全過程人民民主視閾下陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)研究

趙耀宏 劉 迎

(西北工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 陜西 西安 710072)

在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習(xí)近平總書記強調(diào)我國要“發(fā)展全過程人民民主”[1](P12)，這既是對我國民主制度的本質(zhì)屬性的深刻揭示，也是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行民主建設(shè)歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。歷史地看，延安時期中共陜甘寧邊區(qū)所進行的民主政治建設(shè)實踐，在模式建構(gòu)上呈現(xiàn)出較為明顯的“全過程人民民主”特質(zhì)。基于全過程人民民主的視角，本文試圖剖析陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)模式的建構(gòu)邏輯。

一、研究緣起

近年來，學(xué)術(shù)界十分重視陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)問題研究，產(chǎn)出了一系列理論成果，主要包括五個方面的內(nèi)容。一是對陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)的總體研究，包括陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)的歷史過程、自身特點、歷史經(jīng)驗和當(dāng)代啟示等。如朱利民基于“人民民主政治建設(shè)”的歷史維度，分析了陜甘寧邊區(qū)開展的三次普遍、平等、直接、自由的民主選舉對建設(shè)新中國的重要意義[2]。二是對陜甘寧邊區(qū)民主政治制度的研究，包括“三三制”、參議會制度、普選制等。這些研究多從與人民代表大會制度、協(xié)商民主的關(guān)系角度展開，如郇雷認(rèn)為“三三制”為推行協(xié)商民主建設(shè)奠定了重要的歷史前提[3](P82-83)。三是對陜甘寧邊區(qū)的民主執(zhí)政行為進行研究，包括民主選舉、反腐倡廉、法制建設(shè)等。如楊靜、薛永毅基于《解放日報》的相關(guān)報道，分析了延安市第一屆參議會在基層民主選舉、監(jiān)督批評政府以及提案工作等方面的基本做法和歷史經(jīng)驗[4](P129-130)。四是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)思想進行研究，如彭臻論述了延安時期毛澤東對民主政權(quán)建設(shè)問題進行的理論探索[5](P8-9)，劉宗靈、嚴(yán)靜分析了劉少奇關(guān)于黨內(nèi)民主集中制科學(xué)內(nèi)涵與基本實踐方法的主張[6](P4-5)。五是對陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)相關(guān)影響因素進行研究，包括媒體宣傳、民眾教育、民生問題等，如熊忠輝分析了《良友》畫報報道延安的意義和原因，認(rèn)為延安登上《良友》是社會力量互動與歷史協(xié)商的產(chǎn)物[7](P1-2)。

縱觀現(xiàn)有研究成果，尚無從全過程人民民主視閾對陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)進行專題化研究。在2021年中央人大工作會議上的重要講話中，習(xí)近平總書記深刻闡釋了“全過程人民民主”這一重大理念的本質(zhì)內(nèi)涵，并分析了這一新型民主制度的鮮明特點：“全體人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，……是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！盵8]基于大歷史觀和唯物史觀的視角，我國全過程人民民主有其形成和發(fā)展的過程。陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在新民主主義革命時期關(guān)于“全過程人民民主”的初步探索。因此，基于全過程人民民主視閾思考陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)模式，不僅有助于推進學(xué)界對該問題的研究，而且也有助于凸顯陜甘寧邊區(qū)民主政治建設(shè)的歷史價值。

二、陜甘寧邊區(qū)政權(quán)模式及其人民民主特質(zhì)

馬克思主義認(rèn)為，“民主是國家形式，是國家形態(tài)的一種”[9](P40)。以馬克思主義民主觀為指導(dǎo)，立足于客觀實際，中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)建了融合參議會、政府、法院為一體的政權(quán)模式即參議會制度，其政權(quán)結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 陜甘寧邊區(qū)參議會政權(quán)結(jié)構(gòu)

(一)參議會是“民主的標(biāo)志”

邊區(qū)政府主席林伯渠曾經(jīng)指出：“參議會就是一個民主的標(biāo)志?！盵10](P377)早在1937年4月，為實現(xiàn)由蘇維埃政府到特區(qū)政府的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建全國抗日民主的模范區(qū)，將蘇維埃政策及其工作方式、方法轉(zhuǎn)變?yōu)榭谷彰褡褰y(tǒng)一戰(zhàn)線的政策及其工作方式、方法，中華蘇維埃共和國西北辦事處決定成立4個專門委員會研究政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面的具體轉(zhuǎn)變。同年5月西北辦事處頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》等法規(guī)，正式確立了陜甘寧邊區(qū)的政治制度。11月邊區(qū)開始進行議員選舉，準(zhǔn)備召開邊區(qū)議會，選舉產(chǎn)生邊區(qū)政府。1938年3月，國民黨在漢口召開臨時代表大會，制定了《抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，并決定設(shè)立國民參政會。同年4月國民黨公布了《國民參政會組織條例》，并于7月召開了第一屆國民參政會。同年9月國民政府公布了《省參議會組織條例》，11月公布了《市參議會組織條例》。1938年11月25日，陜甘寧邊區(qū)政府決定改陜甘寧邊區(qū)議會為陜甘寧邊區(qū)參議會。1939年1月17日至2月4日，在第一次民主選舉基礎(chǔ)上，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會在延安召開。至此，陜甘寧邊區(qū)實現(xiàn)了由工農(nóng)蘇維埃代表大會到參議會的轉(zhuǎn)變。

