我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用困境與對(duì)策

吳太軒，楊婉琪

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 渝北 401120

引言

2016 年，我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，旨在從源頭規(guī)范政府行為，防止排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施出臺(tái)，保障市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。為協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策的關(guān)系，更好發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)效，立法者針對(duì)常規(guī)制度設(shè)置了特別的例外制度安排。具體而言，經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，具有排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施原則上不得出臺(tái)；但基于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)保障目的以及法律、行政法規(guī)規(guī)定情形的考量，在滿足必要限制、程度限制以及時(shí)間限制條件時(shí)，可允許該政策措施出臺(tái)實(shí)施。此為公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的基本內(nèi)涵。從本質(zhì)上看，例外制度的設(shè)計(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)與其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)協(xié)調(diào)的結(jié)果，是法律權(quán)衡利弊后的理性選擇[1]。這一制度能夠避免公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益造成損害，具有積極價(jià)值。

2017 年，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則（暫行）》）通過專章規(guī)定例外制度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其制度價(jià)值。此后，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施中不乏對(duì)例外制度的適用，但由于相關(guān)條文較為抽象且缺乏配套機(jī)制保障，實(shí)踐中存在濫用、誤用等問題。因此，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2021 年印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》中提出，要“出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定適用指南”①《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》規(guī)定：“增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度剛性約束。探索建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查舉報(bào)處理和回應(yīng)機(jī)制，及時(shí)核查舉報(bào)涉及的問題。健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，進(jìn)一步明確和細(xì)化納入審查范圍的政策措施類別。出臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定適用指南，建立例外規(guī)定動(dòng)態(tài)調(diào)整和重大事項(xiàng)實(shí)時(shí)調(diào)整機(jī)制。研究制定行業(yè)性審查規(guī)則，進(jìn)一步細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。”。同年，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）正式出臺(tái)，但例外制度的困境并未因此完全消解。《實(shí)施細(xì)則》例外規(guī)定一章除在適用情形中增加了“科技安全”和“維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全”，以及調(diào)整了條款的部分表述外，并未進(jìn)行大的修改。有些問題依然殘留于實(shí)體認(rèn)定與程序規(guī)范等方面，亟待理論詮釋和制度完善予以厘清。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的研究具有重要的意義。遺憾的是，目前學(xué)界關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的研究并不多②截至2021 年9 月，筆者在中國(guó)知網(wǎng)上以“公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外”以及“公平競(jìng)爭(zhēng)審查豁免”作為篇名檢索條件，檢索出的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)僅有13 篇?！，F(xiàn)有研究主要集中于例外規(guī)定規(guī)范層面的研究，雖然已經(jīng)注意到公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定在協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策、推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落地等方面的重要意義，主張引入比例原則作為例外規(guī)定適用的分析工具，但較少結(jié)合實(shí)踐適用情況進(jìn)行研究。為此，有必要結(jié)合實(shí)證方法對(duì)例外制度的適用進(jìn)行全面探討。限于篇幅，本研究主要通過考察例外制度的適用情況，從實(shí)體要件和程序約束兩個(gè)層面進(jìn)行分析，以期為我國(guó)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定適用指南》的出臺(tái)提供建議。

1 問題揭示：公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的實(shí)踐檢視

公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重要組成部分，是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的補(bǔ)充和修正。公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用直接關(guān)系到其豁免功能的發(fā)揮乃至整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效力，現(xiàn)有的例外規(guī)則及其適用是否能夠真正實(shí)現(xiàn)其協(xié)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公共利益的目的，需對(duì)具體的實(shí)踐過程進(jìn)行考察和總結(jié)。

1.1 公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的實(shí)踐考察

公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用是指政策措施制定機(jī)關(guān)在開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，對(duì)具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)效果但符合例外規(guī)定的文件繼續(xù)出臺(tái)或繼續(xù)保留。公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用可分為以下三種場(chǎng)景：一是政策措施制定機(jī)關(guān)在政策措施出臺(tái)前遵循審查基本流程，針對(duì)違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的政策措施分析其是否適用例外規(guī)定；二是政策措施制定機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查后出臺(tái)的政策措施開展定期評(píng)估時(shí)，分析具有限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施能否適用例外規(guī)定；三是政策措施制定機(jī)關(guān)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立以前的政策措施進(jìn)行有序清理時(shí)，涉及例外規(guī)定的適用。實(shí)踐中，政策措施的公平競(jìng)爭(zhēng)審查通常根據(jù)中央層面的清理工作方案要求劃分為增量政策措施審查和存量政策措施清理。增量政策措施審查隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在省市縣三級(jí)的全覆蓋已成為常規(guī)動(dòng)作，即前述第一種情形。而存量政策措施清理通常由上級(jí)部署展開，在明確清理范圍的基礎(chǔ)上，要求各部門評(píng)估政策措施是否因排除、限制競(jìng)爭(zhēng)而需廢除、修改或適用例外規(guī)定繼續(xù)保留，即對(duì)后兩種情形合并處理。截至目前，我國(guó)共開展過兩次政策措施清理工作，時(shí)間分別為2017年-2018 年以及2020 年①具體工作方案見國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《關(guān)于引發(fā)〈2017-2018 年清理現(xiàn)行排除限制競(jìng)爭(zhēng)政策措施的工作方案〉的通知》《市場(chǎng)監(jiān)管總局等四部門關(guān)于開展妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施清理工作的通知》。。以2020 年政策措施清理情況為例，在例外規(guī)定的適用數(shù)量方面，各省市差異較大，少的為0，如上海、海南、青海等地；多則高達(dá)85 件，如四川[2]（表1）。

