“五化”驅(qū)動(dòng)的新時(shí)代應(yīng)急管理體系研究

胡信布 賀明月

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)所面臨的各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素的挑戰(zhàn)愈發(fā)增多，且形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。應(yīng)急管理是我國(guó)新時(shí)代國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力發(fā)展過(guò)程中不可或缺的部分，不僅要合理運(yùn)用現(xiàn)代先進(jìn)的科技智能方法與手段，還要利用好現(xiàn)有的先進(jìn)應(yīng)急管理模式與程序，防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件?；诖?，深化并進(jìn)一步完善集系統(tǒng)化、綜合化、科學(xué)化、協(xié)同化、法治化于一體的應(yīng)急管理新體系，成為新時(shí)代我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)程中刻不容緩的重要任務(wù)。

本文分析了新時(shí)代應(yīng)急管理體系的新特點(diǎn)，介紹國(guó)外應(yīng)急管理的做法及其與啟示，就提升新時(shí)代應(yīng)急管理體系“五化”水平進(jìn)行探討。

新時(shí)代應(yīng)急管理體系新特點(diǎn)

（一）新時(shí)代應(yīng)急管理新體系層次性凸顯

在新時(shí)代應(yīng)急管理體系中，綜合應(yīng)急管理指揮部與各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動(dòng)的關(guān)系。綜合應(yīng)急管理指揮部將各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的工作信息進(jìn)行合理化集中整合，統(tǒng)籌決策，部署各級(jí)應(yīng)急管理工作；各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)按自身職能協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，配合綜合應(yīng)急管理指揮部對(duì)本級(jí)負(fù)責(zé)的工作采取積極的應(yīng)對(duì)措施。優(yōu)化我國(guó)新時(shí)代應(yīng)急管理體系建設(shè)，要充分考慮我國(guó)新時(shí)代應(yīng)急管理體系中層次性凸顯的特點(diǎn)，在重視和強(qiáng)調(diào)綜合應(yīng)急管理指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、高效協(xié)調(diào)功能的同時(shí)，更要充分發(fā)揮各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)高度配合、科學(xué)分工的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成配置合理、運(yùn)行規(guī)范的高效協(xié)同格局。在完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工方面，應(yīng)當(dāng)秉承結(jié)構(gòu)明確、層次分明的原則，同時(shí)不能忽視對(duì)相關(guān)內(nèi)容的全面性考慮。新時(shí)代應(yīng)急管理新體系層次性凸顯的特點(diǎn)也體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案的層次劃分方面，根據(jù)應(yīng)急事件的適用范圍以及應(yīng)急預(yù)案的要點(diǎn)與層次性，可將應(yīng)急預(yù)案劃分為綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急預(yù)案等類別，通過(guò)對(duì)突發(fā)事件的分析研判預(yù)先制定出科學(xué)有效的應(yīng)對(duì)措施，避免造成重大損失。

（二）新時(shí)代應(yīng)急管理新體系復(fù)雜性增強(qiáng)

目前我國(guó)應(yīng)急管理面臨的形勢(shì)發(fā)生了重大變化：國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，行政體制不斷改革，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化多元，利益格局重大調(diào)整，思想觀念深刻變化。近年來(lái)出現(xiàn)的突發(fā)事件均表現(xiàn)出涉及范圍廣、擴(kuò)散性強(qiáng)、應(yīng)對(duì)困難等特點(diǎn)，使我國(guó)新時(shí)代應(yīng)急管理工作復(fù)雜性大大增強(qiáng)，應(yīng)急管理體系受到極大沖擊，其缺陷逐漸顯露并亟待完善，伴隨而生的還有應(yīng)急管理過(guò)程中出現(xiàn)的“虛假治理”與“腐敗滋生”等現(xiàn)象，極大地阻礙了突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作，也使得應(yīng)急管理體系亟須結(jié)合系統(tǒng)謀劃的方法加以完善和提升。與此同時(shí)，各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)之間存在信息不暢通，配套措施不完善的問(wèn)題，甚至?xí)霈F(xiàn)資源重復(fù)配置等現(xiàn)象，使得應(yīng)急物資得不到有效配置，出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況，增大應(yīng)急管理工作難度。突發(fā)事件類型的多樣化演進(jìn)也極大地增加了應(yīng)急管理工作的廣度和難度，對(duì)應(yīng)急管理工作的要求也不再只是針對(duì)某一種特定的突發(fā)事件采取應(yīng)對(duì)措施，而是必須通過(guò)分析和研判突發(fā)事件的發(fā)展規(guī)律，按照既定預(yù)案的指示安排，辯證地對(duì)方案進(jìn)行補(bǔ)充和完善，力求成功應(yīng)對(duì)大部分類型的突發(fā)事件。