(二)參議會是確保邊區(qū)人民當(dāng)家作主的機關(guān)

中國共產(chǎn)黨將“人民民主”作為創(chuàng)建參議會制度的根本價值原則，確保其成為人民當(dāng)家作主的民意機關(guān)、權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)。為了確保參議會制度的人民民主屬性，切實發(fā)揮其作用，中國共產(chǎn)黨通過頒布法令的方式賦予其相應(yīng)的法律地位和職權(quán)。《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定了邊區(qū)參議會的職權(quán)，包括選舉、監(jiān)察及彈劾，批準(zhǔn)關(guān)于民政、財政、建設(shè)、教育及地方軍事各項計劃，決定邊區(qū)應(yīng)興、應(yīng)革之重要事項等[11](P157)。1941年邊區(qū)第二屆參議會對《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》作了進一步修正，修正后的條例規(guī)定邊區(qū)參議會議員大會有如下職權(quán)：(1)選舉政府主席、副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長；(2)罷免邊區(qū)政府正副主席、政府委員及邊區(qū)高等法院院長；(3)監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級政府、司法機關(guān)之公務(wù)人員；(4)創(chuàng)制及復(fù)決邊區(qū)之單行法規(guī)；(5)批準(zhǔn)關(guān)于民政、財政、糧食、建設(shè)、教育及地方軍事等各項計劃；(6)通過邊區(qū)政府提出之預(yù)算，并審查其決算；(7)決定征收、廢除或增減地方捐稅；(8)決定發(fā)行地方公債；(9)議決邊區(qū)政府主席、政府委員會、及各廳廳長、高等法院院長，提交審議事項；(10)議決邊區(qū)人民及民眾團體提請審議事項；(11)督促及檢查邊區(qū)政府執(zhí)行參議會決議之事項；(12)決定邊區(qū)應(yīng)興應(yīng)革之重要事項；(13)追認(rèn)閉會期間常駐會及邊區(qū)政府主席或政府委員會關(guān)于緊急措置之重要事項[12](P29-30)?？h參議會在所轄范圍內(nèi)也有與之相適應(yīng)的職權(quán)[12](P30-31)。

從立法地位上看，陜甘寧邊區(qū)政府隸屬于參議會并對其負(fù)責(zé)。在邊區(qū)一級，參議會是最高權(quán)力機關(guān)，政府是最高行政機關(guān)，二者相互獨立又相互制約?？h級參議會與政府管理系統(tǒng)與邊區(qū)基本相同。而鄉(xiāng)(市)級則采用“議行合一”的體制。就任期看，《陜甘寧邊區(qū)各級參議會組織條例》規(guī)定：邊區(qū)參議會每半年開會一次；縣參議會每三個月開會一次；鄉(xiāng)參議會每一個月開會一次。邊區(qū)和縣參議會議員任期為一年，鄉(xiāng)參議會議員任期為半年。1941年改為邊區(qū)參議會一年、縣參議會半年、鄉(xiāng)參議會兩個月開會一次。邊區(qū)參議會議員任期三年，縣議會參議員任期二年，鄉(xiāng)議會參議員任期一年。任期滿后依據(jù)選舉條例改選，可連選連任[12](P31-33)。

在司法上，邊區(qū)設(shè)高等法院，專區(qū)設(shè)高等法院分院，縣設(shè)縣法院。邊區(qū)和縣法院的院長，由邊區(qū)和縣參議會選舉產(chǎn)生。1939年邊區(qū)第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》規(guī)定：“邊區(qū)高等法院獨立行使其司法職權(quán)。”同時又規(guī)定：“邊區(qū)高等法院受中央最高法院之管轄，邊區(qū)參議會之監(jiān)督，邊區(qū)政府之領(lǐng)導(dǎo)?！盵12](P218)

如何看待陜甘寧邊區(qū)立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系？“延安五老”之一的謝覺哉曾經(jīng)說：“各級參議會為各級政權(quán)的最高力機關(guān)?！薄霸谶厖^(qū)參議會閉幕期間，邊區(qū)政府為最高權(quán)力機關(guān)?！盵13](P73)事實上，陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)形態(tài)和權(quán)力運行機制，呈現(xiàn)出融合參議會、政府、法院為一體、將民主和集中相結(jié)合的鮮明特點。

