工程勘察設計單位電子檔案“單套制”管理探究

陳曉潛

當今社會已經步入大數(shù)據(jù)時代，電子檔案“單套制”管理模式日漸興起，電子文件取代紙質文件已成為大趨勢，2020年6月通過，2021年1月1日正式實施的《檔案法》中也明確規(guī)定：電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。隨著城市數(shù)字化轉型的深入，2021年11月新頒布實施的《上海市檔案條例》也明確“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力。本市公共管理和服務機構應當對電子檔案互信互認?！?/p>

在電子文件的法律效率正式后，電子檔案“單套制”也逐漸被社會認可，以上海市為例，2015年上海市住建委建立數(shù)字化審圖平臺，最先從建筑項目入手，2018年建設“多圖聯(lián)審”，2020年平臺推行電子施工圖審圖合格證，真正讓電子憑證與紙質證明享有相同的效力，同時上海城市建設檔案館對進館的電子檔案提出了明確的編制要求，電子檔案成為歸檔主體。所以，對電子檔案特性的分析和把控也成為設計單位電子檔案“單套制”管理中亟需解決的問題。

一、工程設計單位電子文件歸檔的趨勢分析

（一）單套制的趨勢

2014年上海市檔案局在上海自貿區(qū)管理局試行電子文件“單套制”歸檔項目，到2015年該項目順利驗收，電子檔案“單套制”管理邁出了歷史性的一步。同時，上海市住建委在2015年，滬建管聯(lián)（2015）462號文中要求“在本市房屋建筑和市政基礎設施工程的規(guī)劃、設計、施工和竣工中，工程設計和竣工圖紙推行數(shù)字化和白圖交付?！苯桓兜墓こ淘O計文件是指由CAD等設計軟件形成的包含單位和責任人數(shù)字簽名的電子圖紙、計算書、地質勘察報告等文件，交付的格式為PDF格式（符合國際標準ISO32000-1：2008的要求）。

此后上海市大型設計單位如上海現(xiàn)代集團、同濟大學設計院、上海建工設計院等都先后開始了設計圖紙無紙化出版和“單套制”歸檔的試點。以上海市城市建設設計研究總院為例，2015年全紙質單套制歸檔，共229 877張圖紙，到2016年紙質圖紙歸檔63 951張，電子圖出圖歸檔61 914張，2020年電子出圖量為189 073張，到2021年全年出圖量為：232 617張圖紙，其中紙質圖紙出版“雙套制”歸檔 8 417張占3.6%，線上電子出版“單套制”歸檔224 200張占比達到96.4%。詳見表1。

上海市檔案局“十四五”規(guī)劃中提出：“加強數(shù)字檔案資源管理和頂層設計，優(yōu)先圍繞‘增量電子化開展工作，大幅提升電子檔案數(shù)量和質量?！币髾C關團體、企事業(yè)單位普票開展電子檔案管理工作。

所以，勘察設計單位電子檔案“單套制”管理即是國家和各省市政府政策的頂層策略，也是各設計單位為適應市場需求的必然發(fā)展趨勢。

（二）流程化的趨勢

對照國家《檔案法》對電子檔案“單套制”管理的要求，必須遵循“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的原則，這就要求電子檔案的接收途徑是“單軌制”，單軌制分線下電子檔案單軌制和線上單軌制歸檔，本文重點分析線上單軌制，通過網絡途徑單軌制歸檔是實現(xiàn)“單套制”電子檔案管理的必要條件。

