新時(shí)代人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思考與探索

馬曉晨

摘要：文章追溯了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思想來源，在闡述新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)涵和特征的基礎(chǔ)上，分析人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)，總結(jié)介紹人民銀行應(yīng)對(duì)上述挑戰(zhàn)的有益實(shí)踐探索，并就如何更好發(fā)展新時(shí)代人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提出意見建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);思考;探索

一、引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視審計(jì)工作，組建中央審計(jì)委員會(huì)，深化審計(jì)管理體制改革，把審計(jì)工作提升到了黨和國家事業(yè)全局的新高度。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)工作的重要內(nèi)容，也是中國特色社會(huì)主義實(shí)踐下的重大審計(jì)創(chuàng)新。2019年7月，兩辦印發(fā)了修訂后的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定），為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新時(shí)代發(fā)展指明了新方向，提出了新要求。探索思考如何在本系統(tǒng)、本單位、本專業(yè)領(lǐng)域貫徹落實(shí)好《規(guī)定》部署要求，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在新時(shí)代的功能作用，具有非常重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)思想基礎(chǔ)

（一）以“吏治清明”為目標(biāo)的權(quán)力制衡和約束思想

自夏商周以降，直至秦漢，隨著國家控制的土地、人口的增多，以及王朝更替、戰(zhàn)爭(zhēng)兼并中國家統(tǒng)治經(jīng)驗(yàn)的積累，國家官僚體系逐步完備，建立了統(tǒng)一的中央封建專制制度，丞相、御史大夫、太尉三者相互制約的三公九卿制也應(yīng)運(yùn)而生，其中御史大夫是中國最早的監(jiān)察官職。自此，歷代統(tǒng)治者為了維護(hù)自身的政治與經(jīng)濟(jì)利益，不斷完善官吏監(jiān)察、考核、揀選機(jī)制，促使吏治清明，以達(dá)到江山一系、國祚綿長(zhǎng)的目標(biāo)。

（二）履行公共受托責(zé)任的客觀要求

公共受托責(zé)任是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機(jī)構(gòu)就其管理、使用公共資源的全部活動(dòng)情況向公眾或其他委托人解釋說明的義務(wù)和責(zé)任。公共受托責(zé)任來源于公共治理中的委托代理關(guān)系，包括政府與人民、行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)、上級(jí)與下級(jí)等委托代理關(guān)系。委托代理關(guān)系中存在雙方目標(biāo)差異、信息不對(duì)稱以及自利動(dòng)機(jī)下的代理人道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，客觀要求委托人對(duì)代理人進(jìn)行監(jiān)督約束。

（三）推動(dòng)國家金融治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑

黨的十九大提出全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。審計(jì)作為國家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要組成部分，黨中央要求構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更加充分發(fā)揮審計(jì)在保障國家重大決策部署貫徹落實(shí)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)中的作用。新時(shí)代對(duì)審計(jì)監(jiān)督有了更高的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)力度、拓展廣度和挖掘深度，是推動(dòng)提升國家治理能力的重要安排。

三、新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)涵

（一）涵義

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是伴隨中國四十余年改革開放而發(fā)展起來的極具中國特色社會(huì)主義的審計(jì)類型。按照新《規(guī)定》，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指：審計(jì)部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源，防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。

（二）特征

從性質(zhì)來看，政治性更加突出。政治屬性是國家審計(jì)體系的天然屬性，黨的十九大報(bào)告將改革審計(jì)管理體制寫進(jìn)黨的建設(shè)部分，同時(shí)新《規(guī)定》也提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)是加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的政治功能不斷增強(qiáng)。

從審計(jì)對(duì)象來看，呈現(xiàn)多元性。實(shí)體（如：資產(chǎn)、資金）、行為（決策、決定）、信息（財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、會(huì)議記錄）、人員（履職者）都是審計(jì)對(duì)象，通過整體到具體、宏觀到微觀、客觀到主觀的轉(zhuǎn)換銜接及貫穿式監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，最終歸結(jié)于對(duì)人的評(píng)價(jià)和鑒證，實(shí)現(xiàn)多維度全景式掃描畫像。

