黑龍江省全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施路徑探討

張福剛，袁 媛

（黑龍江省自然資源生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)測(cè)中心，黑龍江 哈爾濱 150090）

開展全域土地綜合整治工作是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力手段。然而，在實(shí)施全域土地綜合整治試點(diǎn)工作中，面臨如何協(xié)調(diào)確定農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等目標(biāo)任務(wù)、優(yōu)化試點(diǎn)實(shí)施路徑措施等問題，可以通過厘清相關(guān)概念，分析原土地整治項(xiàng)目取得的效益，結(jié)合近年來“土地整治+”實(shí)踐，總結(jié)得出試點(diǎn)實(shí)施路徑優(yōu)化措施，切實(shí)解決鄉(xiāng)村問題，促進(jìn)資源要素市場(chǎng)化配置，改善農(nóng)村人居環(huán)境，強(qiáng)化耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興[1]。

1 相關(guān)概念

1.1 全域土地綜合整治

基于相關(guān)研究，有的學(xué)者認(rèn)為全域土地綜合整治是對(duì)“千村示范、萬村整治”的繼承和發(fā)展，是“土地整治+”理念的實(shí)踐與延伸，是針對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、盤活農(nóng)村資源要素，以及鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境等問題，以對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為目標(biāo)，借助一系列工程、生物、農(nóng)藝等措施，對(duì)自然資源各要素單元進(jìn)行綜合治理，以實(shí)現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化，自然資源節(jié)約集約利用，恢復(fù)退化土地生態(tài)功能，保護(hù)鄉(xiāng)村自然山水，助力生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村建設(shè)[2]。有的學(xué)者認(rèn)為開展全域土地綜合整治是探索農(nóng)村區(qū)域土地整治政策的有效途徑，土地整治在工作目標(biāo)方面，從重視新增耕地?cái)?shù)量，逐步發(fā)展到堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，再升級(jí)到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”要求；在內(nèi)容創(chuàng)新方面，從最初的農(nóng)用地整理，發(fā)展到農(nóng)用地整理與農(nóng)村建設(shè)用地整治相融合，并逐步統(tǒng)籌“田水路林村”等多要素、多目標(biāo)、多模式的綜合整治[3]。

綜上所述，可以認(rèn)為，全域土地綜合整治是農(nóng)村土地整治工作的繼承和發(fā)展，是“土地整治+”理念的實(shí)踐和延伸。具體來說，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，進(jìn)行全域的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、整治的具體實(shí)施方案，應(yīng)考慮一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一策，避免千篇一律，工作內(nèi)容可以包括但不限于農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等多要素、多目標(biāo)、多模式的綜合整治形式。

1.2 農(nóng)用地整理與建設(shè)用地整理

參考《土地整治術(shù)語》（TD/T 1054-2018），農(nóng)用地整理是指以農(nóng)用地為對(duì)象，通過實(shí)施灌溉與排水、土地平整、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、田間道路等工程，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。建設(shè)用地整理是以提高土地節(jié)約集約利用水平為目的，采取措施，對(duì)利用率不高的村鎮(zhèn)用地、城鎮(zhèn)用地、獨(dú)立工礦用地、交通和水利設(shè)施用地等建設(shè)用地進(jìn)行整治的活動(dòng)[4]。

1.3 鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)

鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)應(yīng)統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在機(jī)理，逐步增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量改善和生態(tài)產(chǎn)品供給能力增強(qiáng)。具體來講，是指針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)水土流失、石漠化、土地沙化、濱海濕地退化、自然岸線受損等一系列生態(tài)退化、破壞問題，通過綜合評(píng)價(jià)區(qū)分生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力程度，按不同恢復(fù)力科學(xué)確定保育保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助修復(fù)、生態(tài)重塑等生態(tài)保護(hù)修復(fù)措施，實(shí)現(xiàn)維護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)安全、提升生態(tài)系統(tǒng)功能以及生態(tài)景觀的目的[5]。

1.4 邏輯關(guān)系

總的來看，全域土地綜合整治主要分為區(qū)域的全域性和整治內(nèi)容的綜合性兩個(gè)方面。區(qū)域的全域性體現(xiàn)在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，優(yōu)化土地利用空間格局，提高土地資源利用整體效率，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持山水林田湖草沙冰生命共同體的理念，開展綜合整治，保護(hù)和恢復(fù)鄉(xiāng)村自然山水格局。整治內(nèi)容的綜合性體現(xiàn)在對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的所有農(nóng)用地、建設(shè)用地、低效工礦用地和未利用地等各類土地資源要素的綜合利用，以及全面實(shí)施對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、表土剝離、人居環(huán)境整治、“旱改水”及傳統(tǒng)歷史文化村落的保護(hù)。全域土地綜合整治的首要目標(biāo)已由傳統(tǒng)的建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)轉(zhuǎn)化為以優(yōu)化國土空間格局、耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”管護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境為主。