表1 部分省級(jí)行政區(qū)2020 年政策措施清理結(jié)果

經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用主要以《實(shí)施細(xì)則》第17 條②《實(shí)施細(xì)則》第17 條規(guī)定：“屬于下列情形之一的政策措施，雖然在一定程度上具有限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但在符合規(guī)定的情況下可以出臺(tái)實(shí)施：（一）維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全或者涉及國(guó)防建設(shè)的；（二）為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的；（三）為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全等社會(huì)公共利益的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。屬于前款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)情形的，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說明相關(guān)政策措施對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目的不可或缺，且不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并明確實(shí)施期限?！睘橐罁?jù)，即限于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)保障目的或法律、行政法規(guī)規(guī)定四種情形，并說明滿足不可或缺的必要限制條件、不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度限制條件以及明確實(shí)施期限的時(shí)間限制條件。政策制定機(jī)關(guān)在適用例外規(guī)定時(shí)，往往以座談會(huì)等方式征詢利害關(guān)系人的意見或通過政府部門網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等便于社會(huì)公眾知曉的方式向社會(huì)公開征求意見。在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查表》或《規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他政策措施清理情況統(tǒng)計(jì)表》中，針對(duì)適用的情形及理由進(jìn)行說明，并在政策措施實(shí)施后進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)調(diào)整。在存量政策措施清理中，政策制定機(jī)關(guān)還會(huì)向社會(huì)公開適用例外規(guī)定的情況等清理結(jié)果。除此之外，部分地區(qū)為更好地適用例外規(guī)定，采取了一定的措施。例如，海南、天津等地出臺(tái)了第三方評(píng)估工作辦法，規(guī)范適用例外規(guī)定時(shí)的第三方評(píng)估工作；上海、深圳等地要求制定政策措施適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定時(shí)，向同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議報(bào)送備案。

1.2 實(shí)體方面的問題

盡管我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用對(duì)于協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策的關(guān)系、更好地發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)效起到一定的推動(dòng)作用，但是考察發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度在實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)范方面還存在一些缺陷。

威利姆斯在《語言與法律》一書中指出，“構(gòu)成法律條文的語言，或多或少總有不明確之處”[3]，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定也不例外。實(shí)體規(guī)則的相對(duì)粗疏增加了例外情形和限制條件認(rèn)定的難度，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中容易陷入曲解與異化的風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)體來看，各地區(qū)對(duì)例外情形和限制性條件的規(guī)定較為簡(jiǎn)略和抽象，主要存在以下問題。

1.2.1 例外情形過于抽象

2016 年出臺(tái)的《意見》明確提出了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)保障目的以及法律、行政法規(guī)特別規(guī)定四種例外情形，并以列舉的方式明示了表現(xiàn)形式，即“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全或者涉及國(guó)防建設(shè)的”“為實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會(huì)保障目的”“為實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益的”。但由于相關(guān)概念具有抽象、模糊的特點(diǎn)，在實(shí)踐中，政策制定機(jī)關(guān)在審查時(shí)，對(duì)是否符合例外情形的認(rèn)定存在不同理解，進(jìn)而可能導(dǎo)致政策制定機(jī)關(guān)假借國(guó)家利益、公共利益或社會(huì)保障名義謀取私利。以社會(huì)公共利益中的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為例，“以環(huán)保名義提出的訴求不一定有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益”[4]，還可能是出于對(duì)特定個(gè)體利益的追求，但由于例外情形概念的內(nèi)涵和外延較為抽象，在例外制度適用中容易被濫用。

《實(shí)施細(xì)則》延續(xù)了對(duì)例外情形的規(guī)定模式，整體不確定性仍較強(qiáng)。但值得注意的是，該條款基于對(duì)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展的考量，在國(guó)家利益情形中增加了“科技安全”的列舉，在社會(huì)公共利益中增加了“維護(hù)公共衛(wèi)生健康安全”的列舉。由此，反映出例外規(guī)定的適用標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)變化的，而非一成不變的，會(huì)受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、法律制度、政策體制、社會(huì)發(fā)展階段等環(huán)境因素的影響。換言之，國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及社會(huì)保障目的在不同情形下的表現(xiàn)形式可能不盡相同，通過列舉的方式難以窮盡其對(duì)象。但由于法律文件具有滯后性，在面對(duì)實(shí)踐中的復(fù)雜情況時(shí)，例外規(guī)定的適用是否僅限于現(xiàn)行規(guī)定中羅列的例外情形？如何避免政策制定機(jī)關(guān)對(duì)例外情形的過度解釋和失序解釋？......為規(guī)范例外規(guī)定的適用，防止其陷入濫用，有必要盡快明晰其例外情形的認(rèn)定問題。

1.2.2 限制條件的認(rèn)定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)

《實(shí)施細(xì)則》在保持基本內(nèi)容不變動(dòng)的前提下，對(duì)例外規(guī)定適用的限制條件進(jìn)行了個(gè)別調(diào)整，有效地回應(yīng)了例外制度適用中的問題。在條文結(jié)構(gòu)上，《實(shí)施細(xì)則》遵循《意見》中分款表述的形式，整體而言更為清晰。具言之，一是將限制條件適用的對(duì)象明確為“屬于前款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)情形的”，增加了“法律、行政法規(guī)特別規(guī)定”情形適用的可操作性；二是刪去了對(duì)“不可或缺”標(biāo)準(zhǔn)的釋義，避免其適用的僵化；三是將“不會(huì)嚴(yán)重排除和限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”，既反映了條文規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)性，也體現(xiàn)了與反壟斷法豁免制度的接洽。