從審計(jì)內(nèi)容來看，宏觀性、效果性要求凸顯。審計(jì)內(nèi)容從單一的財(cái)政收支方面提升到宏觀的政策制定實(shí)施方面，審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支、財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性以及領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)的情況轉(zhuǎn)向執(zhí)行、制定重大政策、決策的情況及效果。

四、新時(shí)代人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計(jì)定位與審計(jì)資源失衡

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是人民銀行貫徹落實(shí)黨中央全面從嚴(yán)治黨基本方略，推動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)反腐倡廉向縱深發(fā)展，提升央行治理能力和治理水平的重要抓手。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)全覆蓋符合《規(guī)定》要求和現(xiàn)實(shí)需求，但審計(jì)覆蓋面與審計(jì)資源之間的失衡問題嚴(yán)重制約著這一目標(biāo)的達(dá)成。一是審計(jì)人員數(shù)量有限，年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，難以在短時(shí)間內(nèi)兼顧經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的廣度和深度;二是大區(qū)分行和省會(huì)中心支行審計(jì)管理權(quán)責(zé)交叉，影響審計(jì)組織管理和資源統(tǒng)籌調(diào)配;三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃還不夠科學(xué)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)跟不上領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整的現(xiàn)象。

（二）審計(jì)質(zhì)量控制難度加大

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)對(duì)象多元，審計(jì)內(nèi)容宏觀、覆蓋面廣泛構(gòu)成了對(duì)原有的審計(jì)質(zhì)量控制體系的挑戰(zhàn)。審計(jì)對(duì)象多元性需要審前準(zhǔn)備和調(diào)查更充分、更有針對(duì)性，防止審計(jì)實(shí)施階段重點(diǎn)不明、思路不清;審計(jì)內(nèi)容宏觀性和廣泛性要求審計(jì)計(jì)劃更有協(xié)調(diào)性、權(quán)威性，增強(qiáng)與其他審計(jì)的統(tǒng)籌銜接和計(jì)劃執(zhí)行剛性;審計(jì)實(shí)施階段需要投入更長(zhǎng)的時(shí)間，防止現(xiàn)場(chǎng)取證不夠充分，同時(shí)選人用人的揀選功能要求時(shí)效性要更強(qiáng)，多功能目標(biāo)以及強(qiáng)約束下審計(jì)質(zhì)量控制更為困難。

（三）責(zé)任界定和審計(jì)評(píng)價(jià)較難把握

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)政治功能的增強(qiáng)及審計(jì)更加關(guān)注效果性，使得全面、客觀、準(zhǔn)確的審計(jì)評(píng)價(jià)目標(biāo)較難達(dá)成。一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容、角度和方式?jīng)]有明確要求，審計(jì)評(píng)價(jià)易受審計(jì)人員主觀判斷影響，評(píng)價(jià)籠統(tǒng)、泛化、缺乏全面性等;二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任缺乏具體細(xì)化、審計(jì)操作性強(qiáng)的考核指標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，且崗位、層級(jí)差異使得審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一;三是重大政策措施、決策的影響和成效具有一定的滯后性，影響責(zé)任界定和評(píng)價(jià)。

（四）審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制缺失

審計(jì)成果運(yùn)用是審計(jì)成效的最終體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的重要渠道，目前審計(jì)成果運(yùn)用機(jī)制尚未建成，審計(jì)成果運(yùn)用實(shí)效有待提高。一是審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改率和整改力度不足。缺乏審計(jì)整改責(zé)任追究制度，被審計(jì)單位自查自改動(dòng)力不足，審計(jì)部門受審計(jì)資源限制跟蹤監(jiān)督不足且無有效整改追責(zé)手段，存在“重審計(jì)、輕整改”現(xiàn)象。二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的揀選功能尚未真正實(shí)現(xiàn)。一方面審計(jì)評(píng)價(jià)不準(zhǔn)、質(zhì)量不高影響人事部門審計(jì)結(jié)果使用，另一方面在干部選拔任用中如何使用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，缺乏明確組織程序規(guī)定，且存在“先任后審、先離后審”現(xiàn)象。三是尚未構(gòu)建與紀(jì)委、組織、監(jiān)察等部門高效銜接的協(xié)調(diào)機(jī)制，未能發(fā)揮監(jiān)督合力。