（三）新時(shí)代應(yīng)急管理新體系協(xié)作性突出

隨著全球化的加快，世界各國(guó)之間的聯(lián)系也日益密切，在很多領(lǐng)域都需要運(yùn)用全球化的視野和國(guó)際合作才能很好地解決問(wèn)題。世界各國(guó)呈現(xiàn)福禍相依局面，各國(guó)相互依存、相互聯(lián)系，如同一個(gè)地球村，緊密相連，幾乎所有突發(fā)事件都會(huì)由起初的影響一時(shí)一地演變?yōu)橛绊戉弴?guó)甚至是全世界。這就要求世界各國(guó)秉持全球視野和大局觀念，從世界角度出發(fā)進(jìn)行危機(jī)事件的預(yù)判和應(yīng)對(duì)，因此構(gòu)建國(guó)際間應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制成為各國(guó)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵一步。考慮到目前新冠肺炎疫情的極大影響，雖然世界各國(guó)有意針對(duì)應(yīng)急管理工作進(jìn)一步開(kāi)展國(guó)際協(xié)作，但由于缺少國(guó)際組織牽頭并且缺乏具體的國(guó)際間應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制，時(shí)至今日仍然沒(méi)有一個(gè)可以參照實(shí)施的具體依據(jù)，導(dǎo)致迫在眉睫的國(guó)際協(xié)作無(wú)法取得進(jìn)展。此外，在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，更多的是需要一支有組織、有紀(jì)律、調(diào)動(dòng)順暢的應(yīng)急救援隊(duì)伍，而社會(huì)力量來(lái)自社會(huì)的各個(gè)階層各個(gè)方面，都有其自主性且缺乏協(xié)作性，因此，如何利用好社會(huì)力量，增強(qiáng)組織協(xié)作性，是應(yīng)急管理工作中亟待解決的問(wèn)題。

國(guó)外應(yīng)急管理體系“五化”分析與啟示

我國(guó)于2007年11月1日發(fā)布并實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急法》，將重點(diǎn)聚焦在實(shí)現(xiàn)從創(chuàng)設(shè)框架向建設(shè)能力的轉(zhuǎn)化。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要依托當(dāng)前我國(guó)突發(fā)事件的現(xiàn)狀、管理趨勢(shì)和特點(diǎn)，此外還應(yīng)當(dāng)研究和借鑒其他國(guó)家在應(yīng)急管理方面的相關(guān)舉措，參考類似案例中的做法和理念，促進(jìn)中國(guó)應(yīng)急管理體系的優(yōu)化和改進(jìn)。

（一）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的正規(guī)化

要實(shí)現(xiàn)對(duì)于突發(fā)性、危機(jī)性事件的合理有效處理，必須對(duì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的體制進(jìn)行規(guī)范。研究表明，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外在應(yīng)急管理方面的研究水平存在一定差距，相比于國(guó)外的完善程度，我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置尚處于探索階段，仍需不斷改進(jìn)和完善。世界上很多國(guó)家借鑒美國(guó)綜合應(yīng)急管理模式（簡(jiǎn)稱CEM）進(jìn)行管理，主要依據(jù)是美國(guó)設(shè)立針對(duì)應(yīng)急管理的專業(yè)化機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急管理局（簡(jiǎn)稱FEMA）。建立于1979年的FEMA，自成立之初就著手推行全新的“綜合性應(yīng)急管理”模式。這一模式在克林頓政府時(shí)期得到了充分的發(fā)展，時(shí)任聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長(zhǎng)的James Lee Wit推行了廣泛的正規(guī)化建設(shè)，極大程度上增強(qiáng)了應(yīng)急管理署的職能，使美國(guó)的應(yīng)急管理成為世界上最全面和最有效的系統(tǒng)之一。與美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理局不同，中國(guó)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置趨向于簡(jiǎn)化，有待深入規(guī)范并逐步向?qū)I(yè)化發(fā)展。在目前的情況下，中國(guó)面臨應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善、缺乏相應(yīng)人才支撐等機(jī)構(gòu)自身問(wèn)題，還存在部分地方負(fù)擔(dān)過(guò)重等外部問(wèn)題，這些都可能會(huì)直接影響應(yīng)急工作的有效開(kāi)展。