2 傳統(tǒng)土地整治成效分析

在厘清相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，可以認(rèn)為，全域土地綜合整治是傳統(tǒng)土地整治的延伸和升級(jí)。為做好全域土地綜合整治試點(diǎn)，通過分析黑龍江傳統(tǒng)土地整治取得的成效和近年來其他省份相關(guān)實(shí)踐，總結(jié)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 經(jīng)濟(jì)效益

在農(nóng)用地整理產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益方面，以黑龍江為例，2014—2015年全省通過農(nóng)用地整理，即實(shí)施土地平整、灌溉與排水、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田62.47萬hm2，其中新增耕地0.04萬hm2，旱田改水田面積6.67萬hm2，平均每公頃投資約18000元，共計(jì)約需投入112億元。通過農(nóng)用地整理后，每年可增收約29.12億元?？鄢?jīng)營成本后，預(yù)計(jì)投資回收期為5～6年，在經(jīng)濟(jì)上可行的。具體收益測(cè)算內(nèi)容包括凈增耕地面積、可創(chuàng)造的產(chǎn)值、改造中低產(chǎn)農(nóng)田可增加的產(chǎn)出量、旱田改水田增加的產(chǎn)出量等方面[6]。在新增耕地方面，增加耕地面積0.04萬hm2，平均每公頃產(chǎn)約7.5噸，每年可增產(chǎn)28萬噸，按糧食單價(jià)每千克2.4元計(jì)算，可增加6.72億元。在旱田改水田方面，2014—2015年預(yù)計(jì)旱改水面積6.67萬hm2，按水田每公頃比旱田增產(chǎn)2.25噸計(jì)算，旱改水可增產(chǎn)糧食15萬噸，按水稻價(jià)格比玉米價(jià)格每千克多1.6元計(jì)算，每年旱田改水田后可增收2.4億元。在改造中低產(chǎn)農(nóng)田方面，2014—2015年通過農(nóng)用地整理建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田62.47萬hm2，扣除旱改水和新增耕地面積，按平均耕地質(zhì)量等別提高1等，每公頃均增產(chǎn)1.5噸計(jì)算，每年可增產(chǎn)糧食83.65萬噸，按糧食平均每千克單價(jià)2.4元計(jì)算，每年可增加農(nóng)業(yè)收入20億元。

2.2 社會(huì)效益

傳統(tǒng)土地整治工作對(duì)黑龍江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要促進(jìn)作用。一是提高全省糧食安全保障能力。如“十二五”期間，通過土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田220.92萬hm2，增加有效播種面積22.09萬hm2，共增加糧食產(chǎn)能約265萬噸。二是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。如“十二五”期間，通過土地整治新建、改建和修護(hù)田間道路約21807 km，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)田間道路通達(dá)度平均值達(dá)94.13%。通過對(duì)農(nóng)田的整理、改造，消除了限制性因素，使黑龍江省田間機(jī)械化操作程度達(dá)51.29%，新增和改善機(jī)耕地面積113.32萬hm2。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)面積約11萬hm2，農(nóng)業(yè)企業(yè)和種糧大戶生產(chǎn)用地平均規(guī)模達(dá)421 hm2。三是促進(jìn)居民點(diǎn)用地節(jié)約集約。以建三江管理局的七星、大興、創(chuàng)業(yè)農(nóng)場(chǎng)為例，2009年該區(qū)域居民點(diǎn)總面積是4360.58 hm2，經(jīng)過重構(gòu)后至2013年減少為3247.60 hm2，促進(jìn)了居民點(diǎn)用地節(jié)約集約。

2.3 生態(tài)效益

傳統(tǒng)土地整治在一定程度上改善了黑龍江省的農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，如“十二五”期間，在黑龍江省土地整治建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田中建成農(nóng)田防護(hù)面積約為203萬hm2，取得了一定的成效。全省新增和改善防澇面積約為627萬hm2，有效提升農(nóng)田防澇能力;整治水土流失面積9.6萬hm2；治理鹽堿地面積4713 hm2。通過土地整治在一定程度上改善農(nóng)田小氣候環(huán)境、預(yù)防風(fēng)沙災(zāi)害及加強(qiáng)了森林所特有的固碳效益，進(jìn)一步減輕了自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響。