五、新時(shí)代人民銀行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)探索

（一）理順審計(jì)管理體系，創(chuàng)新審計(jì)組織方式

認(rèn)真審視審計(jì)管理體系，發(fā)文明確了授權(quán)省會(huì)中心支行分省管理審計(jì)業(yè)務(wù)，理順管理鏈條，明晰權(quán)責(zé)邊界，確保各級(jí)審計(jì)部門權(quán)責(zé)統(tǒng)一。加強(qiáng)審計(jì)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化審計(jì)資源整合和統(tǒng)籌調(diào)配能力，統(tǒng)籌完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“同級(jí)審”、“上審下”、“交叉審”相互補(bǔ)充的多層次監(jiān)督模式，解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中“不敢審”“選擇審”“不敢報(bào)”等問題，保障審計(jì)的獨(dú)立性和有效性。積極探索融合式、“1+N”等審計(jì)組織方式，特別是與預(yù)算管理審計(jì)、重大政策措施貫徹落實(shí)情況審計(jì)融合開展，努力做到“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一審多用”。

（二）堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，推進(jìn)全面覆蓋與突出重點(diǎn)相結(jié)合

總結(jié)近年經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、對(duì)標(biāo)外部監(jiān)督檢查基礎(chǔ)上，按照各類單位性質(zhì)，認(rèn)真梳理風(fēng)險(xiǎn)突出和問題高發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域，向全系統(tǒng)制定印發(fā)分支機(jī)構(gòu)、所屬企業(yè)、所屬事業(yè)單位、所屬社團(tuán)主要負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)提示清單。充分運(yùn)用“人民銀行內(nèi)審部門風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理系統(tǒng)”，開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，重點(diǎn)識(shí)別影響履職目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的高風(fēng)險(xiǎn)和新形勢(shì)、新業(yè)務(wù)開展帶來的新風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析評(píng)估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃、合理配置審計(jì)資源、有效確定審計(jì)重點(diǎn)，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)、審計(jì)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審，不斷拓展審計(jì)的廣度和深度。

（三）創(chuàng)新計(jì)劃管理機(jī)制，科學(xué)安排經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

要求各級(jí)審計(jì)部門主動(dòng)與人事部門溝通，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象實(shí)施分類管理，摸清底數(shù)，突出重點(diǎn)，確定頻次，科學(xué)合理制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)三年中長(zhǎng)期規(guī)劃。充分考慮被審計(jì)單位接受內(nèi)外部監(jiān)督檢查情況，主要負(fù)責(zé)人年齡和任職時(shí)間，以及審計(jì)資源等因素，結(jié)合當(dāng)年審計(jì)項(xiàng)目安排，加強(qiáng)與其他專項(xiàng)審計(jì)的統(tǒng)籌，制訂年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)責(zé)任年度計(jì)劃會(huì)簽人事與紀(jì)檢監(jiān)察部門，并經(jīng)本級(jí)行黨委批準(zhǔn)報(bào)上級(jí)行備案。推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計(jì)全覆蓋，逐步前移監(jiān)督關(guān)口，由離任審計(jì)為主轉(zhuǎn)向以任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的主動(dòng)性和時(shí)效性，有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的預(yù)防和警示作用。