（二）應(yīng)急指揮體系的一元化

2003年2月28日，美國(guó)總統(tǒng)布什發(fā)布的第5號(hào)總統(tǒng)令（HSPD-5）中指示，最新創(chuàng)設(shè)的國(guó)土安全部應(yīng)當(dāng)構(gòu)建針對(duì)國(guó)家突發(fā)事件進(jìn)行管理的系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱NIMS），明確美國(guó)各級(jí)政府包括聯(lián)邦、州和地方政府，在應(yīng)對(duì)緊急事件上遵循一致的處理政策，以確保處理存在差異性的緊急事件時(shí)各級(jí)政府之間能夠協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急事件的及時(shí)預(yù)防、合理應(yīng)對(duì)以及有效解決和管理。NIMS的核心是突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（簡(jiǎn)稱ICS）。作為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的、全危機(jī)事件的現(xiàn)場(chǎng)管理方法，ICS能夠應(yīng)對(duì)多種現(xiàn)代突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，允許各種機(jī)構(gòu)人員迅速融合到一個(gè)共同的管理機(jī)構(gòu)，為操作人員提供后勤和行政支持，高效靈活地避免重復(fù)工作。相比之下，我國(guó)針對(duì)應(yīng)急管理還遠(yuǎn)未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。我國(guó)對(duì)于應(yīng)急管理采取的基本原則是：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理，為了保障對(duì)事故災(zāi)難、衛(wèi)生安全、自然災(zāi)害和社會(huì)事件四方面的有效管理和應(yīng)對(duì)設(shè)立多個(gè)指揮部門(mén)。目前設(shè)立應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是以應(yīng)對(duì)某一領(lǐng)域的突發(fā)事件為出發(fā)點(diǎn)的，但相互之間的溝通比較薄弱，無(wú)法在發(fā)出預(yù)警信息后形成統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)力量。由于我國(guó)管理體制的統(tǒng)一化、規(guī)范化尚不健全，在許多重大災(zāi)害的應(yīng)對(duì)中存在著管理協(xié)調(diào)的不恰當(dāng)和不合理。

（三）應(yīng)急協(xié)作機(jī)制的跨區(qū)域化

突發(fā)性、緊急性事件發(fā)生的情況往往具有跨區(qū)域性質(zhì)，極易導(dǎo)致跨區(qū)域危機(jī)的發(fā)生。因此構(gòu)建和實(shí)施區(qū)域化的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制具有關(guān)鍵意義，即使在應(yīng)急管理相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，這也是一種普遍做法。在應(yīng)急的有效性方面，區(qū)域間的應(yīng)急合作既能夠減少應(yīng)急成本投入，也能夠增強(qiáng)應(yīng)急工作的有效性即應(yīng)急效率。美國(guó)關(guān)于災(zāi)害等緊急情況的救援響應(yīng)的主要法律是《斯塔福德法案》，該法案強(qiáng)化了處理緊急事件應(yīng)當(dāng)遵循“優(yōu)先并且充分利用州和地方資源”的原則。日本也是大致相似的情況，地方政府根據(jù)設(shè)立的三級(jí)應(yīng)急體制，彼此之間普遍會(huì)達(dá)成應(yīng)對(duì)系統(tǒng)下的互助協(xié)議?，F(xiàn)今，對(duì)于突發(fā)事件區(qū)域合作的相關(guān)政策，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了相應(yīng)的實(shí)踐，不過(guò)目前并未建設(shè)具體性區(qū)域合作運(yùn)行機(jī)制。所以，應(yīng)學(xué)習(xí)和參考美、日等國(guó)家的突發(fā)事件區(qū)域合作實(shí)例，順應(yīng)時(shí)代和應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)突發(fā)事件的區(qū)域間合作。

