1月1日國(guó)內(nèi)第一批船舶實(shí)施體系管理以來，船舶體系管理中“代而不管”與“代而不讓管”問題一直反復(fù)被提及。本文針對(duì)此類問題進(jìn)行簡(jiǎn)單剖析并提出針對(duì)性解決方案。

二、“代而不管”“代而不讓管”對(duì)船舶安全營(yíng)運(yùn)與防止污染帶來的危害

（一）“代而不管”導(dǎo)致船舶安全管理措施“說一套做一套”

“代而不管”分為兩種情形，“代而不想管”和“代而管不了”。首先，“代而不想管”是船舶管理公司為了追求市場(chǎng)份額和經(jīng)濟(jì)效益，主動(dòng)迎合船舶經(jīng)營(yíng)人要求，降低管理費(fèi)，最大限度賺取代管費(fèi)，淡化弱化實(shí)際管理。船舶管理公司主觀意愿上不想去管船舶，根本沒有在代管船舶上實(shí)施安全管理措施的計(jì)劃。其次，“代而管不了”是船舶管理公司由于總經(jīng)理、指定人員、機(jī)務(wù)、海務(wù)、人事、體系辦等職能部門管理水平有限、管理能力不足、管理人員緊張、管理經(jīng)費(fèi)較低等原因，雖然主觀上想去認(rèn)真負(fù)責(zé)的管理船舶，但是客觀上沒有管理能力，最終只能將管理措施停留在紙面上，出現(xiàn)“說一套做一套”的現(xiàn)象，導(dǎo)致安全管理漏洞百出，嚴(yán)重影響船舶安全與防污染措施的落實(shí)。

（二）“代而不讓管”導(dǎo)致船舶安全管理措施“說到做不到”

“代而不讓管”是指雖然船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人之間簽訂了船舶管理協(xié)議，明確了各自管理義務(wù)與責(zé)任，但在實(shí)際操作過程中，船舶經(jīng)營(yíng)人卻不讓船舶管理公司管理船舶，因?yàn)榇瑔T招聘、船舶備件購(gòu)買、船舶修理、船舶貨運(yùn)安全都在船舶經(jīng)營(yíng)人的控制之下，而船舶管理公司沒有安全管理措施的決定權(quán)。甚至出現(xiàn)船舶管理公司按照體系文件要求需要對(duì)管理船舶實(shí)施定期檢查和季節(jié)性檢查，也會(huì)被船舶經(jīng)營(yíng)人拒絕。船舶經(jīng)營(yíng)人對(duì)船舶被管理的意愿不足，對(duì)船舶管理公司的重要性認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致船舶管理公司在管理船舶中無法有效實(shí)施《中華人民共和國(guó)船舶安全營(yíng)運(yùn)和防止污染管理規(guī)則》（NSM），安全管理措施“說到做不到”，最終流于形式，船舶安全管理措施無法在代管船舶中實(shí)施。另外，船舶經(jīng)營(yíng)公司憑經(jīng)驗(yàn)管理船舶，管理措施不夠精密，管理方式粗獷，安全隱患風(fēng)險(xiǎn)排查防控憑主觀判斷，船舶安全防污染風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、船舶管理公司與船舶經(jīng)營(yíng)人之間的關(guān)系

（一）船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人之間的紐帶是《船舶委托管理協(xié)議》

《中華人民共和國(guó)航運(yùn)公司安全與防污染管理規(guī)定》第十四條對(duì)船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人、光船承租人和船舶管理公司相互的責(zé)任義務(wù)有明確規(guī)定：船舶所有人、經(jīng)營(yíng)人、光船承租人可以以《船舶委托管理協(xié)議》的方式將其所屬船舶的安全與防污染管理責(zé)任委托其他航運(yùn)公司?！洞拔泄芾韰f(xié)議》詳細(xì)明確了船舶管理公司相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。所以，船舶管理公司與船舶經(jīng)營(yíng)人之間的關(guān)系在法律法規(guī)層面有明確的界定。

（二）船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人之間是提供服務(wù)和購(gòu)買服務(wù)的關(guān)系