（四）持續(xù)更新審計(jì)方案，規(guī)范問題評(píng)價(jià)定性

總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，每年持續(xù)完善、補(bǔ)充、更新印發(fā)《人民銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案》和《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)目標(biāo)清單》（表2示例），并要求各級(jí)行參照該方案和目標(biāo)清單，結(jié)合被審計(jì)機(jī)構(gòu)工作實(shí)際對(duì)審計(jì)范圍和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和調(diào)整，制定各自轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方案。審計(jì)方案明確了審計(jì)目的、對(duì)象、期限、內(nèi)容、要求等具體內(nèi)容。目標(biāo)清單審計(jì)對(duì)可能發(fā)現(xiàn)的問題按照分類分級(jí)的詞條模式，共分7大類、55個(gè)一級(jí)詞條、287個(gè)二級(jí)詞條進(jìn)行了歸納整理和規(guī)范評(píng)價(jià)，提高了評(píng)價(jià)準(zhǔn)確性和評(píng)價(jià)質(zhì)量。統(tǒng)一性和靈活性相協(xié)調(diào)的原則，既加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)行的指導(dǎo)監(jiān)督，又使得方案和目標(biāo)清單能夠與各級(jí)行業(yè)務(wù)實(shí)際相適應(yīng)，確保審計(jì)質(zhì)量。

（五）強(qiáng)化審計(jì)整改，建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改機(jī)制

推動(dòng)各級(jí)審計(jì)部門建立健全與紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)、辦公室等部門的大監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享、結(jié)果共用、重要事項(xiàng)共同實(shí)施、問題整改問責(zé)共同落實(shí)。明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索，要按照管轄權(quán)限依法依規(guī)及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。依托內(nèi)審業(yè)務(wù)綜合管理系統(tǒng)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改和審計(jì)建議落實(shí)情況實(shí)施分級(jí)動(dòng)態(tài)管理，加強(qiáng)審計(jì)整改跟蹤監(jiān)督力度。積極開展后續(xù)審計(jì)、年度審計(jì)綜合分析、專項(xiàng)審計(jì)通報(bào)、審計(jì)案例通報(bào)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，及時(shí)研究分析和提煉總結(jié)，督促被審計(jì)單位履行整改責(zé)任，完善內(nèi)部控制，堵塞管理漏洞。

六、未來發(fā)展方向

（一）制定、修訂、完善頂層制度設(shè)計(jì)

實(shí)踐證明，頂層設(shè)計(jì)是做好審計(jì)工作的基礎(chǔ)，制定和完善頂層制度框架，則綱舉目張、事半功倍。修訂完善《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》和《中國人民銀行內(nèi)審操作程序》，制定《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度》和《中國人民銀行審計(jì)整改辦法》，持續(xù)優(yōu)化人民銀行內(nèi)審工作頂層制度設(shè)計(jì)，建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度規(guī)范，為充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督作用提供制度保障。

（二）探索建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

經(jīng)濟(jì)責(zé)任的界定和評(píng)價(jià)是做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)鍵，按照全面性和差異性、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合、可比性、效果性、可操作性的要求，會(huì)同人事組織部門探索建立不同領(lǐng)域、崗位、層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高責(zé)任界定和責(zé)任評(píng)價(jià)質(zhì)量。把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)同認(rèn)真落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”結(jié)合起來，全面辯證地看待審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，積極發(fā)揮審計(jì)對(duì)干部干事創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)作用。

（三）努力推動(dòng)審計(jì)信息化發(fā)展

信息化是未來審計(jì)發(fā)展的必然方向，也是解決審計(jì)業(yè)務(wù)量和審計(jì)資源失衡，真正實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的根本之策。根據(jù)人民銀行信息化發(fā)展情況，持續(xù)修訂和完善《信息技術(shù)審計(jì)規(guī)范》，促進(jìn)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)的推廣應(yīng)用，深耕數(shù)據(jù)分析挖掘，豐富審計(jì)模型，暢通審計(jì)數(shù)據(jù)獲取渠道，拓展非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，并探索建立連續(xù)監(jiān)督與審計(jì)核查相結(jié)合的審計(jì)工作新模式。積極探索大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等新技術(shù)在審計(jì)中的應(yīng)用，密切關(guān)注人民銀行大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)展情況，關(guān)注新技術(shù)帶來的新風(fēng)險(xiǎn)，順應(yīng)審計(jì)發(fā)展趨勢(shì)，不斷提高審計(jì)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平。

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（作者單位：中國人民銀行蘭州中心支行）