然而，上述修改未能解決實(shí)質(zhì)性問題，“不可或缺”的證明標(biāo)準(zhǔn)、“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的判斷依據(jù)以及實(shí)施期限的具體要求仍沒有進(jìn)一步說明[5]。相關(guān)論述的不確定性對(duì)例外規(guī)定的適用造成了障礙，政策制定機(jī)關(guān)對(duì)詳細(xì)說明適用條件這一要求的忽視在一定程度上也可歸因于此。具體而言，首先，“不可或缺”證明難度大。《辭?！穼?duì)“不可或缺”的解釋是“必須、不能缺少”，但要求政策制定機(jī)關(guān)在復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中證明其手段的不可或缺顯然過于嚴(yán)苛。其次，“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”缺乏判斷依據(jù)。囿于“嚴(yán)重”一詞表述過于抽象、不確定性較強(qiáng)，且缺少具體的標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定因素，致使實(shí)踐中對(duì)這一核心要件缺乏系統(tǒng)、具有說服力的論證[6]。最后，實(shí)施期限的明確要求較為原則性。在實(shí)施期限由政策制定機(jī)關(guān)自行裁量的情況下，難以判斷其期限設(shè)置的合理性。限制條件的寬泛可能導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)效大打折扣，因此，亟須在理論上對(duì)上述問題予以回應(yīng)。

1.3 程序方面的問題

任何實(shí)體規(guī)定最終都要依靠一定的法定程序、步驟和方法來實(shí)施?？茖W(xué)、合理的程序約束不僅可以使實(shí)體規(guī)范得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)制度的預(yù)期目的，而且可以通過程序控制彌補(bǔ)實(shí)體規(guī)定的不足和缺陷，進(jìn)一步完善制度構(gòu)建?，F(xiàn)行規(guī)范已對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的具體程序進(jìn)行了初步構(gòu)建，但由于程序規(guī)則缺乏具體要求，例外制度適用程序在各地區(qū)的具體實(shí)踐中存在區(qū)別，在個(gè)案的處理上未能反映競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策協(xié)調(diào)的要求，直接導(dǎo)致了公平競(jìng)爭(zhēng)審查活動(dòng)的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。具體而言，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

1.3.1 操作流程有待規(guī)范

例外制度的實(shí)施關(guān)乎公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的秩序穩(wěn)定以及相對(duì)人權(quán)益的保障，當(dāng)前程序能夠有效整合各類主體的參與，為政策制定機(jī)關(guān)做出適用例外決定提供可循的步驟和形式，從而約束例外制度的適用。然而，從各地區(qū)、各部門的實(shí)踐活動(dòng)來看，具體的操作流程尚未規(guī)范。究其原因，主要是由于現(xiàn)行程序性規(guī)則較為模糊，有損其可操作性。

首先，說明程序中的書面審查結(jié)論表達(dá)不規(guī)范?！秾?shí)施細(xì)則》雖要求詳細(xì)說明適用的情形和理由，但各政策制定機(jī)關(guān)對(duì)詳細(xì)的程度存在不同理解，致使這一要求在實(shí)踐中染上形式化的色彩。在2020 年政策措施清理中，部分地區(qū)或部門公開的結(jié)果反映出，嚴(yán)格遵循《實(shí)施細(xì)則》要求詳細(xì)說明適用情形和理由的僅為少數(shù)。其次，意見征詢程序中的征詢方式以及征詢對(duì)象選擇未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如何確定利害關(guān)系人通常由各地政策制定機(jī)關(guān)自行決定，缺乏規(guī)范的選擇依據(jù)，難以完全保障所征集意見的可信度。此外，大部分政策制定機(jī)關(guān)僅對(duì)文件進(jìn)行意見征求，只有廣東等少數(shù)地區(qū)會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論進(jìn)行公示，不利于發(fā)揮意見征詢機(jī)制的功能。最后，評(píng)估程序的啟動(dòng)主體和開展方式尚未明確。對(duì)于適用例外規(guī)定的評(píng)估，實(shí)施主體應(yīng)為政策制定機(jī)關(guān)，但啟動(dòng)主體不明，具體如何開展評(píng)估工作也無詳細(xì)要求。實(shí)踐中主要由中央層面統(tǒng)一部署安排，在存量政策措施清理工作中一并進(jìn)行，少有地方部門主動(dòng)開展評(píng)估。因此，為避免因程序簡(jiǎn)化可能帶來的適用混亂，保障我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的預(yù)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，有必要及時(shí)對(duì)上述問題進(jìn)行回應(yīng)。

1.3.2 監(jiān)督機(jī)制尚未健全

政策制定機(jī)關(guān)是適用例外制度的重要主體，在自我審查模式下，例外制度的實(shí)施具有單向性，其決定不以相對(duì)人的意愿為條件，也無須經(jīng)過上級(jí)的批準(zhǔn)，可能面臨利益悖論或能力不足的困局。對(duì)例外制度的適用若不加限制，容易導(dǎo)致其濫用或誤用，從而引致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的空轉(zhuǎn)。有效的監(jiān)督機(jī)制可以使“程序運(yùn)行中出現(xiàn)的問題容易被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正，將權(quán)力運(yùn)行可能造成的危害限制在萌芽狀態(tài)”[7]，然而，公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用實(shí)踐反映出當(dāng)前各方監(jiān)督并不到位，相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制有待健全。

