拆分谷歌？沒那么容易

陳兵　董思琰

在美國金山灣附近的最新園區(qū)。圖/視覺中國

美國東部時間5月19日，猶他州共和黨參議員邁克·李（Mike Lee）代表其與得州共和黨參議員泰德·克魯茲（Ted Cruz）、民主黨參議員埃米·克洛布徹（Amy Klobuchar）、理查德·布盧門撒爾（Richard Blumenthal），向參議院提出了《數(shù)字廣告競爭和透明度法案》（The Competition and Transparency in Digital Advertising，下稱CTDA）。

該法案主要通過兩種方式恢復(fù)和保護數(shù)字廣告市場競爭：1.禁止數(shù)字廣告年交易額超過200億美元的大型數(shù)字廣告公司擁有數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)超過一個以上的組成部分;2.要求處理超過50億美元數(shù)字廣告交易的中型和大型數(shù)字廣告公司遵守多項義務(wù)，包括以客戶的最佳利益為出發(fā)點，為客戶尋求最有利的條件，制定透明度要求，并在數(shù)據(jù)共享方面設(shè)置防火墻等，以保護其客戶和競爭秩序。

如果該法案獲得通過，谷歌、Meta和亞馬孫可能不得不剝離大部分廣告業(yè)務(wù)，例如幫助企業(yè)買賣廣告、廣告競價等所有數(shù)字廣告相關(guān)業(yè)務(wù)。而因為谷歌是數(shù)字廣告市場的最大參與者，其受到的影響可能最大。

CTDA緣起

互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟是典型的由雙邊或多邊市場構(gòu)成的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，具有顯著的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，包括直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，其聚集了不同市場上的消費者用戶和（或）商家用戶（以下均稱用戶）。一邊市場消費者的需求取決于另一邊市場上用戶的數(shù)量（間接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)），或是同一邊市場上具有相似需求用戶的數(shù)量（直接網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)），雙方或多方間具有高度動態(tài)的聯(lián)動特征。

為此，互聯(lián)網(wǎng)平臺往往采取零定價模式吸引消費者進駐，以此獲得不斷增加且愈來愈牢固的用戶基數(shù)，以保持對有相似需求的同邊市場，或是有不同需求的另一邊市場上用戶的強大吸引力。

以數(shù)字廣告市場為例，互聯(lián)網(wǎng)平臺向一邊市場上的消費者提供免費內(nèi)容與服務(wù)，吸引其進駐，隨著進駐用戶數(shù)量增加，平臺所持有的用戶信息與注意力資源也愈發(fā)豐富。對另一邊市場上的廣告商而言，用戶信息與注意力代表消費者的需求與潛在客戶發(fā)掘空間，吸引著其在互聯(lián)網(wǎng)平臺上投放廣告，互聯(lián)網(wǎng)平臺也因而成為了數(shù)字廣告市場中的重要角色。

參議員邁克·李認為，數(shù)字廣告是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的命脈。在零定價模式下，消費者只需付出注意力，即可享受優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和便捷服務(wù)，免費社交平臺、支付平臺、視頻網(wǎng)站、新聞媒體等已經(jīng)成為現(xiàn)代人日常生活中不可或缺的部分，人們對互聯(lián)網(wǎng)平臺具有高度依賴性。而廣告商則依賴平臺所持有的龐大用戶基數(shù)，通過平臺獲取消費者的個人信息以了解其消費偏好，從而對消費者進行精準的廣告投放，并向平臺支付費用，大大提高了交易效率和商業(yè)機會?？梢哉f，數(shù)字廣告市場為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的發(fā)展注入了強大動力。

以搜索引擎起家的谷歌作為互聯(lián)網(wǎng)巨頭之一，擁有龐大的用戶基數(shù)，掌握著大量用戶個人數(shù)據(jù)，對廣告商的吸引力比其他平臺更加強大。除了可以直接提供自有平臺的廣告投放服務(wù)，谷歌還利用其在雙邊市場上的中間地位，提供廣告購買與銷售的中介服務(wù)。一名谷歌員工甚至將谷歌的廣告業(yè)務(wù)描述為“高盛或花旗銀行擁有紐約證券交易所”，意指谷歌擁有的數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)具有強大的力量，進而能掌控對數(shù)字廣告市場的控制權(quán)，從而對這一市場的競爭產(chǎn)生負面影響。