(三)參議會制度的獨特性

參議會制度與蘇維埃代表大會從本質(zhì)上講，都是人民參與管理國家事務(wù)的一種政權(quán)組織形式，但是二者也有較大區(qū)別。首先，選舉范圍不同。蘇維埃是工農(nóng)民主專政的政權(quán)形式，“只有工人和農(nóng)民及一部分的小資產(chǎn)階級才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[14](P162)。而參議會則是普選的抗日民主政權(quán)，“不論什么人，也不論做過什么事，只要他不是漢奸、賣國賊和犯罪經(jīng)法庭褫奪公權(quán)的，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！盵14](P163)其次，選舉辦法不同?！疤K維埃的選舉是多層的寶塔式的間接選舉法”[14](P163)，而陜甘寧邊區(qū)各級參議會議員的產(chǎn)生，“均按照平等、直接、無記名投票方式選舉”[14](P163)。再次，組織機構(gòu)及其相互關(guān)系有別?！爸腥A蘇維埃共和國采取蘇維埃代表大會，設(shè)全國蘇維埃代表大會、省蘇維埃代表大會、區(qū)蘇維埃代表大會、鄉(xiāng)蘇維埃代表大會”，“下級蘇維埃代表機關(guān)絕對服從上級蘇維埃代表機關(guān)”[15](P25,P78)。陜甘寧邊區(qū)則設(shè)邊區(qū)參議會、縣參議會、鄉(xiāng)參議會三級機構(gòu)，與邊區(qū)的各級行政機構(gòu)(邊區(qū)、分區(qū)、縣、區(qū)、鄉(xiāng)政府)并不完全對應(yīng)(分區(qū)專員公署為邊區(qū)政府代表機關(guān)，區(qū)公署為縣政府助理機關(guān))。 最后，職能及其與政府的關(guān)系不同。“在蘇維埃制度是沒有議會，就是說立法權(quán)和行政權(quán)是不分立的”[14](P163)。蘇維埃代表大會是各級蘇維埃政權(quán)的權(quán)力機關(guān)，但在蘇維埃政權(quán)中這種權(quán)力機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)無嚴(yán)格界限，議與行是結(jié)合的。而在陜甘寧邊區(qū)“立法權(quán)和行政權(quán)是分立的，議會和政府，處于并列的形態(tài)”[14](P163)。

從形式上看，陜甘寧邊區(qū)的參議會制度同國民黨在抗戰(zhàn)時期實行的省市參議會制度是統(tǒng)一的，但實際上有本質(zhì)區(qū)別。第一，國民黨的參議會議員是“遴選”的，參議員絕大部分是國民黨黨員，幾乎沒有工人和農(nóng)民，人們稱之為“只有黨治，絕無民選”；邊區(qū)參議會的參議員則由選民直接選舉產(chǎn)生，參議員絕大部分是工人、農(nóng)民和知識分子，具有廣泛的代表性。第二，國民黨的參議會只是一個“民意機關(guān)”，而陜甘寧邊區(qū)的參議會不僅是真正的民意機關(guān)，還是權(quán)力機關(guān)。第三，國民黨的參議會對同級政府沒有約束力，甚至反過來被政府所控制；而陜甘寧邊區(qū)參議會直接選舉產(chǎn)生各級政府，政府必須貫徹執(zhí)行參議會制定的各種政策、法令，參議會監(jiān)督政府工作，可以彈劾、罷免不稱職人員。第四，國民黨的參政會不過是一種擺設(shè)，是用以遮蓋其專政和獨裁的工具；而陜甘寧邊區(qū)參議會則是邊區(qū)政權(quán)的組成部分，中國共產(chǎn)黨通過參議會在邊區(qū)實施新民主主義的政治、經(jīng)濟、軍事和文化教育的各項政策，切實保障了邊區(qū)人民的根本利益，也切實保障了人民參與管理的政治權(quán)利。

三、陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)體制模式及其人民民主特質(zhì)

中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造性地將馬克思主義民主觀和國家觀運用于中國社會現(xiàn)實，建構(gòu)了適應(yīng)于參議會制度的體制模式即“三三制”，這一政治體制進一步展現(xiàn)了內(nèi)蘊于參議會制度之中的人民民主特質(zhì)。