一方面，社會(huì)監(jiān)督缺少實(shí)現(xiàn)途徑。《實(shí)施細(xì)則》雖明確了單位和個(gè)人反映或舉報(bào)的對(duì)象①《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》第25 條規(guī)定：“政策制定機(jī)關(guān)涉嫌未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，任何單位和個(gè)人可以向政策制定機(jī)關(guān)反映，也可以向政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或者本級(jí)及以上市場(chǎng)監(jiān)管部門舉報(bào)。反映或者舉報(bào)采用書面形式并提供相關(guān)事實(shí)依據(jù)的，有關(guān)部門要及時(shí)予以處理。涉嫌違反《中華人民共和國(guó)反壟斷法》的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法調(diào)查?！?，但對(duì)于具體的反映或舉報(bào)渠道，未進(jìn)一步明確，可能致使社會(huì)監(jiān)督無法真正落到實(shí)處。此外，由于適用例外制度信息公開的有限性，社會(huì)公眾通常難以及時(shí)、全面獲取信息，無法真正發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)案例來看，實(shí)踐中也鮮有根據(jù)群眾舉報(bào)查處違法行為的情形。另一方面，在適用公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的監(jiān)督中，主要依靠貫穿于該制度實(shí)施整個(gè)過程中的內(nèi)部監(jiān)督，即通過政策制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或本級(jí)及以上市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督。雖然內(nèi)部監(jiān)督具有靈活性與及時(shí)性的特點(diǎn)，也易于在監(jiān)督與效率之間求得平衡，但這種監(jiān)督主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督上，難以真正起到應(yīng)有的作用。此外，長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制也還沒有真正形成，實(shí)踐中仍以抽檢為主，在監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下，對(duì)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用缺乏必要的約束與反饋，容易導(dǎo)致濫用或誤用風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)和累積。因此，有必要加強(qiáng)例外制度適用監(jiān)督的完善，從而保障其正確有效地發(fā)揮實(shí)效。

通過對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用現(xiàn)狀的分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)在例外制度適用上各部門差異性較大、適用實(shí)效不明顯，且存在濫用和誤用風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，就在于公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定在適用的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范上均存在不足之處，規(guī)范層面未進(jìn)一步明確，實(shí)踐層面也未形成統(tǒng)一慣例。鑒于例外規(guī)定的適用會(huì)導(dǎo)致具有一定限制競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施的出臺(tái)，是否適用例外制度以及如何適用例外制度關(guān)乎多方利益，亟須加強(qiáng)對(duì)例外規(guī)定適用的實(shí)體及程序的關(guān)注。

2 實(shí)體改進(jìn)：公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定的明確化

公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的混亂現(xiàn)象追根到底是由于其實(shí)體規(guī)則尚未明確化，各地區(qū)各部門對(duì)四種豁免情形以及三個(gè)限制條件的認(rèn)定存在不同理解，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)踐中容易陷入曲解與異化的風(fēng)險(xiǎn)。為更好地理解和運(yùn)用例外制度，筆者從實(shí)體方面對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的完善提出設(shè)想。

2.1 比例原則與附屬限制理論的運(yùn)用

政策制定機(jī)關(guān)對(duì)例外制度的適用體現(xiàn)為一種行政活動(dòng)，基于比例原則在公法理論中的基礎(chǔ)性地位，例外制度實(shí)施過程中需貫徹比例原則的要求。比例原則最初源于德國(guó)法，其在保護(hù)與平衡的意義上對(duì)個(gè)人利益與公共利益進(jìn)行斟酌，以得到較為合理的結(jié)果，從而防止過分的與錯(cuò)誤的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國(guó)家與公民在利益沖突狀況下的失衡度[8]。比例原則強(qiáng)調(diào)手段與目的之間的關(guān)系，通常要求行為符合適當(dāng)性、必要性以及均衡性的要求?！兑庖姟芳啊秾?shí)施細(xì)則（暫行）》出臺(tái)以后，不少學(xué)者從比例原則的視角對(duì)例外制度進(jìn)行分析，指出例外規(guī)定的分析框架并不完整，未將政策收益與競(jìng)爭(zhēng)損害的均衡性納入考慮[9-11]。相較于其他國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度放棄了“最小干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)原則”，實(shí)踐中可能導(dǎo)致部分“非競(jìng)爭(zhēng)性”或“弱競(jìng)爭(zhēng)性”產(chǎn)業(yè)政策借助例外規(guī)定得以實(shí)施[12]。因此，不少學(xué)者呼吁對(duì)例外制度規(guī)則進(jìn)行修正。