2.4 近年來相關(guān)實(shí)踐

“土地整治+農(nóng)村土地制度改革”模式，如通過土地整治并結(jié)合農(nóng)村宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等制度改革試點(diǎn)，實(shí)施土地整治，探索出發(fā)展新路徑。科學(xué)編制增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)宅基地退出集中連片，面積在0.15 hm2以上，符合復(fù)墾條件且群眾有復(fù)墾愿望的，按照新增水田75萬元 / hm2、旱地 67.5 萬元 / hm2、其他農(nóng)用地 60萬元/ hm2的標(biāo)準(zhǔn)包干到村小組，由村民事務(wù)理事會(huì)組織實(shí)施。并以增減掛鉤指標(biāo)進(jìn)行融資，資金全部用于村莊整治，有效解決了整治資金不足的問題。如“土地整治+產(chǎn)業(yè)優(yōu)化”模式，泗洪縣打造的柳山稻米小鎮(zhèn)是江蘇北部優(yōu)質(zhì)稻米主產(chǎn)區(qū)，年均氣溫14.6℃，年均降水量608 mm，無霜期130天，近年來，泗洪縣在石集鄉(xiāng)大規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，全鄉(xiāng)土地實(shí)現(xiàn)整鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)，僅保留3個(gè)集中居住區(qū)。經(jīng)過土地整治，土地資源優(yōu)越，逐步形成了以水稻為主要產(chǎn)業(yè)的特色發(fā)展優(yōu)勢(shì)。再如“土地整治+生態(tài)環(huán)?！蹦Ｊ剑K省常州市金壇區(qū)直溪鎮(zhèn)溪濱村土地整治項(xiàng)目，在工程設(shè)計(jì)上，研發(fā)了河道防護(hù)、農(nóng)田防護(hù)、溝渠綠化等不同生態(tài)化技術(shù)，引入土壤修復(fù)、污染源隔離、污染物集中收納管理等技術(shù)；在生態(tài)化田坎設(shè)計(jì)上，對(duì)田土坎和石坎進(jìn)行生態(tài)化工程處理，在梯坎外側(cè)種植灌叢植被，提高田坎穩(wěn)定性和透水性；在動(dòng)物保育設(shè)計(jì)上，在排水溝和灌溉渠設(shè)置生態(tài)逃離步梯，溝渠底回填夯實(shí)土并隨機(jī)放置卵石，卵石凹凸不平的表面上及細(xì)縫中能夠生長苔類植物，為生物提供餌料和棲息生長環(huán)境，同時(shí)起到一定的防滲效果，在渠道中間20～30 m距離沿渠道縱向放置一段單側(cè)的動(dòng)物脫逃生態(tài)斜坡，起到保護(hù)生物多樣性作用等[7]。

2.5 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過分析，傳統(tǒng)土地整治格局正逐步邁向城鄉(xiāng)全域土地綜合整治，工作內(nèi)涵不斷拓展，實(shí)踐工作更加注重對(duì)鄉(xiāng)村空間、文化、產(chǎn)業(yè)及生態(tài)等要素的挖掘，加強(qiáng)鄉(xiāng)土風(fēng)情與田園風(fēng)光的保護(hù)，集中資源促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)融合，不斷突出生態(tài)環(huán)境美化，充分發(fā)掘土地綜合整治的整體性、協(xié)同性及差異性。主要具有以下特點(diǎn):一是整治手段由粗放型向考慮景觀生態(tài)學(xué)的精細(xì)化轉(zhuǎn)變；二是注重生態(tài)安全格局構(gòu)建，強(qiáng)調(diào)山水林田湖草生命共同體理念；三是注重“土地整治+”的多功能實(shí)現(xiàn)，通過全域土地綜合整治的實(shí)施，在改善生態(tài)環(huán)境、節(jié)約集約土地、增加耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量、合理配置空間資源等方面取得綜合效益。

3 全域土地綜合整治實(shí)施路徑分析

將擬開展全域土地綜合整治項(xiàng)目試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬村莊，按照村莊發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦，明確為集聚提升、城郊融合、特色保護(hù)、搬遷撤并等四類村莊類型。按照村莊規(guī)劃部署安排，通過編制全域土地綜合整治試點(diǎn)的具體實(shí)施方案，合理安排農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等任務(wù)和時(shí)序，從而打造各具特色的村莊類型，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興[8]。