對(duì)船舶管理公司而言，通過提供船舶管理服務(wù)，換取船舶經(jīng)營(yíng)人的委托管理費(fèi)，繼而獲取管理公司持續(xù)發(fā)展的資金，同時(shí)承擔(dān)船舶經(jīng)營(yíng)人委托管理的船舶安全與防污染管理責(zé)任。船舶經(jīng)營(yíng)人通過購(gòu)買船舶管理公司的管理服務(wù)，將企業(yè)安全主體責(zé)任中的船舶安全防污染責(zé)任委托于船舶管理公司，但是，船舶經(jīng)營(yíng)人擔(dān)負(fù)安全生產(chǎn)主體責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第十八條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的安全工作負(fù)有下列職責(zé)：1.建立、健全本單位安全生產(chǎn)責(zé)任制；2.組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程；3.組織制定并實(shí)施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)計(jì)劃；4.保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實(shí)施；5.督促、檢查本單位的安全生產(chǎn)工作，及時(shí)消除安全生產(chǎn)事故隱患；6.組織制定并實(shí)施本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援預(yù)案；7.及時(shí)、如實(shí)報(bào)告生產(chǎn)安全事故?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人的安全主體責(zé)任有明確規(guī)定。

（三）面對(duì)主管機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查，船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人是基于共同利益的互相“護(hù)短”關(guān)系

基于長(zhǎng)久合作考慮，船舶管理公司對(duì)船舶經(jīng)營(yíng)人就船舶修理、人員招聘、物料備件購(gòu)買方面支持不到位或不遵守開航?jīng)Q定等問題“欲言又止”，袒護(hù)船舶經(jīng)營(yíng)人?；谶@樣的“護(hù)短”關(guān)系，船舶管理公司的管理“蒼白無力”。具體體現(xiàn)在：一是船員招聘沒有決定權(quán)，按照船舶經(jīng)營(yíng)人的要求錄用船員，導(dǎo)致船員聘任考核、把關(guān)流于形式。二是船舶設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)不及時(shí)，按照體系要求船舶需要維護(hù)保養(yǎng)、燃油補(bǔ)給、設(shè)備更新、船舶修理等工作，由于船舶管理公司處于弱勢(shì)地位，船舶管理公司的工作常常停留在制作臺(tái)賬、應(yīng)付主管機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查方面。三是船舶遇到險(xiǎn)情時(shí)，船舶管理公司不能第一時(shí)間掌握。當(dāng)船舶遇到險(xiǎn)情時(shí)，船長(zhǎng)第一時(shí)間想到的是船舶經(jīng)營(yíng)人而不是船舶管理人，往往直接向船舶經(jīng)營(yíng)人報(bào)告。船舶管理公司對(duì)船舶遇險(xiǎn)信息掌握滯后，也無法提供專業(yè)的脫險(xiǎn)指導(dǎo)。對(duì)“代而不讓管”的問題，船舶管理公司往往“聽之任之”。

基于共同利益下的“護(hù)短”關(guān)系，船舶經(jīng)營(yíng)人為了與船舶管理公司長(zhǎng)期合作，保持船舶管理的穩(wěn)定性，對(duì)管理不夠?qū)I(yè)、提供管理服務(wù)不夠優(yōu)質(zhì)的情況，常?！氨犚恢谎坶]一只眼”。特別是隨著第四批船舶陸續(xù)實(shí)施體系管理，船舶管理公司如“雨后春筍”般成立，而新成立的船舶管理公司有些也存在能力不足的問題，即“代而管不了”的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：一是管理人員業(yè)務(wù)能力有待提升。船舶管理公司為降低成本，聘用的機(jī)務(wù)、海務(wù)等岸基人員，存在經(jīng)驗(yàn)不足、年齡偏大、能力不夠、責(zé)任心不強(qiáng)等問題，僅僅是拉人頭滿足岸基人數(shù)。二是匆匆成立的船舶管理公司管理經(jīng)驗(yàn)不足。為了搶占第四批船舶實(shí)施體系管理的商機(jī)，船舶管理公司匆忙注冊(cè)、備案、審核成立，公司內(nèi)部管理制度存在運(yùn)行不科學(xué)、不合理，擔(dān)負(fù)體系管理“靈魂”角色的指定人員業(yè)務(wù)能力不足、公司高管管理能力欠缺等。