檔案管理系統(tǒng)需與辦公自動化OA系統(tǒng)和單位業(yè)務系統(tǒng)相連接，以咨詢、設計為主體的勘察設計單位也有“項目管理系統(tǒng)”，例如：上海市城市建設設計研究總院以CMS軟件為基礎，以工程項目設計全過程為主線，形成了項目管理系統(tǒng)，一般包含項目招投標、項目承接、合同簽訂、工作包分解、項目專業(yè)策劃、項目人員策劃、設計進程安排、項目大綱編制、專業(yè)大綱編制、事先指導、中間評審、資料收集、計算書編制、各專業(yè)間條件提資、成品圖紙校審、成品輸出蓋章、成品復制交付、項目資料歸檔、施工交底、圖紙變更、項目總結等全方位流程，涵蓋從承接、策劃、實施、質量監(jiān)控、進度把控到施工配合、歸檔的設計全過程，基本環(huán)環(huán)相扣，邏輯嚴密。檔案管理系統(tǒng)與項目系統(tǒng)相連接，改變了原來線下歸檔模式，在業(yè)務系統(tǒng)中辦結的流程隨時進行鑒定，確認是歸檔范圍的電子文件直接通過數(shù)據(jù)接口轉入電子檔案庫。

流程化歸檔可以保證電子文件的真實性，流程在最大程度上記錄了電子文件的形成過程，流程辦結后隨辦隨歸，可以保證歸檔及時性。

（三）驗收智能化的趨勢

傳統(tǒng)的紙質檔案有比較完善的管理體系，在過程設計檔案接收、檢驗階段一般檔案是成套性的，檔案管理人員會根據(jù)歸檔范圍對照歸檔文件進行校驗，將不符合檔案要求的文件剔出，要求整改，內容有缺失或不屬于歸檔范圍的文件資料鑒定后退回，要求補充或去除，直到合格為止。

電子檔案“單套制”管理離不開電子檔案管理系統(tǒng)的支撐，在業(yè)務流程辦結后進入檔案管理系統(tǒng)前，辦結即歸檔，離開了成套性驗收體系，檔案管理系統(tǒng)需對歸檔的流程和電子附件進行智能化檢測，以確保歸檔的電子文件“要素合規(guī)”。

1.電子文件格式檢測

國家住房與城鄉(xiāng)建設部于2019年11月發(fā)布，2020年3月1日起實施的《建設文件歸檔管理規(guī)范》 （GB/T 50328-2014（2019版））中，對于工程電子檔案歸檔格式做了明確的規(guī)定，詳見表2。

對不符合國家標準的需要歸檔的電子文件予以明示并退回，已辦結的流程中的電子附件是否進行統(tǒng)一格式轉化及時通知流程負責人確認，并將轉換完成的電子文件再次以流程或知會的形式通知流程相關節(jié)點人員，以確保檔案系統(tǒng)中的電子檔案合法合規(guī)，保證“單套制”管理模式可持續(xù)發(fā)展。

2.電子文件要素完整性檢測

電子文件在形成后到歸檔前整個生命周期中都需要處于原始的狀態(tài)，電子簽名和電子公章能保障電子文件的真實性，所以電子文件在歸檔前需要檢測電子簽名、電子簽章的完整性。不同的項目電子簽名、簽章的要求有區(qū)別，計算書需要項目負責人和專業(yè)負責人電子簽名，圖紙需要不僅設計、校對、審核、審定、專業(yè)負責人、項目負責人、會簽人的電子簽名，還需要有設計單位的電子簽章。

按照“標準先行、風險可控”的原則，在檔案管理系統(tǒng)開發(fā)前，將電子文件歸檔范圍的流程和附件要求納入其中，系統(tǒng)會自動檢測，保證電子檔案各要素完整準確。4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4

3.元數(shù)據(jù)捕獲和檢查、封裝

電子檔案和元數(shù)據(jù)是不可分割的整體，電子文件歸檔時，元數(shù)據(jù)也會自動歸檔，元數(shù)據(jù)應系統(tǒng)在流程中自動捕獲，對捕獲節(jié)點、捕獲方式、取值范圍等要有明確的定義和規(guī)范。元數(shù)據(jù)在電子文件歸檔時同時進行封裝，系統(tǒng)可通過電子文件元數(shù)據(jù)比對，智能檢查電子文件的準確性和安全性。