在谷歌一家獨大的情況下，其對廣告商的吸引力逐漸轉(zhuǎn)換為對谷歌的高度依賴，在擠壓了其他的數(shù)字廣告投放平臺的生存空間的同時，谷歌對廣告商也擁有了較大的自主定價權(quán)，損害了數(shù)字廣告市場的公平競爭。

2020年12月，包括得克薩斯州在內(nèi)的十個州的總檢察長對谷歌發(fā)起反壟斷訴訟，主要指控谷歌廣告技術(shù)存在反競爭行為，通過建立壟斷地位，控制定價、進行市場串謀、幕后操縱廣告市場競價。

邁克·李認為，數(shù)字廣告市場若缺乏競爭，也就意味著壟斷租金會被強加給每個廣告主。長期以來，以谷歌為代表的科技巨頭以犧牲廣告商、出版商和消費者的利益為代價，掌控著整個數(shù)字廣告生態(tài)體系，主導(dǎo)著數(shù)字廣告市場，不利于市場健康發(fā)展。因此，提出此項法案旨在制定規(guī)則，恢復(fù)和保護數(shù)字廣告市場的競爭，創(chuàng)造更為公平、開放和自由的競爭環(huán)境，促進創(chuàng)新。

谷歌的六脈神劍

谷歌在數(shù)字廣告市場上的優(yōu)勢十分顯著，可以說任何一家企業(yè)都難望其項背。據(jù)財報顯示，2022年一季度谷歌收入約680億美元，其中廣告收入超過546億美元，超預(yù)期同比增長22%，約為另一數(shù)字廣告巨頭——臉書母公司Meta當季廣告收入270億美元的兩倍，這還是谷歌廣告收入增速較去年四季度明顯放緩的成績。

那么谷歌的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)是如何開展的？在數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)中，谷歌實際上扮演了兩個角色，一個是廣告發(fā)布平臺，一個是廣告主與廣告發(fā)布商之間的中間人。

作為廣告發(fā)布平臺，谷歌發(fā)布的廣告包括搜索、展示、視頻、應(yīng)用、智能、本地與發(fā)現(xiàn)廣告這幾個類型，其中最主要的類型有以下四種：首先是搜索廣告，基于用戶輸入的關(guān)鍵詞進行輸出，出現(xiàn)在谷歌搜索引擎結(jié)果頁，廣告商通過相互競價來獲得搜索結(jié)果頁廣告位或在搜索結(jié)果中顯示的排位高低;第二是展示廣告，在網(wǎng)站、YouTube和谷歌旗下的谷歌地圖和谷歌應(yīng)用商店展示廣告圖片，與搜索廣告針對用戶直接需求不同，展示廣告則基于谷歌持有的用戶數(shù)據(jù)，通過機器學(xué)習(xí)分辨出與現(xiàn)有用戶相似的新用戶，從而發(fā)掘潛在用戶，擴大廣告的受眾面，增加影響力;第三是視頻廣告，與展示廣告類似，針對目標人群展示品牌，擴大影響力;第四是購物廣告，基于用戶搜索的關(guān)鍵字，在搜索廣告的基礎(chǔ)上，進一步展示商品的圖片、名稱、價格、評論等信息，吸引人們購買。同時，谷歌還提供廣告數(shù)據(jù)追蹤等服務(wù)和技術(shù)工具。

作為中間人，谷歌還為數(shù)字廣告市場參與者提供了一系列包括Google Ads、Google Marketing Platform等在內(nèi)的多種產(chǎn)品，為營銷人員提供廣告購買服務(wù)，為出版商提供廣告銷售服務(wù)，并且為雙方提供交易平臺以從中獲利。同時，谷歌還提供AdSense、Ad Manager或AdMob等平臺，應(yīng)用開發(fā)商可以通過這些平臺向廣告商提供廣告位并進行廣告管理，獲得的收益需要與谷歌進行分成。

可以看出，谷歌體量龐大的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)以其持有的大量用戶和用戶數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以強大的機器學(xué)習(xí)、算法分析能力為依托，讓大數(shù)據(jù)在廣告營銷中發(fā)揮最大的價值。

基于互聯(lián)網(wǎng)核心業(yè)務(wù)的經(jīng)濟和技術(shù)，谷歌已經(jīng)圍繞廣告業(yè)務(wù)，結(jié)合以谷歌社交平臺、購物平臺以及網(wǎng)絡(luò)出版平臺相互形成的利益鏈條，形成其平臺生態(tài)系統(tǒng)，并持續(xù)帶來收益。