（四）應(yīng)急立法的體系化

應(yīng)急立法的體系化是完善應(yīng)急管理體系的重要手段。對(duì)應(yīng)急立法進(jìn)行體系化要考慮或遵循應(yīng)急管理體系的法律屬性、頂層設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)需求和法學(xué)理論的一般規(guī)律，進(jìn)行體系化構(gòu)建。合法性是應(yīng)急管理運(yùn)作的先決條件，也就是常說(shuō)的有法可依。系統(tǒng)化應(yīng)急立法有助于保證應(yīng)急管理的可持續(xù)性和有效性。根據(jù)數(shù)據(jù)信息顯示，日本自然災(zāi)害的發(fā)生位居世界前列，針對(duì)此種情況日本創(chuàng)設(shè)了極其全面、完善的應(yīng)急管理法律體系，以《災(zāi)害對(duì)策基本法》為龍頭，明確規(guī)定了國(guó)家、中央政府、社會(huì)團(tuán)體、全體公民等不同群體的防災(zāi)責(zé)任，圍繞災(zāi)害周期而設(shè)置的法律體系，其內(nèi)容主要包括52項(xiàng)法律，可以劃分為五大類，系統(tǒng)化程度很高。對(duì)比看來(lái)，我國(guó)在應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)建設(shè)和體系化構(gòu)建仍需不斷完善。盡管我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)和實(shí)行了相關(guān)的應(yīng)急管理法，但對(duì)不同類型突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)則的界定缺乏規(guī)范化，在實(shí)用性上還比較欠缺。

（五）應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用化

應(yīng)急預(yù)案是進(jìn)行應(yīng)急管理的重要前提，同樣也是建設(shè)應(yīng)急管理體系的一項(xiàng)重要工作。從宏觀層面分析，應(yīng)急預(yù)案體系發(fā)展的趨勢(shì)是提升可延展性和包容性。2008年，美國(guó)政府出臺(tái)了國(guó)家響應(yīng)框架（簡(jiǎn)稱NRF）并進(jìn)行改進(jìn)和完善，NRF的靈活性、可延展性和適應(yīng)性使不同類型的組織得以整合，并擴(kuò)大了應(yīng)急管理的主體范圍，明確了各部門(mén)的職能，實(shí)現(xiàn)了從聯(lián)邦政府向州和地方政府及其部門(mén)、非政府組織的延展（圖1）。從微觀層面分析，應(yīng)急預(yù)案的可操作性應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)。以日本東京都為例，預(yù)案包含了針對(duì)采取舉措的諸多明確詳細(xì)的原則和規(guī)定。相比較而言，我國(guó)的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)和實(shí)用性方面仍存在較大的改進(jìn)空間。盡管當(dāng)前我國(guó)已設(shè)立了橫向和縱向策略的應(yīng)急預(yù)案體系，但是存在的問(wèn)題包括總體結(jié)構(gòu)不夠靈活，預(yù)案之間缺乏足夠的兼容性以及模式基本相同等。因而我國(guó)需要在不斷改進(jìn)和優(yōu)化應(yīng)急體系的基礎(chǔ)上，充分研究和吸取美國(guó)、日本在構(gòu)建應(yīng)急體系方面的經(jīng)驗(yàn)、理念和優(yōu)勢(shì)，致力于提升我國(guó)應(yīng)急體系的建設(shè)能力和效率。