二、“單套制”歸檔及管理難點分析

電子檔案“單套制”即是時代發(fā)展的必然，也是各設計院解決檔案物理庫房存儲面積不足的方案，在設計成果按項目歸入檔案庫后，各設計人員按需要可以在電腦上自由地查找設計成果，大大提高了查檔效率，隨辦隨歸的方式，不需要對未歸檔的資料負有保管責任，歸檔體驗感良好。但項目全過程“單套制”依然存在瓶頸。

（一）電子文件來源質量問題

工程設計檔案包含在設計單位內部產生的電子文件如：計算書、校審單、圖紙等，是在企業(yè)內網環(huán)境下相對獨立的電子文件歸檔，也有工程設計檔案中的外部依據(jù)性文件，如：項目批復文件、項目評審文件、規(guī)劃、環(huán)保、人防等政府部門形成的審批文件、施工圖審圖合格證，有施工配合過程中由建設單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位等多單位聯(lián)合簽發(fā)的《施工交底會議紀要》《工程項目變更單》《技術核定單》等。多元化的來源途徑使電子章文件的質量難以保證主要有以下問題：1.各級政府主管部門的文件電子化程度不一，工程項目的審批還未全面實現(xiàn)“一網通辦”，產生批文的仍以紙質文件形式為主體;2.施工配合文件牽涉到多個單位和人員，各單位和個人電子簽名或簽章的使用條件和軟硬件環(huán)境存在一定限制;3.各級城建檔案館對入館的文件除竣工圖外，并沒有對多個單位聯(lián)合產生的施工配合文件或政府報批文件有明確要求。

由于目前工程項目的管理模式，設計單位無法要求所有的外來的設計依據(jù)和設計輸入條件的文件均采用線上接收、傳遞、運轉、辦結的合規(guī)電子文件，因此歸檔電子文件的質量難以提高。

（二）電子檔案格式難以標準化

項目電子審圖格式不同，傳統(tǒng)的電子簽章公司有：金格安證通點聚優(yōu)泰同智偉業(yè)北京CA等，近二年，法大大、上上簽、e簽寶、云合同、1號簽、一簽通、云簽等，先后已經有二三十家。

由于各地審圖平臺對電子文件和電子簽名的格式要求不一，如上海市住建委的“多圖聯(lián)審”平臺要求上傳的圖紙格式為PDF格式，浙江要求圖紙格式為DWF格式，上海數(shù)字聯(lián)審平臺要求圖紙上的電子章是“上海數(shù)字中心”認證的CA章，湖南等省市用金格公司的數(shù)字簽名必須用安證通的PDF工具還原。歸檔文件格式的細微差別會造成檔案管理系統(tǒng)需要有最完善的兼容功能和查驗體系，而現(xiàn)行的國家標準都沒有對相關二次開發(fā)軟件形成的電子檔案歸檔有明確要求，聚焦各地各種數(shù)字審圖格式要求和歸檔文件出現(xiàn)的問題，不同標準的電子文件歸檔給“單套制”歸檔模式造成了極大的困擾。

（三）“單套制”電子檔案安全性

1.電子檔案的安全性需要保證電子檔案存儲安全

電子檔案來源復雜，形式、結構多樣，從設計單位內循環(huán)的項目管理系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)協(xié)同到電子郵件、社交軟件交流記錄數(shù)據(jù)都可能是電子檔案數(shù)據(jù)來源，歸檔文件數(shù)據(jù)標準化、結構化欠缺。另外，電子檔案管理不當會造成數(shù)據(jù)缺失、軟件系統(tǒng)迭代升級造成數(shù)據(jù)無法還原、甚至是管理權限不當或服務器惡意攻擊造成數(shù)據(jù)非授權修改的情況。電子檔案的存儲年限多是實驗室數(shù)據(jù)，尚未經過自然時間的考驗，設計院的檔案一般都要求永久或長期保存，如何確保電子檔案的真實性、原始性、完整性將是一個重要的課題。