需要注意的是，谷歌基于廣告業(yè)務(wù)的強大生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響力可能不僅局限于市場經(jīng)濟領(lǐng)域，還能夠進一步影響輿論，給谷歌帶來政治力量。例如，在今年2月，烏克蘭沖突爆發(fā)后，俄羅斯通信審查機構(gòu)曾指責(zé)谷歌在視頻網(wǎng)站YouTube傳播虛假的和具有誤導(dǎo)煽動性的數(shù)字廣告，以宣傳西方陣營的主張。同時谷歌還根據(jù)歐盟的一項制裁命令，在歐洲各地屏蔽了對俄羅斯官方媒體和衛(wèi)星通訊社的訪問。

美國行為研究與技術(shù)學(xué)會的高級研究心理學(xué)家羅伯特·愛珀斯坦（Robert Epstein）還認為，谷歌具有左右美國大選結(jié)果的強大能力，其搜索算法可以輕易地影響到搖擺不定選民的投票偏好。

故此，谷歌在數(shù)字廣告市場上的絕對優(yōu)勢地位和其日漸強大的經(jīng)濟政治影響力，引起了政客們的擔(dān)憂。CTDA中要求的一年數(shù)字廣告交易超過200億美元的大型數(shù)字廣告公司和擁有數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)的一部分以上的企業(yè)，實際上針對的主要目標就是谷歌，要求其除基本廣告投放外，放棄其他的廣告技術(shù)工具產(chǎn)品、交易平臺服務(wù)等衍生業(yè)務(wù)。

但是，該法案能否通過、通過后如何實施、實施效果將如何，還有待實踐檢驗。

CTDA釋放出什么信號

在CTDA被提出之前，谷歌已經(jīng)在美國面臨多項反壟斷調(diào)查與訴訟。

2020年10月，美國司法部對谷歌發(fā)起反壟斷訴訟，認為其在搜索和廣告業(yè)務(wù)上存在壟斷行為。同年，美國35個州的總檢察長也指控，谷歌利用反競爭行為來維持其搜索業(yè)務(wù)和廣告的壟斷地位。美國共和黨10名總檢察長也對谷歌發(fā)起了濫用廣告技術(shù)的反壟斷訴訟，在2021年另有6個州的檢方加入到起訴行列。

在歐盟，谷歌也同樣面臨多起反壟斷訴訟。

2017年6月，歐盟委員會裁定，谷歌濫用其在歐盟經(jīng)濟區(qū)13個國家的搜索引擎市場的支配地位，非法操縱購物廣告搜索，并對其進行處罰。2019年3月，歐盟委員會指責(zé)谷歌通過技術(shù)手段偏袒其自有的在線廣告展示技術(shù)服務(wù)，扭曲市場競爭，判罰其17億美元。2021年6月，歐盟對谷歌展開正式的反壟斷調(diào)查，以評估其是否違反了歐盟法規(guī)，偏袒自家在線顯示廣告技術(shù)服務(wù)，從而損害競爭對手的利益。

結(jié)合谷歌在歐美面臨的多項反壟斷訴訟，在立法上歐盟已經(jīng)通過的《數(shù)字服務(wù)法》《數(shù)字市場法》，以及此次美國CTDA的提出，反映著美國、歐洲等經(jīng)濟體都在進一步加強反壟斷監(jiān)管。

而此次CTDA的提出，則體現(xiàn)了美國在打擊科技巨頭壟斷上又邁出了一步，這種強監(jiān)管態(tài)勢在特朗普時期就有所體現(xiàn)，他在任時曾簽署一項行政命令，誓言要通過《通信規(guī)范法案》第230條來打擊像谷歌這樣的網(wǎng)絡(luò)公司。

美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登也曾在競選時表示，如果當選總統(tǒng)，他將在司法部內(nèi)部設(shè)立一個新部門，負責(zé)審查已經(jīng)發(fā)生的和即將發(fā)生的大型并購交易。在拜登上任后，分別任命了以主張加強監(jiān)管和反壟斷而聞名的哥倫比亞大學(xué)法學(xué)教授吳修銘（Tim Wu）加入白宮國家經(jīng)濟委員會、哥倫比亞大學(xué)副教授莉娜·汗（Lina Khan）為聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）主席，同時，新設(shè)立白宮競爭委員會（The White House Competition Council）來協(xié)調(diào)和加強競爭。

值得注意的是，奉行精英主義的谷歌向來與民主黨關(guān)系密切，而CTDA卻由民主黨和共和黨參議員共同提出，或許顯示出在美國民粹主義愈演愈烈的態(tài)勢下，民主黨內(nèi)部的激進派和溫和派之間還在進一步分裂，兩黨在面對科技巨頭反壟斷的態(tài)度上趨于一致。