圖1 美國(guó)國(guó)家響應(yīng)框架 （NRF） 于2008 年 1 月正式發(fā)布

提升新時(shí)代應(yīng)急管理體系“五化”水平的對(duì)策分析

我國(guó)不斷探索適合國(guó)內(nèi)總體情況的應(yīng)急管理發(fā)展路徑，在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面取得了巨大成就，已基本建成具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系。但在實(shí)際工作中暴露出的各種問(wèn)題說(shuō)明，我國(guó)的應(yīng)急管理體系仍亟須進(jìn)一步加強(qiáng)。雖有學(xué)者提出綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化、規(guī)范化這一建設(shè)思路，但這相對(duì)于適應(yīng)新時(shí)代應(yīng)急管理體系層次性凸顯、復(fù)雜性增強(qiáng)、協(xié)作性突出等新境況來(lái)說(shuō)尚有一定的優(yōu)化空間，因而本文運(yùn)用系統(tǒng)思想，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的正規(guī)化、應(yīng)急指揮體系的一元化、協(xié)作機(jī)制的跨區(qū)域化、應(yīng)急立法的體系化、應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用化等建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，著重關(guān)注應(yīng)急管理體系謀劃、應(yīng)急預(yù)案體系完善、應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)、應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建、應(yīng)急管理法制建設(shè)等方面，圍繞并集成系統(tǒng)化、綜合化、科學(xué)化、協(xié)同化、法治化等理念，提出提升新時(shí)代應(yīng)急管理體系水平的對(duì)策思考，以期促使應(yīng)急管理體系具有緊貼需求的針對(duì)性和時(shí)效性，從而提高應(yīng)急管理綜合效能。

（一）應(yīng)急管理體系謀劃應(yīng)進(jìn)一步提升其系統(tǒng)化水平

我國(guó)將突發(fā)公共事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大類，有其科學(xué)依據(jù)。但當(dāng)前應(yīng)急管理工作中仍存在長(zhǎng)時(shí)間積累的深層次問(wèn)題，需要系統(tǒng)地改革，實(shí)打?qū)嵉貞?yīng)對(duì)。第一，要加強(qiáng)應(yīng)急管理頂層設(shè)計(jì)。在頂層設(shè)計(jì)中，要充分總結(jié)我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，充分尊重各地、各部門(mén)的實(shí)踐創(chuàng)新和成果，增強(qiáng)應(yīng)急管理工作統(tǒng)籌過(guò)程中的系統(tǒng)性、整體性以及協(xié)作性。第二，要激發(fā)應(yīng)急管理部門(mén)活力。優(yōu)化不同層級(jí)的應(yīng)急管理職責(zé)，重構(gòu)評(píng)價(jià)體系，全面改革當(dāng)前應(yīng)急管理工作評(píng)價(jià)機(jī)制，堅(jiān)持結(jié)果與過(guò)程并重的動(dòng)態(tài)評(píng)估，把評(píng)價(jià)放在工作過(guò)程中，鼓勵(lì)被評(píng)估對(duì)象建立持續(xù)改進(jìn)機(jī)制。第三，要優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案擬制系統(tǒng)。發(fā)揮預(yù)案的指示性作用，結(jié)合以往工作中收集到的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估數(shù)據(jù)與信息，根據(jù)平時(shí)應(yīng)急演練中取得經(jīng)驗(yàn)成果，分析其具體變化，及時(shí)調(diào)整并完善預(yù)案系統(tǒng)。第四，要加強(qiáng)應(yīng)急指揮及保障系統(tǒng)構(gòu)建。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)通過(guò)分析事件類型及影響程度，充分發(fā)揮好調(diào)動(dòng)各方力量進(jìn)行事前預(yù)警、事中應(yīng)對(duì)、事后收尾與評(píng)估等職責(zé)。應(yīng)急保障系統(tǒng)根據(jù)對(duì)應(yīng)急預(yù)案的深度剖析，準(zhǔn)備好各類所需人力及物資，切實(shí)保障應(yīng)急救援工作以及事后恢復(fù)重建工作的需要。