從嚴(yán)格意義上看，比例原則的適用必須逐一檢查三個(gè)要求是否滿足，但在歐盟的司法實(shí)踐中，其適用標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)靈活，并不一定要完全適用前述三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)[13]。在反壟斷法豁免制度中，比例原則衍生出附屬限制理論（Ancillary Restraints Doctrine）①附屬限制理論又稱輔助限制理論，是歐美反壟斷法的理論概念。關(guān)于輔助限制理論最著名的現(xiàn)代闡釋要數(shù)Bork 法官在Rothery 一案中的論述，即：“要使得一項(xiàng)限制被認(rèn)定為輔助限制，從而豁免于適用本身違法原則，某一限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議必須是從屬于、附帶于一個(gè)獨(dú)立的、合法的交易，輔助限制的從屬性和附帶性，是從該限制服務(wù)于使主要交易能更有效地實(shí)現(xiàn)其交易目的的意義上?！边@一分析路徑。由于附屬限制理論屬于定性分析，一般不需要進(jìn)行結(jié)果上的衡量，因此，其主要強(qiáng)調(diào)“目的的適當(dāng)性”以及“手段的必要性”，較少涉及“均衡性”要求。根據(jù)附屬限制理論，只要限制競(jìng)爭(zhēng)的手段合乎比例，具有合理必要性，就應(yīng)服從于更為重要的目的性要求。換言之，只要手段具有附屬性，就應(yīng)容忍其可能造成的限制競(jìng)爭(zhēng)后果，以便其能夠服務(wù)于更為重要的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[14]81?；趯?duì)例外制度規(guī)范結(jié)構(gòu)的分析，附屬限制理論在例外制度中具有較大的適用空間。具言之，盡管政策措施存在一定的限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但出于對(duì)社會(huì)政策目標(biāo)的考量，在滿足一定限制條件時(shí)，可以適用例外規(guī)定繼續(xù)實(shí)施。此時(shí)，該政策措施的實(shí)施主要是為了實(shí)現(xiàn)合法的、非限制性的目的，其限制競(jìng)爭(zhēng)行為作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，只是個(gè)別的、附屬的限制。這為附屬限制理論為例外情形的實(shí)體認(rèn)定提供了可行的思路。

附屬限制理論在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度例外制度中的運(yùn)用，需要主要兩個(gè)方面的問題。一方面，應(yīng)分析目標(biāo)是否具有適當(dāng)性，即考察行為目的是否合法。如政策措施出臺(tái)的目的是限制競(jìng)爭(zhēng)，則推定整個(gè)政策措施限制競(jìng)爭(zhēng)，而無需再判斷其手段的必要性。此外，由于附屬限制理論不用衡量行為效果，這樣可能導(dǎo)致為實(shí)現(xiàn)較小的目標(biāo)而出臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，因此，有學(xué)者主張，應(yīng)將目標(biāo)的合理性納入考量。另一方面，分析手段是否具有必要性，即考察限制與所保護(hù)的目標(biāo)之間是否合乎比例、是否超過必要的限度。關(guān)于必要性的程度，域外實(shí)踐存在兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是最小限制性替代措施標(biāo)準(zhǔn)，即要求當(dāng)事人必須證明其限制屬于最小限制，除此而外沒有其他任何可行的限制效果更小的替代性措施；二是合理必要性標(biāo)準(zhǔn)，即只要限制行為對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)具有合理的必要性即可[15]。前者意味著政策制定機(jī)關(guān)需窮盡分析所有可能的替代性措施。這是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)，甚至是難以完成的任務(wù)，容易阻礙社會(huì)政策目標(biāo)的豁免。后者仍然要求這種必要性應(yīng)達(dá)到合理的程度，只不過在該標(biāo)準(zhǔn)下不需要再證明這種限制屬于最小限制。可以說，最小限制性替代措施屬于理想標(biāo)準(zhǔn)，而合理必要性標(biāo)準(zhǔn)更具有現(xiàn)實(shí)性[14]67-68。

2.2 例外情形與限制條件的明確化

基于比例原則和附屬限制理論，例外制度的適用在實(shí)體方面應(yīng)當(dāng)遵循以下兩個(gè)方面的要求。

2.2.1 例外情形的明確化

符合例外情形屬于目的判斷，即要求目的應(yīng)具有合法性和合理性。然而，例外情形中廣泛存在的不確定概念具有原則性和靈活性，嘗試通過立法明確其內(nèi)涵和外延的可操作性不強(qiáng)，因而有賴于政策制定機(jī)關(guān)予以裁量，做出判斷。因此，例外制度適用的目的是否正當(dāng)合法，很大程度取決于政策制定機(jī)關(guān)對(duì)例外情形解釋是否合理。例外情形的明確化，即通過法律解釋的過程，使不確定概念的內(nèi)涵和外延得以明晰，從而作為判斷依據(jù)適用于具體個(gè)案[16]。依據(jù)審慎例外的法律解釋原則，應(yīng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外情形進(jìn)行嚴(yán)格限縮解釋。具體而言，對(duì)于特定例外情形應(yīng)盡可能以嚴(yán)格審核的態(tài)度來進(jìn)行判定，對(duì)其適用的相應(yīng)范圍予以最大程度的限制，以免因泛化與異化例外規(guī)定制度而產(chǎn)生負(fù)面后果。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度在《意見》和《實(shí)施細(xì)則（暫行）》中以“列舉+兜底”的形式明確了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社會(huì)保障目的以及法律、行政法規(guī)規(guī)定了四種情形。筆者認(rèn)為，這四種情形適用例外制度時(shí)，應(yīng)注意堅(jiān)持幾個(gè)原則。

首先，對(duì)國(guó)家利益的認(rèn)定需關(guān)注其是否屬于根本利益范圍內(nèi)?，F(xiàn)行規(guī)定僅羅列了經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、科技安全以及涉及國(guó)防利益四種情形，其中，前三者屬于非傳統(tǒng)安全的范疇，在具體認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)慎重，即只有在存在極端嚴(yán)重的后果、必須采取措施控制情況惡化時(shí)，才能適用國(guó)家利益例外。

