新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素分析

劉喜男　李欽

摘要：新基建PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，不確定性高，項(xiàng)目復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)使項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展存在諸多不確定性。識(shí)別在宏觀環(huán)境、公私雙方和項(xiàng)目本身三個(gè)方面對(duì)新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為新基建項(xiàng)目合規(guī)、合理應(yīng)用PPP模式提供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;新基建;可持續(xù)性

目前，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向快車(chē)道發(fā)展的重要助力之一。新基建項(xiàng)目數(shù)字化技術(shù)要求高，建設(shè)實(shí)施主體為科技創(chuàng)新等新興領(lǐng)域行業(yè)，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金需求大，項(xiàng)目收益低，單靠政府建設(shè)實(shí)施難以為繼，只有少數(shù)新基建項(xiàng)目可以單獨(dú)由地方政府或其平臺(tái)公司投資實(shí)施，更多地將由具備技術(shù)能力的市場(chǎng)主體通過(guò)市場(chǎng)化模式自行商業(yè)化實(shí)施。2020年中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議曾提出要求，加快新基建項(xiàng)目發(fā)展并注重調(diào)動(dòng)民間社會(huì)資本參與投資積極性。不同于以往傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，新基建項(xiàng)目以“數(shù)字化”為核心，主要涉及三大領(lǐng)域包括信息、創(chuàng)新、融合基礎(chǔ)設(shè)施，這給政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式帶來(lái)了新的內(nèi)涵和應(yīng)用空間。此時(shí)采用PPP模式，通過(guò)調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性，發(fā)揮公私雙方優(yōu)勢(shì)，不僅有效緩解地方政府壓力，而且有助于促進(jìn)新基建項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增效。相關(guān)學(xué)者已經(jīng)開(kāi)展新基建PPP可持續(xù)性發(fā)展研究：李明等探討了“十四五”時(shí)期完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展路徑。吳亞平等認(rèn)為新基建應(yīng)采用基金市場(chǎng)化的運(yùn)作方式，原則上主要采取企業(yè)自主投資方式，同時(shí)政府給予適當(dāng)?shù)馁Y金和政策支持。賈康通過(guò)分析金融危機(jī)投資經(jīng)驗(yàn)，提出新基建應(yīng)注重“制度基建”，地方政府也應(yīng)在供給側(cè)積極探索實(shí)施定制化方案。伍先福研究新基建影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制，認(rèn)為新基建在短期影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)成效不顯著，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看新基建能夠帶動(dòng)消費(fèi)市場(chǎng)升級(jí)，促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)“雙循環(huán)”。呂途等從非正式溝通和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制方面分析代建制新基建項(xiàng)目治理成效。對(duì)于新基建項(xiàng)目存在的資金需求大且來(lái)源難以保證、工程技術(shù)質(zhì)量和工作效率要求高等問(wèn)題，王瑋認(rèn)為通過(guò)應(yīng)用PPP模式，使公私雙方發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，將實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)合理分配，不僅可以緩解地方政府財(cái)政壓力，而且有效提升新基建項(xiàng)目的建設(shè)效率，加快新基建項(xiàng)目建設(shè)落地。鐘韻將新基建PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方激勵(lì)的形式設(shè)計(jì)為資源稟賦激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)感知和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等，認(rèn)為在不同的情景下政府方合理設(shè)計(jì)激勵(lì)模式能夠得到最佳的激勵(lì)效果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)最佳形式。

已有研究顯示新基建采用PPP模式能最大程度放大政府投資作用，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)資本方融資建設(shè)管理優(yōu)勢(shì)，但目前而言，雖然政府和社會(huì)資本對(duì)新基建PPP項(xiàng)目熱情高漲，卻由于項(xiàng)目利益合作方關(guān)系眾多復(fù)雜，導(dǎo)致簽約率低，項(xiàng)目落地率不高，制約新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展。本文基于新基建PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，從宏觀環(huán)境、公司雙方實(shí)力及項(xiàng)目本身情況三個(gè)維度識(shí)別新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，為政府設(shè)計(jì)合規(guī)、合理的新基建PPP項(xiàng)目，增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展提供參考。關(guān)于新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展影響因素，大致包括：