（二）應(yīng)急預(yù)案體系完善應(yīng)進(jìn)一步提升其綜合化水平

提升應(yīng)急預(yù)案體系綜合化水平應(yīng)該按照綜合化的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)案的全面性、科學(xué)性、針對(duì)性和操作性。首先，完善預(yù)案編寫(xiě)。通過(guò)綜合化系統(tǒng)規(guī)劃與編排加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際應(yīng)用性與現(xiàn)實(shí)操作性，明確預(yù)案編寫(xiě)程序，制定編寫(xiě)規(guī)范，開(kāi)展編寫(xiě)培訓(xùn)。一是預(yù)案修編工作嚴(yán)格按照評(píng)估、分析和研究梳理的流程開(kāi)展；二是進(jìn)行預(yù)案操作手冊(cè)的編制工作，建立《應(yīng)急預(yù)案管理制度》；三是召開(kāi)應(yīng)急預(yù)案修編工作啟動(dòng)會(huì)，對(duì)應(yīng)急預(yù)案修編總體思路、基本框架和主要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，對(duì)預(yù)案執(zhí)行全過(guò)程進(jìn)行跟蹤監(jiān)控。其次，落實(shí)預(yù)案演練。應(yīng)急預(yù)案能否有效執(zhí)行、發(fā)揮作用，必須依靠演練全過(guò)程的呈現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證。健全應(yīng)急預(yù)案體系應(yīng)重視完善預(yù)案管理制度的建立，只有制度健全了，各項(xiàng)工作才會(huì)落到實(shí)處。最后，加強(qiáng)預(yù)案評(píng)估?；陬A(yù)案演練成效建立考核評(píng)估機(jī)制，構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，科學(xué)、全面檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案演練效果，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的后續(xù)利用動(dòng)態(tài)管理不斷優(yōu)化，這不僅能保證預(yù)案的有效性和科學(xué)性，對(duì)于提高應(yīng)急行動(dòng)的時(shí)效性也有著重要意義。

（三）應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)應(yīng)進(jìn)一步提升其科學(xué)化水平

根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)已初步建立起“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理”為主的應(yīng)急管理體制。但突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)往往需要各應(yīng)急部門(mén)的積極配合，在極短時(shí)間內(nèi)調(diào)配應(yīng)急救援隊(duì)伍及時(shí)分配救援物資，這就需要樹(shù)立系統(tǒng)思維，成立應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各職能部門(mén)，及時(shí)有效地調(diào)動(dòng)應(yīng)急資源。明確部門(mén)規(guī)章及工作義務(wù)，注重培養(yǎng)應(yīng)急工作者的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)完善監(jiān)督制度，這些做法對(duì)于補(bǔ)齊應(yīng)急管理過(guò)程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不明、責(zé)任落實(shí)不到位等短板能起到極大的作用。提升應(yīng)急管理體制科學(xué)化水平，一是需要提升應(yīng)急管理決策者的管理理念，重視危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)和危機(jī)判斷的能力，增強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)變和處置能力。二是應(yīng)發(fā)揮我國(guó)“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)，促使各應(yīng)急力量科學(xué)分工、信息共享，科學(xué)統(tǒng)籌指揮機(jī)構(gòu)與各職能部門(mén)的職責(zé)關(guān)系。三是建立具有統(tǒng)一性、權(quán)威性的應(yīng)急管理指揮體系，完善責(zé)任體制，實(shí)施應(yīng)對(duì)突發(fā)事件全過(guò)程的應(yīng)急管理。四是建立健全切實(shí)可行的應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制，將責(zé)任落到實(shí)處，根據(jù)具體的履職情況采取相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，以激勵(lì)高效率的應(yīng)急管理工作。五是積極推動(dòng)應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)的逐步完善，為應(yīng)急管理體制建設(shè)科學(xué)化的進(jìn)一步提升，創(chuàng)造充實(shí)完善的法律體系保障。

（四）應(yīng)急管理機(jī)制構(gòu)建應(yīng)進(jìn)一步提升其協(xié)同化水平

我國(guó)應(yīng)急管理機(jī)制還存在著外部協(xié)調(diào)性差、民間自發(fā)性強(qiáng)、預(yù)測(cè)預(yù)警能力低等問(wèn)題。在管理層面，亟須加強(qiáng)各應(yīng)急管理主體之間的溝通，尤其是在預(yù)案制定與修訂工作中，各牽頭組織與各區(qū)域政府間應(yīng)保持有效溝通和協(xié)作，使得多主體協(xié)同順暢，保證應(yīng)急演練和管理訓(xùn)練工作的順利進(jìn)行。明確不同主體之間在突發(fā)事件中的相互關(guān)系和防救責(zé)任，制定明確條文有效落實(shí)應(yīng)急管理過(guò)程中的責(zé)任與義務(wù)，提升應(yīng)急管理能力和效率。社會(huì)應(yīng)急救援力量是應(yīng)急救援體系的重要組成部分，是擴(kuò)大救援覆蓋面提高應(yīng)急能力的重要支撐，是降低運(yùn)行成本提高救援效能的重要方式（圖2）。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的方式和途徑眾多，例如參與應(yīng)急志愿隊(duì)伍提供應(yīng)急志愿服務(wù)出力、參與捐款捐物投資應(yīng)急設(shè)施出錢(qián)、提出先進(jìn)應(yīng)急項(xiàng)目?jī)?yōu)化應(yīng)急管理出智。盡管社會(huì)力量的參與使得應(yīng)急管理工作如虎添翼，但在政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)利用社會(huì)力量的工作中仍存在應(yīng)急信息不對(duì)稱、保障體系不健全等短板。因此，應(yīng)加大力度發(fā)展社會(huì)力量積極參與到應(yīng)急管理工作中去，夯實(shí)應(yīng)急管理的群眾基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善社會(huì)應(yīng)急力量參與的保障機(jī)制，提升政府與社會(huì)力量協(xié)同應(yīng)急的能力。