其次，對(duì)社會(huì)公共利益的認(rèn)定應(yīng)具體情況具體分析。社會(huì)公共利益是一個(gè)動(dòng)態(tài)演變與不斷發(fā)展的概念，其認(rèn)定主要應(yīng)解決兩個(gè)問題：一是厘清社會(huì)公共利益的范圍，二是明確對(duì)社會(huì)公共利益具體類型的認(rèn)定。但是，現(xiàn)行規(guī)定采取不完全的例示法，盡管未規(guī)定抽象的上位概念，但將社會(huì)公共利益的具體事項(xiàng)逐一列舉，提供樣板以作比類、比照，具有未列舉完畢之意[17]。換言之，政策制定機(jī)關(guān)擬維護(hù)列舉情形以外的具體公共利益時(shí)，需保證其重要性與列舉情形相當(dāng)。另外，是否適用“社會(huì)公共利益”的例外情形，取決于其是否滿足公共受益性和實(shí)質(zhì)受益性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即政策措施的出臺(tái)會(huì)對(duì)不確定的大多數(shù)人產(chǎn)生一種可見的或者可預(yù)期的現(xiàn)實(shí)利益形態(tài)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公共利益不僅包括涉及全國(guó)民眾的普遍性公共利益，也涵蓋特定地區(qū)公眾或特定類型公眾群體所具有的特殊性公共利益[18]。在社會(huì)公共利益的具體認(rèn)定上，應(yīng)依據(jù)政策措施的適用對(duì)象、限制競(jìng)爭(zhēng)的程度以及利益實(shí)現(xiàn)的確定性等因素進(jìn)行衡量。

再次，對(duì)于社會(huì)保障目的的理解和適用應(yīng)符合國(guó)情。雖然社會(huì)保障在內(nèi)涵上具有一定的彈性，但將社會(huì)保障目的作為獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)本身便是基于我國(guó)國(guó)情的特殊設(shè)置[19]，因而，這一情形的范圍主要隨國(guó)家政策的變動(dòng)而調(diào)整。目前《實(shí)施細(xì)則》列舉的社會(huì)保障目的包括但不限于扶貧開發(fā)和救災(zāi)救助兩種情形，其中，扶貧開發(fā)是我國(guó)現(xiàn)階段的主要任務(wù)，而救災(zāi)救助屬于社會(huì)保障的基本內(nèi)容。但受中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，社會(huì)保障的外延呈現(xiàn)擴(kuò)張趨勢(shì)[20]，對(duì)此，政策制定機(jī)關(guān)在具體認(rèn)定“社會(huì)保障”例外情形時(shí)應(yīng)堅(jiān)持圍繞國(guó)家政策文件精神展開。

最后，對(duì)于法律淵源性例外情形的認(rèn)定，關(guān)鍵在于判斷例外規(guī)定適用是否存在有效的上位法依據(jù)。值得注意的是，可作為例外理由的上位法依據(jù)僅限于法律和行政法規(guī)，實(shí)踐中部分地區(qū)部門以地方性法規(guī)或部門規(guī)章作為理由屬于對(duì)例外規(guī)定的誤用。

2.2.2 限制條件的精確化

符合例外情形的限制條件屬于手段判斷，即要求以合乎比例的方式實(shí)現(xiàn)合法目的，且不能造成嚴(yán)重?fù)p害后果。然而，由于合比例性分析技術(shù)與方法的匱乏、語義上的寬泛性與模糊性，其面臨可操作性不強(qiáng)的危機(jī)，有必要從精確化的方向推進(jìn)其適用[21]。限制條件的精確化，指通過適當(dāng)量化的手段進(jìn)行客觀分析，為政策制定機(jī)關(guān)的判定提供參考依據(jù)，降低合比例性分析的主觀性與不確定性，從而提升例外規(guī)定適用的有效性和可接受性。在具體適用中，應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

第一，“不可或缺”的證明可采取合理必要性標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行規(guī)則并未嚴(yán)格要求政策制定機(jī)關(guān)必須證明不存在任何可行的替代性措施，但這并不意味著政策制定機(jī)關(guān)可完全根據(jù)其內(nèi)心標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。附屬限制理論中必要性程度的標(biāo)準(zhǔn)可為“不可或缺”的證明提供有效的思路，即基于現(xiàn)實(shí)可操作性的需求，采取合理必要性標(biāo)準(zhǔn)。換言之，只要政策制定機(jī)關(guān)是在占有大量事實(shí)資料的基礎(chǔ)上形成其結(jié)論，即可視為滿足“不可或缺”的證明要求。在具體認(rèn)定時(shí)，一方面，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)經(jīng)廣泛搜集的事實(shí)性資料做出判斷，另一方面，政策制定機(jī)關(guān)要運(yùn)用法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科知識(shí)和方法進(jìn)行分析[22]。

第二，“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的判斷需考量相關(guān)因素。有學(xué)者指出，“不會(huì)嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”條件中的“嚴(yán)重”一詞是相對(duì)的，只要存在積極效果大于消極效果的情形，限制就不算嚴(yán)重[6]。因此，其認(rèn)定的關(guān)鍵在于判斷其限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效果。具言之，判斷政策措施是否嚴(yán)重限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，依賴于政策措施出臺(tái)前的競(jìng)爭(zhēng)程度以及政策措施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響，即適用例外規(guī)定出臺(tái)后的政策措施引起的競(jìng)爭(zhēng)減損情況。同時(shí)，需要對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的各種來源、政策措施面臨的競(jìng)爭(zhēng)壓力的水平，以及政策措施對(duì)這種競(jìng)爭(zhēng)壓力的影響進(jìn)行實(shí)際分析，也需要分析實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)與潛在競(jìng)爭(zhēng)。