3.1 優(yōu)化流程

基于以往的模式，考慮景觀生態(tài)學(xué)理念、多功能實(shí)現(xiàn)要求等，對(duì)于全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施設(shè)計(jì)為七個(gè)步驟。一是明確目標(biāo)，劃分實(shí)施單元。如以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本實(shí)施單元，具體實(shí)施周期應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，設(shè)計(jì)為三年或五年，按照山水林田湖草沙冰系統(tǒng)治理理念，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益，采取全域規(guī)劃、設(shè)計(jì)、整治的模式，推動(dòng)形成國土空間格局優(yōu)化、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的特色示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，合理配置資源指標(biāo)?？茖W(xué)編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間總體規(guī)劃，合理安排建設(shè)用地指標(biāo)。并通過編制村莊實(shí)用性規(guī)劃劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等功能分區(qū)，在不同分區(qū)中，實(shí)施農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工程措施。三是科學(xué)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，確保項(xiàng)目有力組織落實(shí)。明確各類子項(xiàng)目組織實(shí)施主體責(zé)任、工程措施、資金平衡分析、實(shí)施計(jì)劃、保障措施、后期監(jiān)測(cè)管護(hù)等。四是加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)。合理設(shè)置績效指標(biāo)，并通過績效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。五是加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)監(jiān)管。探索建立土地綜合整治信息系統(tǒng)，充分與衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)、無人機(jī)航拍監(jiān)測(cè)等各類技術(shù)手段相融合，構(gòu)建對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)。六是規(guī)范指標(biāo)使用。以全域土地綜合整治為平臺(tái)，分類核定使用增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾、農(nóng)用地整理等不同類型工作產(chǎn)生的指標(biāo)，并按一定程序做好備案。七是明確后期管護(hù)責(zé)任主體和宣傳引導(dǎo)社會(huì)資金投入。進(jìn)一步明確相關(guān)工程設(shè)施管護(hù)主體責(zé)任，確保各種設(shè)施、設(shè)備長期穩(wěn)定使用，并廣泛宣傳試點(diǎn)工作成效，及時(shí)總結(jié)推廣各地好的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步吸引社會(huì)資金投入，形成良性循環(huán)（圖1）。

圖1 全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施路徑流程圖

3.2 存在問題

通過分析相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)全域土地整治試點(diǎn)仍可能面臨一些問題。一是全域土地綜合整治工作與現(xiàn)階段土地管理制度有關(guān)報(bào)件銜接可能不充分。涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，可能仍需單獨(dú)編制永久基本農(nóng)田調(diào)整方案；涉及補(bǔ)充耕地指標(biāo)確認(rèn)問題的，可能缺少相關(guān)指標(biāo)確認(rèn)程序和辦法。二是資金來源可能有限，社會(huì)資本投入動(dòng)力不足。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，財(cái)政投資銳減，同時(shí)，由于社會(huì)資本投資收益風(fēng)險(xiǎn)大，社會(huì)投資熱情度可能不高。三是全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目管理制度可能亟需完善。隨著項(xiàng)目管理主體和模式發(fā)生變化，原有的立項(xiàng)、規(guī)劃預(yù)算、施工監(jiān)理、驗(yàn)收評(píng)估等管理辦法，可能不能滿足新的要求。

3.3 相關(guān)建議

一是加快出臺(tái)黑龍江省全域土地綜合整治試點(diǎn)成效評(píng)估辦法。如浙江、湖北、河南、江蘇等省份出臺(tái)了全域土地綜合整治工作方案，要求組織編制村莊規(guī)劃和實(shí)施方案，實(shí)施方案中包括目標(biāo)任務(wù)、項(xiàng)目主管部門、資金平衡、工作計(jì)劃和保障措施等。黑龍江省也應(yīng)探索創(chuàng)新模式，形成激勵(lì)機(jī)制，提高試點(diǎn)工作積極性[9]。二是探索多元化投入，確保資金平衡。為吸引社會(huì)資本，可以逐步探索對(duì)全域土地綜合整治試點(diǎn)產(chǎn)生的建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行跨省域使用。三是研究分區(qū)分類推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施。針對(duì)不同區(qū)域，全域土地綜合整治應(yīng)發(fā)揮不同作用。如在黑龍江省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)側(cè)重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展，騰挪發(fā)展空間，推進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約。在黑龍江省人員稀少地區(qū)，應(yīng)側(cè)重空心村整治。