四、建立船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人之間互相“揭短”的工作機(jī)制

按照航運(yùn)公司體系要求，船舶管理公司存在不符合項(xiàng)，要出具不符合報(bào)告并將不符合項(xiàng)進(jìn)行糾正。從管理實(shí)踐來看，船舶經(jīng)營(yíng)公司對(duì)主管機(jī)關(guān)報(bào)告的不符合項(xiàng)糾正常常是以“一報(bào)了之”的形式應(yīng)付主管機(jī)關(guān)。當(dāng)船舶出現(xiàn)險(xiǎn)情、事故、滯留、處罰等情況，按照相關(guān)規(guī)定主管機(jī)關(guān)需要開展約談，但是約談的工作常常停留在紙面，不能觸動(dòng)船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人使其加強(qiáng)安全投入的決心，體系管理常常陷入“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬境地。面對(duì)此類問題，筆者提出以下3點(diǎn)建議：

（一）建立船舶管理公司與船舶經(jīng)營(yíng)人互評(píng)機(jī)制。當(dāng)船舶管理公司對(duì)船舶險(xiǎn)情、事故、滯留、行政處罰開展不符合規(guī)定問題的糾正報(bào)告時(shí)，要深入剖析船舶管理公司存在的不足，同時(shí)涉及船舶經(jīng)營(yíng)人的責(zé)任時(shí)，船舶管理公司也要列舉客觀證據(jù)，報(bào)告船舶經(jīng)營(yíng)人存在的責(zé)任，并向船舶經(jīng)營(yíng)人發(fā)放《安全管理告知書》。同時(shí)，船舶經(jīng)營(yíng)人也要列舉客觀證據(jù)，向主管機(jī)關(guān)報(bào)告船舶管理公司存在的責(zé)任，甚至可以主動(dòng)向主管機(jī)關(guān)投訴服務(wù)質(zhì)量和船舶管理能力等問題。主管機(jī)關(guān)依照客觀事實(shí)對(duì)船舶管理公司予以記分處理。

（二）主管機(jī)關(guān)對(duì)船舶管理公司實(shí)施記分制管理。按照管理公司的規(guī)模，以每套班子每年10積分的標(biāo)準(zhǔn)，1個(gè)自然年為1個(gè)周期，管理的船舶發(fā)生行政處罰，1起記1分；發(fā)生險(xiǎn)情1次記2分；發(fā)生船舶滯留1次記2分；發(fā)生水上交通事故按照事故等級(jí)相應(yīng)記分；船舶管理公司因管理不到位，受到船舶經(jīng)營(yíng)人投訴，客觀事實(shí)成立的記2分；管理的船舶有配員不足的違法行為記4分。當(dāng)船舶管理公司所剩分?jǐn)?shù)低于或等于60%，主管機(jī)關(guān)應(yīng)開展航運(yùn)公司附加審核。詳見表1所示。

表1 記分制管理扣分項(xiàng)目及分值

（三）主管機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)人實(shí)施名單式信用管理。按照船舶經(jīng)營(yíng)人經(jīng)營(yíng)的船舶數(shù)量，以每艘船10積分的標(biāo)準(zhǔn)，1個(gè)自然年為一個(gè)周期。經(jīng)營(yíng)的船舶被行政處罰1起記1分；發(fā)生險(xiǎn)情1次記2分；發(fā)生船舶滯留1次記2分；發(fā)生水上交通事故按照事故等級(jí)相應(yīng)積分；船舶經(jīng)營(yíng)人因支持不到位，受船舶管理公司投訴，客觀事實(shí)成立的記2分；配員不足記4分。當(dāng)船舶經(jīng)營(yíng)人所剩分?jǐn)?shù)不低于90%為白名單，低于90%高于60%為黃名單，低于60%為黑名單。