(一)“三三制”：陜甘寧邊區(qū)政權(quán)體制模式

毛澤東指出：“在中國，事情非常明白，誰能領(lǐng)導(dǎo)人民推翻帝國主義和封建勢力，誰就能取得人民的信仰，因為人民的死敵是帝國主義和封建勢力、而特別是帝國主義的緣故。在今日，誰能領(lǐng)導(dǎo)人民驅(qū)逐日本帝國主義，并實施民主政治，誰就是人民的救星?！盵16](P674)“現(xiàn)在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國，這就是新民主主義的共和國?！盵16](P675)這種新民主主義的共和國，一方面和舊形式的、歐美式的資產(chǎn)階級專政的、資本主義的共和國相區(qū)別；另一方面，也和蘇聯(lián)式的、無產(chǎn)階級專政的、社會主義的共和國相區(qū)別。它是殖民地、半殖民地國家的革命所采取的過渡的國家形式，即幾個反對帝國主義的階級聯(lián)合起來共同專政的新民主主義的國家。在抗日戰(zhàn)爭時期，這種新民主主義的國家形式，就是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形式，就是“一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個革命階級聯(lián)合起來對于漢奸和反動派的民主專政。它是和地主資產(chǎn)階級的反革命專政區(qū)別的，也和土地革命時期的工農(nóng)民主專政有區(qū)別。對于這種政權(quán)性質(zhì)的明確了解和認(rèn)真執(zhí)行，將大有助于全國民主化的推動。過左和過右，均將給予全國人民以極壞的影響”[16](P741)。

基于這樣的認(rèn)識，中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)上，創(chuàng)造性地提出并實行“三三制”政權(quán)體制。毛澤東指出：“根據(jù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的原則，在人員分配上，應(yīng)規(guī)定為共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一?！盵16](P742)中國共產(chǎn)黨西北中央局制定的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第五條規(guī)定：“本黨愿與各黨派及一切群眾團體進行選舉聯(lián)盟，并在候選名單中確定共產(chǎn)黨員只占三分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區(qū)民意機關(guān)之活動與邊區(qū)行政管理。在共產(chǎn)黨員被選為某一行政機關(guān)之主管人員時，應(yīng)保證該機關(guān)之職員有三分之二為黨外人士充任。共產(chǎn)黨員應(yīng)與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦?！盵17](P2)這樣，就使得“三三制”在陜甘寧邊區(qū)的實施有了法理依據(jù)。

(二)“三三制”的建構(gòu)原則

實行“三三制”，從理論上看是中國共產(chǎn)黨在對中國國情深刻把握基礎(chǔ)上，把抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線主張在政權(quán)建設(shè)上的具體化，因為“中國社會是一個兩頭小中間大的社會，共產(chǎn)黨如果不能爭取中間階級的群眾，并按其情況使之各得其所，是不能解決中國問題的”[16](P783)。從實踐上看則是一方面由于有共同敵人需要有各個階級共同出力；另一方面也由于各階級都有力量，互相制約，不能不產(chǎn)生各階級的聯(lián)合政權(quán)。正如謝覺哉所講：“三三制是為抗戰(zhàn)的需要而產(chǎn)生，而不會因抗戰(zhàn)的勝利而結(jié)束?！盵14](P142)作為中國共產(chǎn)黨“把中國造成獨立、自由、民主的共和國”[16](P760)思想的具體實踐，“三三制”的基本精神在于，不論政府人員中或民意機關(guān)中，共產(chǎn)黨員只占三分之一，而其他主張抗日民主的黨派和無黨派人士占三分之二。無論何人，只要不投降不反共，均可參加政府工作。任何黨派，只要是不投降不反共的，應(yīng)使其在抗日政權(quán)下面有存在和活動之權(quán)。毛澤東認(rèn)為：“共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利。共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖?！盵18](P809)

(三)“三三制”的實踐效果

中國共產(chǎn)黨實施的“三三制”政權(quán)建設(shè)原則，使政權(quán)包容了社會方方面面的代表。陜甘寧邊區(qū)從1940年3月試行“三三制”，1941年《五一施政綱領(lǐng)》頒布后全面推行，到1942年基本“達(dá)標(biāo)”。從“三三制”實施的效果來看，是十分成功的。首先是實行“三三制”使邊區(qū)各級政權(quán)具有了廣泛的代表性，對于提高邊區(qū)政權(quán)的號召力、調(diào)動社會各界建設(shè)邊區(qū)的積極性十分有益。1944年參加中外記者團訪問延安的《新民報》主筆趙超構(gòu)在他的《延安一月》一文中寫道：“許多人懷疑共產(chǎn)黨對于三三制的誠意，以為他們干這一套只是掩人耳目的把戲。這是錯的，我可以說，共產(chǎn)黨施行三三制，并非假的，因為依它的力量，它本來可以包辦，而今確然有不少黨外人士參加行政工作，例如‘邊區(qū)政府’中，副主席李鼎銘，是米脂富紳，建設(shè)廳長霍子樂，教育廳長柳湜，副廳長賀連城，參議會副議長安文欽，都是有名的黨外人物。這不能不算是共產(chǎn)黨對于自己的約束?！盵14](P203-204)其次是實行“三三制”使邊區(qū)政權(quán)決策的民主化、科學(xué)性大大加強了，這不僅是因為邊區(qū)政權(quán)人員構(gòu)成的廣泛代表性決定了決策能夠兼顧各方面的利益，而且因為“三三制”使邊區(qū)各級政權(quán)吸納了大量優(yōu)秀的人才。如第二屆參議會人們熟知的李鼎銘先生等11位參議員提出的“精兵簡政”提案，迅速為邊區(qū)政府以至中國共產(chǎn)黨中央所采納，從而推動了邊區(qū)以及其他根據(jù)地大規(guī)模的精兵簡政運動。再次是實行“三三制”提高了邊區(qū)各級政權(quán)機關(guān)的工作效率。“三三制”實施后，共產(chǎn)黨員在政權(quán)機關(guān)中只占三分之一。在這種情況下，共產(chǎn)黨員要在政權(quán)中發(fā)揮作用，贏得其他人士的尊重，就要更加努力地工作。非共產(chǎn)黨員則希望借此機會一展自己的才華，讓人們認(rèn)識其存在的“價值”。這就在政權(quán)機關(guān)內(nèi)部形成了一種激勵機制，從而大大提高了工作效率。