2.電子檔案安全性要保證內容安全

電子文件是以二進制代碼的形式存儲在計算機硬盤、服務器或其他介質上，因此，電子檔案的內容和載體具有可分離性，電子檔案內容保存和知識產權保護完全依賴于電子檔案管理系統(tǒng)和軟硬件的實施，隨著電子檔案網絡化利用和檔案云存儲的普及，在惠及檔案利用者，提供便捷使用途徑的同時，也給電子檔案內容安全性帶來隱患。

檔案的知識產權保護一直沒有明確的法條定義，在競爭激烈的商戰(zhàn)環(huán)境下，防止電子檔案內容泄密，保證數(shù)據(jù)安全顯得尤為重要。

三、“單套制”電子檔案管理實施研究

（一）健全電子檔案管理制度

要加強以設計、咨詢?yōu)橹鳡I業(yè)務的工程設計單位的電子檔案管理，首先要建立與之相配套的規(guī)章制度。

以上海市城市建設設計研究總院為例，為規(guī)范“單套制”電子檔案歸檔標準和強化電子檔案管理要求，成立了以檔案部門為主體，各設計部門、質量管理部門、市場經營人員共同參與的制度編制小組。聘請專家解讀國家法律法規(guī)，分別從檔案管理、數(shù)據(jù)安全、知識產權保護、項目市場和業(yè)主要求、項目設計過程電子文件產生途徑、“單套制”歸檔的可行性進行分析研究，結合城建院的業(yè)務特點分別確定了歸檔電子文件格式要求、電子文件來源要求、電子文件數(shù)據(jù)接口要求、各專業(yè)CAD文件歸檔格式標準等，最終制定了《電子檔案管理辦法》《工程項目歸檔管理規(guī)定》等制度，并發(fā)布執(zhí)行。

制度中對各階段產生的電子文件做了詳細的分析，確定由單位內部產生的“內循環(huán)”文件和在政府網站上公布的文件“單套制”的原則。關于電子文件的保管、利用、人員權限設置等在制度中都有明確的規(guī)定。

（二）構建“單套制”檔案業(yè)務新流程

隨著OA辦公自動化流程和項目管理信息化流程（CMS）的推進和對設計院業(yè)務系統(tǒng)的滲透，設計和管理人員的日常工作多在辦公和項目系統(tǒng)中產生，并以電子文件形式存在，在流程辦結后，數(shù)據(jù)匯入電子文件管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)平臺。歸于產生的電子文件辦結后，系統(tǒng)應根據(jù)歸檔范圍將流程進行分類、確定保管期限，并自動捕獲元數(shù)據(jù)，改變了紙質檔案歸檔的年度和項目完成時間節(jié)點控制。通過文件屬性標識進入文件分類環(huán)節(jié)，在經過電子文件鑒定實現(xiàn)電子文件自動歸檔。

這就需要在項目流程和辦公流程中將電子檔案歸檔標準化要求，將管理環(huán)節(jié)前置在流程辦結前，通過流程的電子附件識別科學地鑒定每條流程的類別、電子文件的合規(guī)性，注重電子文件的時間戳、數(shù)字簽名、數(shù)字章的完整性，在歸檔的同時進行元數(shù)據(jù)捕獲，固化各類檔案信息的存儲格式。同時還需要對業(yè)務部門的相關流程設計和管理人員，流程啟動、審批人員進行培訓，形成新的工作習慣，流程提交時需要有智能化識別控制電子文件在形成、流轉、辦結環(huán)節(jié)符合歸檔要求，才能保證電子檔案來源可靠、程序規(guī)范。4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4

