讓良田回歸糧田

黃濤珍 趙小風(fēng) 袁源

“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。”糧食安全是維護經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定最重要的壓艙石。當(dāng)前，糧食安全具有重要意義。耕地安全是糧食安全的重要保障和基礎(chǔ)，也是促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近30年，我國耕地面積一直保持在19億畝以上，基本穩(wěn)定，守住了18億畝耕地紅線。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出新糧食安全觀，“谷物基本自給、口糧絕對安全”。2020年國務(wù)院《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》要求，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國家糧食安全的生命線。2021年自然資源部等多部委《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》指出，要嚴(yán)格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，嚴(yán)格管控一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。2022年中央一號文件明確指出，要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施。在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，我們要充分認(rèn)識保護耕地的重要性，協(xié)調(diào)處理好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策與耕地保護政策之間的關(guān)系，以合理的制度安排和高效的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，確保耕地質(zhì)量提升、糧食面積穩(wěn)定、糧食產(chǎn)能增加，讓良田回歸糧田。

2010年—2021年全國糧食播種面積出現(xiàn)小幅波動。2010年全國糧食作物播種面積為11169萬公頃，此后連續(xù)6年增加，2016年達到最高峰11923萬公頃，此后3年糧食播種面積小幅下跌，至2019年為11606萬公頃。此后，各地積極落實落地中央“藏糧于地、藏糧于技”指示精神，全國糧食播種面積連續(xù)兩年實現(xiàn)增長，2021年達11763萬公頃。江蘇省糧食播種面積總體與全國變化趨勢一致，但需注意的是，我省耕地“良田糧用”存在較為明顯的空間分異，這與各地耕地資源稟賦、城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟社會發(fā)展水平密切相關(guān)?？偟膩碚f，影響“良田糧用”的因素大致有以下三點。

種糧收益的影響。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動力價格的上漲，農(nóng)戶種植糧食作物的成本越來越高，導(dǎo)致種糧收益下降甚至出現(xiàn)虧損的情況。與之相反，種植非糧食作物，雖然投入成本較高，但收益也高。

耕地流轉(zhuǎn)的影響。一是受耕地流轉(zhuǎn)成本影響。成本越高，越阻礙耕地“良田糧用”。耕地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營者為了不虧本，必然選擇種植收益更高的經(jīng)濟作物。二是受流轉(zhuǎn)規(guī)模影響。流轉(zhuǎn)規(guī)模小，耕地呈現(xiàn)細(xì)碎化，不利于機械化耕作，農(nóng)戶傾向于種植經(jīng)濟作物;流轉(zhuǎn)規(guī)模大，易于開展機械化耕作和規(guī)?；?jīng)營，利于規(guī)?；N植糧食作物，耕地“良田糧用”比例高。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化的影響。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、一二三產(chǎn)融合發(fā)展，不斷豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化格局正在加速形成，空間擴散效應(yīng)引導(dǎo)著農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)與經(jīng)營方向，這種專業(yè)化格局也會制約“良田糧用”。

可見，我們既要以最嚴(yán)格的耕地保護制度，確?！傲继锛Z用”，也要落實惠農(nóng)政策，推動“良田糧用”，更要用現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備，強化“良田糧用”。

嚴(yán)格落實耕地用途管制。按照對糧食安全的重要性，將耕地劃分為糧食生產(chǎn)功能區(qū)、永久基本農(nóng)田和一般耕地，嚴(yán)格落實耕地用途管制。糧食生產(chǎn)功能區(qū)必須全部用于糧食生產(chǎn)，重點保障谷類作物的種植面積;加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng)。永久基本農(nóng)田重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障谷類、豆類、薯類的種植面積。一般耕地應(yīng)在優(yōu)先滿足糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，可用于油料作物、糖類作物、蔬菜、瓜果等食用性農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，適度用于飼草飼料、棉花、藥材、麻類等非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地，對于耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地的要編制耕地“進出平衡”方案。

通過農(nóng)業(yè)補貼提高種糧積極性。加大對糧食種植的補貼力度。按照“誰種糧，誰受益”的原則，以價格為杠桿，穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補貼和稻谷補貼政策，以此提高農(nóng)戶生產(chǎn)糧食的積極性。加強對種糧主體的政策激勵。支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營;創(chuàng)新糧食產(chǎn)銷區(qū)合作機制，大力推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)，提高種糧規(guī)模效益。建立基于發(fā)展權(quán)的分類分級耕地保護機制。針對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)、永久基本農(nóng)田保護區(qū)、一般耕地實行分類分級的種糧補貼制度，尤其是加大對糧食生產(chǎn)功能區(qū)的政策支持。相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標(biāo)作物種植，加快把糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成高標(biāo)準(zhǔn)糧田。將省域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)產(chǎn)生的新增耕地指標(biāo)調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設(shè)再投入和債券償還、貼息等。

推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。以土地平整、農(nóng)田水利建設(shè)、耕地質(zhì)量提升為重點，優(yōu)先在“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)）以及永久基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，有效提升耕地產(chǎn)能，緩解耕地空間破碎化。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，要統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收考核、統(tǒng)一上圖入庫，實現(xiàn)有據(jù)可查、全程監(jiān)控、精準(zhǔn)管理。

加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)和耕地“糧田”變化監(jiān)測。依法有序推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。探索建立工商資本租賃耕地的資格審查、項目審核、分級備案制度。嚴(yán)格防止工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地的“非糧化”行為，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通、糧食生產(chǎn)及專業(yè)化社會化服務(wù)等，與農(nóng)戶構(gòu)建利益共同體，參與糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。加強耕地“糧田”變化監(jiān)測。綜合運用衛(wèi)星遙感影像和信息化技術(shù)、實地核查等手段，圍繞糧食安全責(zé)任制考核等要求，對耕地種植情況開展調(diào)查，全面摸清耕地“非糧化”地塊的位置、面積和發(fā)生時間，實行信息化、精細(xì)化管理，堅決確保耕地“良田糧用”。

建立耕地“良田糧用”協(xié)同工作機制。自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等要充分對接國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在永久基本農(nóng)田劃定、“兩區(qū)”劃定、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田布局等方面進行充分銜接，避免出現(xiàn)政策矛盾和空間沖突。同時，將耕地“非糧化”調(diào)查、監(jiān)測、治理納入“一張圖”管理。針對不同地區(qū)耕地資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展的差異，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財政、發(fā)改、糧食等主管部門要加強耕地“非糧化”治理研究，因地制宜、分類施策，確保良田回歸糧田。

加強科學(xué)精準(zhǔn)研究。我國自然地理條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、人口分布的區(qū)域差異造成了糧食供給和需求的空間差異。因此，需要依據(jù)水、土、氣候等自然條件，結(jié)合農(nóng)業(yè)種植制度、人口分布、膳食結(jié)構(gòu)等情況，分別對糧食供給和需求的總量、結(jié)構(gòu)、空間布局進行深入研究，探討水、土、人、糧等自然社會經(jīng)濟要素之間的空間耦合關(guān)系，為解決水、土、人、糧的空間錯配，以及探索其空間適配提供精準(zhǔn)的科學(xué)依據(jù)。

（作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：何樂