四、陜甘寧邊區(qū)政權(quán)體制運行模式及其人民民主特質(zhì)

習(xí)近平總書記深刻指出：“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐?！盵8]這在陜甘寧邊區(qū)的民主政治建設(shè)中也得到了充分的體現(xiàn)，以參議會這一基本政治制度為基礎(chǔ)，以“三三制”為參政議政的原則，陜甘寧邊區(qū)政府進行民主選舉、依法治理、建設(shè)廉潔政府，形成了別具特色的政治體制運行模式，其人民民主特質(zhì)得以初步展現(xiàn)。

(一)民主選舉

邊區(qū)實行民主選舉。《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》第二條規(guī)定邊區(qū)的民主選舉原則為：“采用普遍、直接、平等、無記名的投票選舉制?！盵12](P38)根據(jù)這一規(guī)定，邊區(qū)的民主選舉充分貫徹了普遍、直接和平等的原則。

所謂普遍是指“選舉人的資格，沒有任何限制，任何那個普通人都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[12](P38)。在邊區(qū)，工農(nóng)有選舉權(quán)，但并不歧視地主、資本家。陜甘寧邊區(qū)先后開展的三次民主選舉運動就是例證。在1937年下半年開展的第一次選舉運動中，全邊區(qū)平均有70%以上的選民參加，有的地方還達(dá)到80%至90%。就選舉結(jié)果看，雖然工農(nóng)群眾占了絕大多數(shù)，但也有地主、資本家(在邊區(qū)主要是商人)的代表。1940年11月，邊區(qū)第二次民主選舉即“三三制”選舉開始準(zhǔn)備，在充分試點的基礎(chǔ)上，1941年4、5月份邊區(qū)鄉(xiāng)級選舉普遍展開，到6、7月份先后完成。選出鄉(xiāng)市參議員4萬多，選民參加選舉的百分比平均達(dá)到了80%，綏德、清澗、延川則在95%左右。通過選舉，各抗日階層、黨派、各民族人士都參加了政權(quán)。林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會上作的政府工作報告中講：“這些事實說明了人民是需要民主，而且善于運用自己的民主權(quán)利的，一切反對民主的借口，都被事實粉碎了。”[19](P264)鄉(xiāng)級選舉結(jié)束后，選舉縣和邊區(qū)參議員的工作相繼開始。1941年7月24日，中國共產(chǎn)黨中央西北局發(fā)出通知，就邊區(qū)參議會議員候選人問題提出要求，望各地認(rèn)真執(zhí)行“三三制”原則，要“顧及到工人、婦女、青年參政的問題”[20](P137-138),要求確定候選人名單“必須盡量辦到有邊區(qū)以內(nèi)各抗日黨派的一定數(shù)量的代表參加，以達(dá)到更其能符合與表現(xiàn)‘三三制’的精神”[20](P138)。中國共產(chǎn)黨提出候選人“應(yīng)向群眾詳細(xì)解釋其履歷，使為群眾了解和擁護，能達(dá)到百分之百的當(dāng)選?！辈⑶摇耙ＷC非黨的人士當(dāng)選”[20](P138)。根據(jù)西北局指示精神，邊區(qū)各縣正式確定了縣和邊區(qū)兩級參議會議員的候選人，并于8、9月份陸續(xù)召開縣參議會，共選出2624名縣參議會議員和242名邊區(qū)參議會議員(包括31名候補參議員)[21](P80)。