有反壟斷法專家評論稱，CTDA若得到通過，將是一代人時間里美國反壟斷法迎來的最大變更?？v觀美國反壟斷的歷史，出現(xiàn)過布蘭代斯主義、芝加哥主義、后芝加哥主義以及新布蘭代斯主義等思潮。

過去幾十年，美國受到芝加哥學(xué)派的影響，認為反壟斷的目的是防止經(jīng)濟效率損失，政府應(yīng)當減少對市場的干預(yù)，由此發(fā)展的后芝加哥學(xué)派則在此基礎(chǔ)上更加強調(diào)消費者福利，因此執(zhí)法機關(guān)對謝爾曼法（Sherman Act）、克萊頓法（Clayton Act）只是根據(jù)狹義的消費者福利標準來解讀，更多關(guān)注涉嫌壟斷的行為是否會引發(fā)面向消費者的價格上漲。但數(shù)字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟等新經(jīng)濟業(yè)態(tài)的出現(xiàn)、數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的應(yīng)用、零定價模式等新商業(yè)模式的應(yīng)用與科技寡頭公司的崛起，給基于芝加哥學(xué)派的反壟斷執(zhí)法理念帶來了新的挑戰(zhàn)，改變了以往反壟斷監(jiān)管領(lǐng)域只關(guān)注經(jīng)濟效率和消費者福利的共識，更顛覆了美國政界黨派對管控平臺型大企業(yè)的一些傳統(tǒng)觀念。

但是，從現(xiàn)有的市場規(guī)制框架來看，規(guī)制谷歌數(shù)字廣告業(yè)務(wù)的難度較大。美國及歐盟的反壟斷調(diào)查、提起的反壟斷訴訟往往要經(jīng)歷長達數(shù)年的司法程序，即使做出了判決，谷歌也能再次進行上訴，罰款對于谷歌的盈利而言也是九牛一毛，威懾力不大，故而訴訟的行為救濟效果也不夠明顯，難以切實有效地恢復(fù)和保護市場競爭。而CTDA制定了明確的禁止規(guī)定，如果能夠通過，也許能夠直接拆分谷歌的數(shù)字廣告業(yè)務(wù)，更加精準有效地達到保護市場競爭的作用。但是，也有許多反對意見認為，該法案將降低數(shù)字廣告市場的效率。

同時，谷歌強大的經(jīng)濟與技術(shù)實力仍不可小覷，即使CTDA得到通過，谷歌的數(shù)字廣告生態(tài)系統(tǒng)被拆解，也有可能會反向激勵競爭。這一點從美國現(xiàn)代意義上第一部反壟斷法謝爾曼法的制定與早期實施中也可觀察一二，即看似通過聯(lián)邦立法來規(guī)制大企業(yè)，而在客觀上卻刺激規(guī)制對象更快更好地調(diào)整其經(jīng)營模式，澄清了在規(guī)制市場競爭行為過程中的未明確之處，使規(guī)制對象更好地聚焦其合規(guī)發(fā)展?？梢哉f，美國在反壟斷的每一次重大立法并沒有限制規(guī)制對象的發(fā)展，反而規(guī)范和激勵了規(guī)制對象更好地發(fā)展，千萬不要簡單認為規(guī)制即為限制。

現(xiàn)實中，谷歌歷經(jīng)多年的開發(fā)優(yōu)化和數(shù)據(jù)沉淀才成就了如今的算法技術(shù)和算力優(yōu)勢，這樣的技術(shù)能力也是谷歌在數(shù)字廣告市場獲得優(yōu)勢地位的關(guān)鍵，即使CTDA通過也無法簡單地改變這個事實。況且，作為美國領(lǐng)先科技的代表企業(yè)之一，美國當局也不愿意看到用一部法案就削弱了谷歌的全球競爭力。相反，美國更希望見到更多類似谷歌這樣的企業(yè)得以創(chuàng)立和發(fā)展，當然也必然包括支持現(xiàn)在的谷歌更規(guī)范、更健康地發(fā)展。在數(shù)據(jù)與算法技術(shù)的優(yōu)勢下，資金和技術(shù)實力雄厚的谷歌有可能會另辟蹊徑，在數(shù)字廣告市場開發(fā)新的商業(yè)模式與技術(shù)，從而獲得新的市場優(yōu)勢地位。

（編輯：朱弢）