一、宏觀環(huán)境影響因素

（一）市場(chǎng)前景狀況

穩(wěn)定的市場(chǎng)需求是估算新基建PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)現(xiàn)金流量的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目在建設(shè)實(shí)施過(guò)程中獲得投資收益、吸引社會(huì)資本方的基本保證。市場(chǎng)需求作為項(xiàng)目收益來(lái)源是政府和社會(huì)資本方設(shè)計(jì)合作周期的主要依據(jù)。因此，穩(wěn)定廣闊市場(chǎng)需求是社會(huì)資本方和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的主要考慮方面之一。市場(chǎng)需求廣闊、項(xiàng)目收益來(lái)源穩(wěn)定的新基建PPP項(xiàng)目更容易受到社會(huì)資本方的青睞，獲得優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方的支持，亦可以使金融機(jī)構(gòu)提高項(xiàng)目資金回收預(yù)期，市場(chǎng)需求穩(wěn)定能夠有效增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性健康發(fā)展。

（二）公共利益性

各區(qū)域?qū)π禄?xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需求和目前存在突出問(wèn)題各有不同，因此，應(yīng)深入研究調(diào)查，準(zhǔn)確識(shí)別公眾不同需求，以人為本，加強(qiáng)社會(huì)公眾參與。例如，可舉行聽(tīng)證會(huì)等多種形式，了解公眾意見(jiàn)和建議，充分溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)調(diào)整完善。王克強(qiáng)提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)要求應(yīng)以人為核心，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，是否踐行“以人為核心”是評(píng)判新基建PPP項(xiàng)目質(zhì)量的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮PPP模式在新基建項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，滿足公眾利益、提升公眾參與感和幸福感，具有公共利益性的項(xiàng)目才是對(duì)新基建PPP項(xiàng)目的最高評(píng)價(jià)。

（三）區(qū)域科技實(shí)力

新基建PPP項(xiàng)目是智慧經(jīng)濟(jì)時(shí)代貫徹新發(fā)展理念，以新科技革命成果為發(fā)展基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系為發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域科技實(shí)力是新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的有力支撐。新基建項(xiàng)目涉及物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等七大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)科技創(chuàng)新能力依賴性強(qiáng)，新基建PPP項(xiàng)目科技水平高是新基建項(xiàng)目的最本質(zhì)特征之一。項(xiàng)目技術(shù)要求需要參與新基建PPP項(xiàng)目的合作方具有專業(yè)技術(shù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目實(shí)施主體能夠妥善完成新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)，具備運(yùn)營(yíng)維護(hù)和日常管理能力。新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)需要項(xiàng)目的科技實(shí)力能夠滿足市場(chǎng)需求，成為能夠指導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。然而我國(guó)各省市科技發(fā)展和經(jīng)濟(jì)資源具有較大差異，地區(qū)及城鄉(xiāng)間科技實(shí)力存在發(fā)展不均衡的問(wèn)題，部分地區(qū)新基建科技發(fā)展水平仍處于初始階段。因此，在項(xiàng)目發(fā)起時(shí)，應(yīng)充分調(diào)研各地區(qū)科技實(shí)力和需求，避免造成項(xiàng)目與實(shí)際需求的不匹配，導(dǎo)致新基建PPP項(xiàng)目失敗。

二、公私雙方影響因素

（一）政府制度穩(wěn)定程度。

新基建PPP模式的效率是由政府、社會(huì)資本方、金融機(jī)構(gòu)等眾多相關(guān)利益合作方合力推進(jìn)，因此政府制度的穩(wěn)定是新基建PPP項(xiàng)目具備可持續(xù)性的重要影響因素之一。政府制度的穩(wěn)定程度主要包括政府制度的連貫性，即政府對(duì)于新基建項(xiàng)目發(fā)展是基于中央政策和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際制定的連貫、穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展政策。PPP模式合作周期普遍較長(zhǎng)，短期的BT項(xiàng)目由于“輕運(yùn)營(yíng)、重建設(shè)”以及“借道融資”不屬于規(guī)范可持續(xù)的PPP項(xiàng)目。新基建PPP項(xiàng)目需要較長(zhǎng)的合作周期充分發(fā)揮由運(yùn)營(yíng)商等社會(huì)資本方提供社會(huì)信息運(yùn)營(yíng)服務(wù)的優(yōu)勢(shì)。政府制度的穩(wěn)定性能夠避免相關(guān)政策出現(xiàn)“朝令夕改”的情況，使新基建PPP項(xiàng)目合作各方能夠及時(shí)預(yù)見(jiàn)政府行為，積極參與政府主導(dǎo)下的新基建PPP項(xiàng)目，避免政策法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