1945年下半年，隨著抗日戰(zhàn)爭的勝利，為進一步鞏固和發(fā)展抗日民主政治建設(shè)的成果，陜甘寧邊區(qū)舉行了第三次民主選舉。這次選舉繼承了前兩次選舉的成功經(jīng)驗，在選舉的普遍性和代表的廣泛性上都取得新進展。全邊區(qū)參選的選民人數(shù)平均占全部選民人數(shù)的82.5%，超過了前兩次選舉的平均參選人數(shù)。其中，“志丹、子長、曲子、環(huán)縣等地區(qū)，就有百分之八十七的選民投了票”，“最高的是百分之九十六”[22](P34-35)。而鎮(zhèn)原縣三岔區(qū)回民鄉(xiāng)110位選民，全部參加了選舉[21](P81)。

所謂直接是指“選民直接選出被選人，而不要經(jīng)過轉(zhuǎn)彎”[9](P38)。這樣能保證選舉在更大程度上反映絕大多數(shù)選民的意志，有利于選民對于各級參議員的監(jiān)督，也有利于各級參議員對于自己的選民負(fù)責(zé)。在陜甘寧邊區(qū)的三次民主選舉運動中，直接選舉首先體現(xiàn)在保證選民直接行使自己的投票權(quán)上?！蛾兏蕦庍厖^(qū)選舉條例》規(guī)定：鄉(xiāng)市選舉由20人至60人劃一居民小組，人數(shù)可以有點相差，但不得相差超過十分之三。有這個伸縮性，在劃分的時候可以酌量該鄉(xiāng)市的人口多少，村落疏密適當(dāng)分配[12](P43)?？h(或等于縣的市)參議員的選舉單位為鄉(xiāng)，邊區(qū)參議員的選舉區(qū)域以縣為單位。投票時可以在一處，也可以在幾處。在具體的投票方式上，采取選民能夠接受的各種靈活辦法。比如會識字寫字的采用寫票的方式，識字不多或是文盲的則采用劃圈、劃道、點洞(用點燃的香在候選人的名下燒洞)、投豆子(候選人背朝選民，選舉人在其身后的碗罐中投豆)等靈活多樣的選舉方法，使人民群眾能夠廣泛地、積極地參與民主選舉。

所謂平等是指“任何選民投的票，其效力都是一樣”[12](P38)。在陜甘寧邊區(qū)參議會制度下，每個選民在選舉中享有同等的權(quán)利，都平等地享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。邊區(qū)參議會選舉只以居民人數(shù)的比額作為唯一依據(jù)，表現(xiàn)在選民權(quán)利上的平等性。陜甘寧邊區(qū)1939年第一屆參議會通過的選舉條例在選舉參議員人數(shù)的比例上規(guī)定：鄉(xiāng)參議會，每居民30人得選舉議員1人；縣(或等于縣的市)參議會，每居民700人得選舉議員1人；邊區(qū)參議會，每居民5000人得選舉議員1人[11](P160-161)。1941年修正選舉條例時，規(guī)定鄉(xiāng)參議會每20人至60人的居民小組得選出參議員一人；縣參議會每達(dá)居民400至800人選舉參議員一人；邊區(qū)參議會每達(dá)居民8000人，得選舉參議員一人[12](P34)。1941年1月30日，在邊區(qū)第二次選舉運動開始之際，中國共產(chǎn)黨邊區(qū)中央局發(fā)出《關(guān)于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示信》，強調(diào)“要檢查過去選舉運動的經(jīng)驗與創(chuàng)造適合‘三三制’選舉運動的新方式”，“選舉必須做到黨與非黨的與各階級都參加的選舉?！薄耙k到各階級人民都能重視選舉，參加選舉工作”。在“進行宣傳工作時，不只是對工人農(nóng)民，同時要一樣對地主資本家進行宣傳，要糾正過去一些不合統(tǒng)一戰(zhàn)線的、對工農(nóng)以外的階層的歧視態(tài)度”[23](P306-308)。1945年9月6日，邊區(qū)政府為準(zhǔn)備第三次民主選舉發(fā)出的《關(guān)于今年選舉工作的訓(xùn)令》中更明確規(guī)定：“在選舉中，任何公民，任何抗日黨派與民眾團體，有以選舉條例提出候選人的權(quán)利，有為自己或他人實行競選的權(quán)利，但任何操縱行為必須制止，以保證人民選舉投票的完全自由?！盵22](P255-256)這些政策和規(guī)定，對保證平等選舉原則的貫徹落實起到了重要作用。

(二)民主治理

陜甘寧邊區(qū)政府十分重視采取民主的原則管理各項事務(wù)。邊區(qū)人民享受到的民主權(quán)利，不僅包括參政權(quán)，還包括每個個人所享有的一切基本自由權(quán)利?！督夥湃請蟆吩鴮ｉT發(fā)表題為《切實保障人民權(quán)利》的社論，強調(diào)“民主與不民主的尺度，主要地要看人民的人權(quán)、政權(quán)、財權(quán)及其它自由權(quán)利是不是得到切實的保障”[25](P132)。