主管機(jī)關(guān)將轄區(qū)船舶經(jīng)營(yíng)人名單信用情況通報(bào)地方政府、港航、交通、銀保監(jiān)等部門，充分利用征信管理中的信用管理，對(duì)黑名單的船舶經(jīng)營(yíng)人在使用主管機(jī)關(guān)綠色通道和信用貸款方面設(shè)置限制，進(jìn)而壓實(shí)船舶經(jīng)營(yíng)人安全生產(chǎn)主體責(zé)任。促使船舶經(jīng)營(yíng)人及時(shí)有效提供足夠的資源，確保船舶管理公司有效開展船舶安全與防污染管理工作，保障管理體系有效運(yùn)行，特別是在船員配備及調(diào)動(dòng)、船舶及設(shè)備維護(hù)、應(yīng)急反應(yīng)等方面服從船舶管理公司的指令，徹底消除“代而不讓管”的問題。

五、主管機(jī)關(guān)穩(wěn)步實(shí)施互評(píng)機(jī)制、積分管理及名單式信用管理

對(duì)于如何有效實(shí)施船舶管理公司與船舶經(jīng)營(yíng)人互評(píng)機(jī)制、船舶管理公司積分管理及船舶經(jīng)營(yíng)人名單式信用管理，目前尚處于探討階段，提出如下4點(diǎn)建議：

一是提供法律法規(guī)規(guī)范性文件支持。目前，相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范性文件較少?！逗竭\(yùn)公司安全管理體系審核發(fā)證規(guī)則》第二十九條規(guī)定：在年度審核或換證審核中發(fā)現(xiàn)公司安全管理體系及其運(yùn)行存在下列問題的，審核發(fā)證機(jī)構(gòu)應(yīng)安排并通知公司對(duì)其進(jìn)行審核的6個(gè)月后實(shí)施跟蹤審核：1.有嚴(yán)重不符合規(guī)定的情況；2.有大量一般不符合規(guī)定的情況且審核發(fā)證機(jī)構(gòu)認(rèn)為已嚴(yán)重影響到安全管理體系運(yùn)行的有效性。第三十三條規(guī)定：有下列情況之一，審核發(fā)證機(jī)構(gòu)可以對(duì)持有“符合證明”的公司適時(shí)實(shí)施附加審核：1.公司發(fā)生重大事故；2.公司連續(xù)發(fā)生事故；3.公司所管理的船舶在船旗國(guó)或港口國(guó)監(jiān)督檢查中連續(xù)被滯留；4.直接利害關(guān)系人舉報(bào)公司安全管理體系存在重大問題；5.公司發(fā)生其他可能影響其安全管理體系運(yùn)行有效性的重大事件。所以，至少應(yīng)在直屬海事系統(tǒng)層面制定規(guī)范性文件，指導(dǎo)分支局、海事處開展相應(yīng)管理工作。

二是搭建智慧平臺(tái)，開展自動(dòng)賦分提醒。采取有效渠道獲取協(xié)同管理平臺(tái)相關(guān)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，對(duì)轄區(qū)船舶管理公司和船舶經(jīng)營(yíng)人的積分情況進(jìn)行自動(dòng)賦分，并開發(fā)賦分提醒功能，提高管理辦法實(shí)施的智能化水平。

三是加強(qiáng)職能部門協(xié)同配合一體推進(jìn)實(shí)施。聯(lián)合地方政府、港航、交通、銀保監(jiān)等單位協(xié)同推進(jìn)相應(yīng)制度實(shí)施，形成監(jiān)管合力。

四是深入開展宣貫，提高知曉率。海事機(jī)構(gòu)可利用微信公眾號(hào)、抖音短視頻等新媒體平臺(tái)以及深入航運(yùn)企業(yè)等開展管理辦法宣傳，提高知曉率，積極融入主管機(jī)關(guān)的管理格局。

六、結(jié)語

習(xí)近平總書記對(duì)安全生產(chǎn)有明確指示：生命重于泰山。目前，全國(guó)正處于水上交通安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)集中攻堅(jiān)年，所有企業(yè)都必須認(rèn)真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，做到安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、基礎(chǔ)管理到位、應(yīng)急救援到位，確保安全生產(chǎn)。期望通過管理模式創(chuàng)新和管理制度優(yōu)化，有效破解船舶管理中“代而不管”與“代而不讓管”的問題，確保體系管理有效運(yùn)行，保障船舶航行安全及防污染措施落實(shí)到位。