在新基建PPP項(xiàng)目中政府角色定位具有行政和民事雙重屬性。首先，政府作為城市發(fā)展規(guī)劃的制定者和公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的提供者具有行政命令屬性。其次，政府與社會(huì)資本合作良好的政府信息公開(kāi)能夠使合作方避免由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的權(quán)力尋租空間，避免由于政府信息不透明產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象發(fā)生和政府與社會(huì)資本合作產(chǎn)生新的壟斷行為發(fā)生，促進(jìn)PPP模式在新基建項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展。新基建PPP項(xiàng)目合作周期長(zhǎng)，資金需求高，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)大，政府的財(cái)政能力影響政府履約能力，良好的地方政府履約能力又是其他合作方在投資時(shí)考慮的重要因素。新基建PPP項(xiàng)目大多具有公益性和準(zhǔn)公益性，部分新基建PPP項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式建設(shè)。政府作為新基建項(xiàng)目發(fā)起方和重要合作方，新基建項(xiàng)目公益部分由政府方承擔(dān)，其財(cái)政負(fù)擔(dān)影響項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)，金融機(jī)構(gòu)審慎評(píng)估參與，因此，良好的政府財(cái)政情況是新基建PPP項(xiàng)目能否可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

（三）社會(huì)資本實(shí)力

社會(huì)資本方技術(shù)優(yōu)勢(shì)和行業(yè)的領(lǐng)先地位對(duì)新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)有重大影響。社會(huì)資本方的專業(yè)技術(shù)實(shí)力和雄厚資金實(shí)力使項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)實(shí)力、控制成本能力、效益水平和應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)能力顯著提高。孟春提出在新基建引入社會(huì)資本為合作伙伴，使其發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府與社會(huì)資本方共同致力于新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，有效降低項(xiàng)目成本、提升效益水平和新基建項(xiàng)目的效率和質(zhì)量，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。金融機(jī)構(gòu)決策受到社會(huì)資本方專業(yè)技術(shù)水平、融資能力和管理運(yùn)營(yíng)能力的影響，新基建PPP項(xiàng)目合作主體信用良好，更容易獲得金融機(jī)構(gòu)信貸支持，使新基建PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。劉用銓認(rèn)為一些地方政府在選擇社會(huì)資本為合作伙伴時(shí)，著重關(guān)注其融資能力，卻忽視了社會(huì)資本最重要的專業(yè)技術(shù)能力，導(dǎo)致PPP模式應(yīng)用的本末倒置，導(dǎo)致新基建PPP項(xiàng)目落地率差、發(fā)展不規(guī)范。公私雙方目標(biāo)一致，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，共同致力于新基建PPP項(xiàng)目發(fā)展。

三、項(xiàng)目本身影響因素

（一）財(cái)政承受能力論證

政府方作為新基建PPP項(xiàng)目主要參與方和購(gòu)買(mǎi)方之一，其財(cái)政承受狀況影響其購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的能力和新基建PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)績(jī)效。根據(jù)2015年財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21 號(hào)文）指出各地區(qū)每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。新基建PPP項(xiàng)目政府需要承擔(dān)股權(quán)投資、相關(guān)配套設(shè)施投資及不確定性風(fēng)險(xiǎn)等支出責(zé)任，良好的地方財(cái)政承受能力能夠有效提高地方政府的履約能力，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性。

（二）物有所值評(píng)價(jià)