陜甘寧邊區(qū)先后頒布了三個施政綱領(lǐng)，第一個施政綱領(lǐng)是1937年6月20日提出的《民主政府施政綱領(lǐng)》，第二個施政綱領(lǐng)是邊區(qū)第一屆參議會上制定、1939年4月4日正式公布的《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》，第三個施政綱領(lǐng)是1941年5月1日中共邊區(qū)中央局提出、中共中央政治局批準(zhǔn)的《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，這些文件都對人民享有的基本權(quán)利作出了明確規(guī)定。特別是《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，它全面鮮明地體現(xiàn)了邊區(qū)建設(shè)新民主主義社會的基本方針，為陜甘寧邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會建設(shè)有序運行提供了根本保障。1941年11月邊區(qū)第二屆參議會還專門通過了《陜甘寧邊區(qū)保障人權(quán)財權(quán)條例》，為邊區(qū)人民的人權(quán)、財權(quán)以及其他基本的自由權(quán)的保障提供法律依據(jù)。在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第六條中明確規(guī)定：“保證一切抗日人民(地主、資本家、農(nóng)民、工人等)的人權(quán)、政權(quán)、財權(quán)及言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)，除司法系統(tǒng)及公安機關(guān)依法執(zhí)行職務(wù)外，任何機關(guān)部隊團體不得對任何人加以逮捕審問或處罰，而人民則有用無論何種方式，控告任何公務(wù)人員非法行為之權(quán)利?！盵17](P2-3)

邊區(qū)政府賦予抗日黨派以公開活動的權(quán)利，賦予民眾以參與團體組織的權(quán)利，并保護民眾的宗教信仰自由。邊區(qū)群眾都有自己的組織，絕大多數(shù)民眾都參加了民眾團體，工人有工會，農(nóng)民有農(nóng)會，婦女有婦女救國會，青年有青年救國會，商人有商會，兒童有兒童團，民眾武裝有抗日自衛(wèi)軍等。到1939年第一屆參議會召開時，“各業(yè)工人已百分之九十五加入了工會。農(nóng)民全體加入農(nóng)會。婦女百分之七十以上加入了婦女救國會”[14](P135)。邊區(qū)人民享受宗教信仰自由的權(quán)利，天主教、回教、佛教以及道教在邊區(qū)都有自己的信徒。

邊區(qū)實行民族平等權(quán)。在政府下設(shè)立少數(shù)民族事務(wù)委員會，專為少數(shù)民族謀福利?！蛾兏蕦庍厖^(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》第四條規(guī)定：“實現(xiàn)蒙、回民族在政治上、經(jīng)濟上與漢族的平等權(quán)利，依據(jù)民族平等的原則，聯(lián)合蒙、回民族共同抗日?！钡谖鍡l規(guī)定：“尊重蒙、回民族之信仰、宗教、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣，并扶助其文化的發(fā)展?！盵11](P210)少數(shù)民族不僅享有選舉權(quán)，還給予特殊優(yōu)待：“在選舉區(qū)域內(nèi)，如有少數(shù)民族……其人數(shù)不足各級參議會選舉法定人數(shù)五分之一者，參加區(qū)域選舉；有法定人數(shù)五分之一以上者，單獨進行該民族居民之選舉，得選出正式議員一人?！盵11](P161)邊區(qū)政府很重視發(fā)展少數(shù)民族文化，在蒙民、回民居住地區(qū)開辦抗日蒙回學(xué)校，課程都用蒙文、回文。開辦民族學(xué)院，注意培養(yǎng)少數(shù)民族干部，并使其參加政府工作。幫助少數(shù)民族組織抗日團體、文化團體，建立清真寺、成吉思汗紀(jì)念堂。成立蒙古文化促進會、回民抗敵后援會、回教救國協(xié)會等組織。

邊區(qū)尋求婦女解放，積極動員婦女參政。婦女的解放是測量社會進步的尺度。“要真正求得社會解放，就必須發(fā)動廣大的婦女群眾來參加；同樣，要真正求得婦女自身的解放，婦女們就一定要參加社會解放的斗爭?！盵26](P169)陜甘寧邊區(qū)1938年“三八”節(jié)成立統(tǒng)一戰(zhàn)線形式的婦女群眾組織——陜甘寧邊區(qū)各界婦女聯(lián)合會。邊區(qū)黨委于1939年4月間成立邊區(qū)婦委，同時發(fā)出《開展邊區(qū)婦運的指示》，隨后在邊區(qū)陸續(xù)成立各級婦委專事婦女工作，要求各級黨委和政府把婦女工作的成績作為檢查整個工作的一個重要部分。邊區(qū)中央局《對婦女工作的決議》規(guī)定：“積極發(fā)動婦女群眾參加議會選舉運動和政權(quán)工作，是提高婦女與保障婦女權(quán)利的重要步驟。各級黨委和婦聯(lián)應(yīng)注意與幫助當(dāng)?shù)馗鬟x區(qū)提出適當(dāng)女候選人，幫助婦女在各級議會中提出婦女的適當(dāng)要求?！盵23](P339)在邊區(qū)第二次民主選舉后，“清澗城關(guān)一五一參議員中，女性占二十七人，綏德四六○參議員中，女性占八十人。而邊區(qū)安塞縣長邵靖華，也是一位女性”[20](P379)。