圖2 藍(lán)天救援隊(duì)義務(wù)為“三無(wú)”小區(qū)和農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)消毒

（五）應(yīng)急管理法制建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步提升其法治化水平

提升應(yīng)急管理法制建設(shè)法治化水平，意義在于以法律法規(guī)為依據(jù)，通過(guò)程序化手段應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，使應(yīng)對(duì)過(guò)程更加有序和有效。首先，要推進(jìn)應(yīng)急責(zé)任的法治化，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各級(jí)應(yīng)急部門(mén)主要負(fù)責(zé)人帶頭強(qiáng)化法治意識(shí)，通過(guò)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、明確職責(zé)、強(qiáng)化制度，細(xì)化應(yīng)急處置工作機(jī)制和流程，進(jìn)一步推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急處置工作規(guī)范化。第二，應(yīng)著重提升應(yīng)急管理法制立法的科學(xué)性，制定的法律法規(guī)應(yīng)有其功效，既要規(guī)整現(xiàn)有的更要完善空缺的。第三，應(yīng)急管理法制建設(shè)應(yīng)多采用系統(tǒng)工程思想和方法，以減少應(yīng)急管理法制建設(shè)立法工作中人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，提高應(yīng)急管理法制建設(shè)的效能和應(yīng)急管理效率。第四，應(yīng)進(jìn)一步加大應(yīng)急管理法制的執(zhí)行力度，目前我國(guó)的應(yīng)急管理工作中仍存在應(yīng)急法律法規(guī)執(zhí)行不到位的問(wèn)題，為有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，提升應(yīng)急管理效率，應(yīng)急管理法治化建設(shè)需加大相關(guān)機(jī)構(gòu)有序有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急法制執(zhí)行力度。第五，應(yīng)急管理法制建設(shè)的監(jiān)督力度仍有待提高，寬嚴(yán)不適等問(wèn)題極易造成監(jiān)督管理的任意性，不利于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)化解。第六，應(yīng)廣泛吸收各民間力量擴(kuò)大社會(huì)參與度，提高突發(fā)事件應(yīng)急處置的工作效率。

總結(jié)

隨著社會(huì)的發(fā)展，突發(fā)事件及安全問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，大有牽一發(fā)而動(dòng)全身之勢(shì)，處置起來(lái)難度增加。應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)思維和唯物辯證的方法，在總體國(guó)家安全觀的指引下，宏觀布局、細(xì)處著手。應(yīng)急管理體系應(yīng)從系統(tǒng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，結(jié)合“五化”驅(qū)動(dòng)下的新時(shí)代應(yīng)急管理體系發(fā)展的新特點(diǎn)新形勢(shì)，明確和優(yōu)化應(yīng)急管理體系整體系統(tǒng)架構(gòu)，構(gòu)建適用于特定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需求的系統(tǒng)要素結(jié)構(gòu)，重視應(yīng)急管理預(yù)案體系的綜合化，提升應(yīng)急管理體制建設(shè)的科學(xué)化以及機(jī)制建設(shè)的協(xié)同化，同步提升應(yīng)急管理法治化水平。既要突出應(yīng)急管理體系獨(dú)當(dāng)一面的重要作用，又要將其完善與建設(shè)融入國(guó)家治理體系與治理能力的優(yōu)化中去，統(tǒng)籌平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)，通盤(pán)考慮，既把體系建設(shè)好，又不浪費(fèi)資源；既要考慮到局部，又要覆蓋到全局。