新基建PPP項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)是項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性的重要前提，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目物有所值的合理評(píng)估對(duì)于增強(qiáng)項(xiàng)目可持續(xù)性具有重要意義。物有所值（Value for Money，簡(jiǎn)寫(xiě)VfM）評(píng)價(jià)是基于全生命周期理論，是一種評(píng)估建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或提供公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式是否比使用傳統(tǒng)融資模式建設(shè)新基建項(xiàng)目獲得更大收益的評(píng)價(jià)方法，即公共部門(mén)在需要相同資金的情況下，評(píng)估采用PPP模式時(shí)是否比傳統(tǒng)模式可以提供更好的公共服務(wù)，同時(shí)VfM評(píng)價(jià)是新基建PPP項(xiàng)目可行性的評(píng)估過(guò)程。新基建項(xiàng)目具備經(jīng)濟(jì)性屬性，新基建項(xiàng)目估值是項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性的重要前提，合理評(píng)估項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)資源價(jià)值對(duì)于提高項(xiàng)目的收益具有重要意義。合理的物有所值評(píng)價(jià)對(duì)于提高項(xiàng)目收益具有積極作用，通過(guò)定性和定量評(píng)價(jià)兩種方法，做出“通過(guò)VfM評(píng)價(jià)”或“未通過(guò)VfM評(píng)價(jià)”的結(jié)論，若“未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)”，則該項(xiàng)目不應(yīng)采用物有所值評(píng)價(jià)，因此，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)是新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的基本前提。

（三）PPP實(shí)施方案合理性

新基建PPP項(xiàng)目涉及利益相關(guān)方眾多，張懿指出其技術(shù)水平要求高、周期長(zhǎng)及不穩(wěn)定的現(xiàn)金流等特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目存在政策、法律、金融、技術(shù)等不確定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)設(shè)計(jì)合理合規(guī)可行的PPP實(shí)施方案，以保證項(xiàng)目成功落地實(shí)施。合理的實(shí)施方案以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為建設(shè)原則，設(shè)置合理的激勵(lì)機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案，投資收益是社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的基本前提，既要以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，充分發(fā)揮利益相關(guān)方的優(yōu)勢(shì)，考慮社會(huì)資本方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)及付出的代價(jià)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方的積極性，也要避免社會(huì)資本過(guò)度逐利，在保證社會(huì)資本方投資收益最大化的情況下有效降低政府負(fù)債，共同致力于新基建PPP項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)新基建PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

政府與社會(huì)資本方提供的資金通常難以滿足新基建PPP項(xiàng)目資金的需求，銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸通常是新基建PPP項(xiàng)目獲得穩(wěn)定資金來(lái)源的主要渠道。金融機(jī)構(gòu)在新基建PPP項(xiàng)目的主要角色是承擔(dān)投融資責(zé)任，金融機(jī)構(gòu)及時(shí)向項(xiàng)目予以信貸支持是PPP項(xiàng)目向規(guī)范化、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。金融機(jī)構(gòu)參與新基建PPP項(xiàng)目的目的在于獲得穩(wěn)定低風(fēng)險(xiǎn)的收益，因此通過(guò)準(zhǔn)確對(duì)新基建PPP項(xiàng)目的基本情況合理評(píng)估、高效審核能夠有效提高新基建PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)是宏觀環(huán)境、公私雙方能力、項(xiàng)目本身情況共同影響的成果。以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和需求為目標(biāo)導(dǎo)向，不可一味追求高精尖技術(shù)，而忽視使用者和公眾利益是新基建項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的前提。政府方應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提高履約能力，誠(chéng)信守約，選擇良好的合作伙伴并加強(qiáng)與社會(huì)資本方的協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建良好的政商環(huán)境是新基建項(xiàng)目可持續(xù)性發(fā)展的保證。新基建PPP項(xiàng)目在準(zhǔn)備階段，應(yīng)做好“兩評(píng)一案”評(píng)估，并按方案實(shí)施建造是項(xiàng)目合規(guī)落地的基礎(chǔ)。具有可持續(xù)性的項(xiàng)目才更容易獲得金融機(jī)構(gòu)信貸支持，相關(guān)利益方共同努力，為我國(guó)新基建PPP項(xiàng)目可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)能，加快新基建PPP項(xiàng)目向規(guī)范化發(fā)展的進(jìn)程。

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*基金項(xiàng)目：邯鄲市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題“邯鄲市文化旅游產(chǎn)業(yè)資源分析與開(kāi)發(fā)對(duì)策研究”（2020046）。

（作者單位：劉喜男，河北工程大學(xué)管理工程與商學(xué)院;李欽，華北醫(yī)療健康集團(tuán)峰峰總醫(yī)院運(yùn)營(yíng)部）