(三)民主監(jiān)督

1937年邊區(qū)政府成立后，就把加強民主監(jiān)督和法制建設(shè)，反對貪污、杜絕浪費、保證政府工作人員清正廉潔當(dāng)作一件大事來抓，使中共領(lǐng)導(dǎo)下的陜甘寧邊區(qū)不僅成為當(dāng)時全國最民主的地區(qū)，而且也成為全國最廉潔的地方。

圍繞著“建設(shè)一個民主、廉潔的為人民謀福利的政府”的目標(biāo)，邊區(qū)政府把“執(zhí)行人民意志”和“做人民的公仆”作為廉政建設(shè)的根本宗旨，規(guī)定“公正廉潔、奉公守法”為政府工作人員的基本準(zhǔn)則，要求政務(wù)人員“要在品行道德上成為模范，為民表率。要知法守法，不濫用職權(quán)，不假公濟私，不徇私情，不貪污，不受賄，不腐化，不墮落”[27](P224)。邊區(qū)廣大干部按照“不論職務(wù)高低，都是人民的勤務(wù)員”的要求和工作作風(fēng)，發(fā)揚干部和黨員大膽創(chuàng)造事業(yè)的精神，反對官僚主義傾向，發(fā)揚民主，開展自我批評，并且加強對工作的審查和監(jiān)督，對工作積極、肯負(fù)責(zé)任、有創(chuàng)造能力、有辦法克服困難、為群眾所擁護的干部予以獎勵，而對于那些消極怠工、不負(fù)責(zé)任、貪污腐化、脫離群眾的干部則予以懲罰。

邊區(qū)政府十分注重通過制度化建設(shè)發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。一是堅持十分嚴(yán)格的選拔干部的標(biāo)準(zhǔn)。邊區(qū)政府明確將“擁護并忠誠于邊區(qū)施政綱領(lǐng)，德才資望與其所負(fù)職務(wù)相稱，關(guān)心群眾利益，積極負(fù)責(zé)，廉潔奉公”[27](P197)作為選用干部的標(biāo)準(zhǔn)。二是建立廉潔從政制度。在《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》中，邊區(qū)政府明確了廉政建設(shè)的四大任務(wù)：發(fā)揚艱苦作風(fēng)；厲行廉潔政治；肅清貪污腐化；鏟除鴉片賭博[11](P210)。三是奉行“打鐵還需自身硬”原則，嚴(yán)格要求共產(chǎn)黨員必須遵紀(jì)守法。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第8條明確規(guī)定：“厲行廉潔政治，嚴(yán)懲公務(wù)人員之貪污行為，禁止任何公務(wù)人員假公濟私之行為，共產(chǎn)黨員有犯法者從重治罪?！盵17](P3)這一規(guī)定體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨、懲治腐敗的堅強決心。邊區(qū)還先后制定《陜甘寧邊區(qū)政紀(jì)總則草案》《陜甘寧邊區(qū)政務(wù)人員公約》等專門法規(guī)。1939年，邊區(qū)政府重新修改頒布《陜甘寧邊區(qū)懲治貪污條例(草案)》，為懲處貪污腐敗分子提供了法律依據(jù)。四是嚴(yán)查貪污腐敗案件，大力培育優(yōu)良黨風(fēng)和政風(fēng)，邊區(qū)政府由此形成了良好的社會風(fēng)氣。著名華僑領(lǐng)袖陳嘉庚先生訪問延安后感慨地說：“縣長概是民選，官吏如貪污50元者革職，500元者槍斃，余者定罪科罰，嚴(yán)令實行，犯者無情面可袒護優(yōu)容?！彼麑⒀影餐貞c作了比較，發(fā)自肺腑地說：“中國的希望在延安?！盵28](P132)

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記深刻指出：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！盵29](P64)陜甘寧邊區(qū)政府將人民當(dāng)家作主的原則貫徹到了其體制運行模式之中，其民主政治建設(shè)的整體模式和建構(gòu)過程所呈現(xiàn)出的全過程人民民主特質(zhì)，不僅為邊區(qū)人民自由平等地享受民主權(quán)利提供了有力的保障，也充分展現(xiàn)了其民主政治建設(shè)的人民民主性質(zhì)。