第三，政策措施的實(shí)施期限應(yīng)類型化和具體化。現(xiàn)行規(guī)定要求適用例外規(guī)定的政策措施明確其實(shí)施期限，換言之，政策制定機(jī)關(guān)需設(shè)立具體的有效期，而不能僅僅采用“短期”或“長(zhǎng)期”等模糊表述①如《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第14 條第1 款規(guī)定：“行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期限，明確規(guī)定生效與廢止時(shí)間，有效期限一般為5 年。特殊情況下，有效期限可以適當(dāng)延長(zhǎng)，但是不得超過10 年?！薄渡綎|省行政程序規(guī)定》第53 條規(guī)定：“規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)載明有效期和施行日期。規(guī)范性文件有效期為3 年至5 年；標(biāo)注‘暫行’、‘試行’的規(guī)范性文件，有效期為1 年至2 年。有效期屆滿的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。”。此外，由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象涵蓋行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施，政策措施的有效期應(yīng)依其類型以及實(shí)際需求而有所不同，而不宜采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)部分省市有效期制度實(shí)踐探索來看，規(guī)范性文件有效期通常設(shè)置為2 年左右，最長(zhǎng)一般為5 年左右。具體到例外制度的適用，可以此作為參考明確政策措施實(shí)施期限的合理區(qū)間。

3 程序完善：公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的規(guī)范化

在實(shí)體方面對(duì)例外規(guī)定予以明晰，在一定程度上能夠避免其適用混亂。然而，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度自我審查模式下，政策制定機(jī)關(guān)或出于部門利益考慮，或由于審查能力不足，容易陷入對(duì)例外規(guī)定的消極應(yīng)對(duì)、濫用或誤用[23-24]。由此，為避免其恣意實(shí)施，還需使例外制度的適用處于程序的控制和約束之中，以保障例外制度的良性運(yùn)行。用程序制約公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用是推進(jìn)其法治化發(fā)展的方向，而合理制定具體的程序制度則是保障其科學(xué)落實(shí)的內(nèi)在要求。通過嚴(yán)格程序規(guī)制例外制度的適用，就是通過量化的程序防止公權(quán)力恣意的滲入，進(jìn)而規(guī)范其運(yùn)行的合理空間。具體而言，程序約束一般包括以下環(huán)節(jié)。

3.1 操作流程的規(guī)范化

操作流程的規(guī)范化是對(duì)政策制定機(jī)關(guān)適用例外規(guī)定的一種約束或自律，要求政策制定機(jī)關(guān)在具體操作階段嚴(yán)格按照程序辦事，提高例外制度適用的質(zhì)量。具體而言，規(guī)范化的操作機(jī)制需為例外制度的運(yùn)行提供必須遵守的步驟和形式，并通過抑制、導(dǎo)向等方式來約束政策制定機(jī)關(guān)的行為，其可以進(jìn)一步細(xì)分為內(nèi)部指引規(guī)范機(jī)制以及外部參與規(guī)范機(jī)制。

內(nèi)部指引規(guī)范機(jī)制是政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我控制，主要解決的是政策制定機(jī)關(guān)適用例外規(guī)定的專業(yè)性以及規(guī)范性問題。構(gòu)建明確具體的內(nèi)部指引程序有利于促使政策制定機(jī)關(guān)作出專業(yè)水準(zhǔn)高的適用結(jié)論，并主動(dòng)遵循例外制度所需的程序要求。根據(jù)例外制度的現(xiàn)行程序規(guī)則，一方面，政策制定機(jī)關(guān)需嚴(yán)格遵循適用例外規(guī)定的說明程序，即應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)地對(duì)其適用理由進(jìn)行說明。這一程序的設(shè)置實(shí)質(zhì)上是要求政策制定機(jī)關(guān)運(yùn)用法律知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)對(duì)不同類型的政策措施進(jìn)行判斷，并盡可能公開其邏輯推演過程。然而，前述對(duì)適用程序的實(shí)踐考察反映出，各地區(qū)各部門審查結(jié)論表述的充分性存在區(qū)別，可能“導(dǎo)致審查的實(shí)質(zhì)性作用降低”[25]。對(duì)此，有必要在后續(xù)出臺(tái)配套指南時(shí)，明確詳細(xì)說明理由的具體要求，在為各地區(qū)政策制定機(jī)關(guān)提供操作規(guī)范、避免其程序運(yùn)行形式化的同時(shí)，也便于相關(guān)主體回溯性評(píng)估和監(jiān)督工作的開展。另一方面，政策制定機(jī)關(guān)需自覺開展例外規(guī)定適用的逐年評(píng)估工作，及時(shí)停止執(zhí)行到期的政策措施，或是及時(shí)調(diào)整未達(dá)到預(yù)期效果的政策措施。但在實(shí)踐中，個(gè)別政策措施制定機(jī)關(guān)并未重視這一要求，通常是按照上級(jí)的要求進(jìn)行評(píng)估清理，缺乏自行啟動(dòng)的積極性。因此，對(duì)評(píng)估程序的優(yōu)化重點(diǎn)在于保障政策制定機(jī)關(guān)及時(shí)開展評(píng)估，實(shí)現(xiàn)其回溯性評(píng)估的常態(tài)化。