（三）筑牢“單套制”檔案數(shù)據(jù)安全體系

電子檔案數(shù)據(jù)安全一直是“單套制”檔案管理體系的先行條件，電子檔案系統(tǒng)件網絡設施建設要符合GB/T 22239-2019 信息安全技術網絡安全等級保護基本要求，GB/T 25058-2019信息安全技術網絡安全等級保護實施指南，GB/T 22239-2019 信息安全技術網絡安全等級保護基本要求，能達到安全等級保護三級要求，通過三級達標要求。在技術上，要求物理位置的選擇、防靜電、電磁防護、審計、網絡入侵防范、邊界完整性檢查、審計、主機資源控制、應用資源控制、通信保密性以及數(shù)據(jù)保密性，在控制點上能防范網絡惡意代碼、保護剩余信息、抗抵賴等。在管理上，要有機房管理制度的評審和修訂、人員考核、管理、變更管理和應急預案管理等控制點，系統(tǒng)備案、安全測評、監(jiān)控管理和安全管理中心等控制點。

檔案人員要充分介入檔案管理系統(tǒng)的開發(fā)，在安全體系設計過程中，要提出電子文件歸檔時要有真實性、完整性、可用性、安全性的“四性”檢測。在管理過程中，管理系統(tǒng)能做到時時監(jiān)控、服務器采用雙機熱備、電子檔案數(shù)據(jù)24小時異地備份、電子檔案定期“四性”復查、采用區(qū)塊鏈技術驗證電子檔案的真實性、實行系統(tǒng)管理員、安全管理員、審計管理員“三員”分立，規(guī)范電子檔案利用流程和權限設置，通過操作日志記錄等要求，來保證電子檔案的安全性。

（四）頂層設計為電子檔案發(fā)展提供保障

2020年1月上海市政府和上海市檔案局聯(lián)合明確了開展“一網通辦”電子文件歸檔和電子檔案管理的具體工作方案、工作步驟、時間節(jié)點、任務要求，標志著上海市“一網通辦”電子文件歸檔和電子檔案管理工作全面推進實施。2020年5月由住房和城鄉(xiāng)建設部制定的《工程建設項目審批管理系統(tǒng)管理暫行辦法》要求“各地應當全面推薦工程建設項目審批全流程網上辦理，加快實現(xiàn)“無紙化”“不見面”審批。”提出了項目審批全流程、全要素、全電子化的要求。2020年6月修訂通過的《檔案法》明確了電子檔案的法律效力。這些法律和政府行為都彰顯著“十四五”期間全面實現(xiàn)電子檔案“單套制”的決心。

然而在一系列措施實施過程中，行業(yè)和國家標準規(guī)范稍顯滯后，如：GB/T 50328《建設工程文件歸檔規(guī)范》、CJJ/T 117-2017《建設工程電子文件與電子檔案管理規(guī)范》并沒有對電子文件的格式標準做深入的細節(jié)化研究和規(guī)定，造成標準化程度不高，后續(xù)檔案系統(tǒng)的升級、電子檔案結構化數(shù)據(jù)化、電子文件固化處理都會面臨一定的困難。

所以，各級各類行業(yè)指導部門需要加強頂層設計、及時修訂規(guī)范標準，為電子檔案單套制管理提供安全舉措。

四、結束語

2021年6月，由中辦、國辦聯(lián)合簽發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出，“強化各領域電子文件歸檔工作，著力推進在業(yè)務流程中嵌入電子文件歸檔要求，在業(yè)務系統(tǒng)中同步規(guī)劃、同步實施電子文件歸檔功能，保障電子文件歸檔工作廣泛開展，切實推動來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件以電子形式單套制歸檔?！彪m然，大部分上海市工程勘察設計單位基于電子檔案單套制管理系統(tǒng)的無紙化出圖、歸檔、出版功能已有實現(xiàn)，但工程設計檔案來源多樣化、各地數(shù)字化要求不統(tǒng)一、部分標準滯后的現(xiàn)狀也影響了電子檔案單套制的進程。如何從制度建設、流程控制、安全防護、頂層設計來推動智慧檔案的發(fā)展和落地，繼承并創(chuàng)新檔案管理模式，都需要檔案工作者用前瞻性的管理方式來助力全面實現(xiàn)電子檔案單套制管理，提升電子檔案的管理水平。

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作者單位：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司4B997900-4459-4218-980D-CB71660E5BA4