外部參與規(guī)范機(jī)制則是政策制定機(jī)關(guān)引入各類相關(guān)主體參與的程序機(jī)制，以此保障和提升審查的專業(yè)水準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的約束。一方面，應(yīng)細(xì)化意見征詢規(guī)則?；趯?duì)實(shí)踐的回應(yīng)，向社會(huì)公開征求意見時(shí)，可要求政策制定機(jī)關(guān)明確說明其適用例外的情況。《實(shí)施細(xì)則》指出，已征求過意見的可以不再專門就公平競(jìng)爭(zhēng)審查問題征求意見，盡管此舉能夠避免政策措施的出臺(tái)因過分煩瑣的程序影響其時(shí)效性，但從競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的角度來看，并不利于促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的認(rèn)識(shí)。另外，在征求利害關(guān)系人意見時(shí)，需規(guī)范政策制定機(jī)關(guān)確立征詢對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，保證其征詢對(duì)象的豐富性和獨(dú)立性，為政策制定機(jī)關(guān)的決策積累有效的感性認(rèn)識(shí)。另一方面，健全第三方協(xié)助機(jī)制。依據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，政策制定機(jī)關(guān)適用例外制度時(shí)可咨詢專家的意見，或引入第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估。二者旨在提升審查的專業(yè)水準(zhǔn)，可統(tǒng)稱為第三方協(xié)助機(jī)制。當(dāng)前，盡管國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施指南》），然而，其對(duì)第三方評(píng)估的功能定位、主體責(zé)任、運(yùn)行程序等方面的規(guī)定仍較為模糊，仍需進(jìn)一步細(xì)化。

3.2 監(jiān)督機(jī)制的全面化

監(jiān)督機(jī)制的全面化要求監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)在主體上盡可能廣泛[26]，形成多方主體對(duì)政策制定機(jī)關(guān)適用例外制度進(jìn)行制約和控制，防止政策制定機(jī)關(guān)對(duì)例外制度的誤用或?yàn)E用，進(jìn)而保障例外制度適用的有效性和科學(xué)性。為使例外制度的預(yù)期目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，可從兩方面來構(gòu)建全方位監(jiān)督機(jī)制。

一方面，構(gòu)建信息公開機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。社會(huì)公眾除在審查過程中的參與外，對(duì)例外制度適用不當(dāng)?shù)那樾斡袡?quán)向政策制定機(jī)關(guān)反映或向上級(jí)部門舉報(bào)。然而，在實(shí)踐中，各地區(qū)各部門有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的信息公開資源有限，透明程度低，有損社會(huì)公眾有效發(fā)揮其監(jiān)督功能。此外，盡管《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了政策制定機(jī)關(guān)的公開義務(wù)，但未明確時(shí)限要求，導(dǎo)致部分地區(qū)或部門在信息公開工作的及時(shí)性方面有所不足。信息的公開透明是落實(shí)社會(huì)監(jiān)督的基礎(chǔ)，因此，有必要嚴(yán)格落實(shí)關(guān)于信息公開的工作規(guī)定，促使例外制度適用的運(yùn)行流程公開透明，保障社會(huì)公眾能夠及時(shí)了解、獲取有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的相關(guān)信息。也就是說，各級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議應(yīng)全面推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查公示制度，對(duì)適用例外規(guī)定出臺(tái)的政策措施進(jìn)行單獨(dú)公示。同時(shí)，在開展專項(xiàng)督查、抽查時(shí)，可將例外規(guī)定適用的公開情況納入檢查范圍，從而對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行約束。

另一方面，豐富監(jiān)督方式，完善行政和司法監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查聯(lián)席會(huì)議要加強(qiáng)督查指導(dǎo)，切實(shí)保障例外制度的規(guī)范適用。具體而言，政策制定機(jī)關(guān)適用例外規(guī)定應(yīng)及時(shí)向聯(lián)席會(huì)議備案。上海、深圳等地率先開展了例外規(guī)定備案的實(shí)踐，其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可供其他地區(qū)和相關(guān)部門借鑒。同時(shí)，政策制定機(jī)關(guān)在年度公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作總結(jié)中單獨(dú)說明適用例外制度的情況。另一方面，引入司法審查的監(jiān)督模式，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查訴訟中，由法院對(duì)政策制定機(jī)關(guān)適用例外規(guī)定進(jìn)行附帶審查。2018 年，斯維爾公司訴江西省住建廳和造價(jià)局一案盡管最終以撤訴收?qǐng)?，但這無疑說明了違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查的行為屬于可訴行為。因此，法院對(duì)涉嫌排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施進(jìn)行審查時(shí)，可同時(shí)對(duì)例外規(guī)定適用情況進(jìn)行判斷。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，如果沒有法定的操作程序和監(jiān)督程序，即使有了明確的例外情形，也可能得不到正確的適用[27]。因此，例外制度適用的程序控制是保障其適用得當(dāng)?shù)膽?yīng)有之義，有必要宜早、漸進(jìn)式地完善程序規(guī)定，讓公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度實(shí)施過程中的各類主體進(jìn)入一個(gè)預(yù)設(shè)的程序，共同推動(dòng)政策制定機(jī)關(guān)的合理決策[28]，實(shí)現(xiàn)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度適用的剛性約束。

4 結(jié)語

如何保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的適用得當(dāng)，從而在深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的過程中兼顧公平與效率、實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)政策相互間的協(xié)調(diào)，已成為影響我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的一大問題。當(dāng)前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度已推行5 年，但實(shí)際效果仍有待商榷。有感于理論面對(duì)實(shí)踐時(shí)的“窘迫”，筆者基于實(shí)踐考察，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)在例外制度適用的實(shí)體要件和程序約束進(jìn)行了初步思考，意在通過規(guī)范指引和監(jiān)督約束來避免政策制定機(jī)關(guān)濫用或誤用例外規(guī)定干預(yù)市場(chǎng)、干擾競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，由于篇幅所限，筆者未能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外制度的效力、范圍以及銜接等問題進(jìn)行全面研究，還需后續(xù)進(jìn)行進(jìn)一步的學(xué)理分析與實(shí)踐探討。