消防法制與執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的完善策略探討

賀陽

摘要：消防法制建設(shè)是我國社會主義法制建設(shè)的重要組成部分，是消防工作有效進(jìn)行的基礎(chǔ)，消防執(zhí)法是履行消防法律規(guī)范的行政執(zhí)法活動。文章著重探析消防法制和執(zhí)法規(guī)范化之間的關(guān)系，分析在當(dāng)前執(zhí)法活動中規(guī)范執(zhí)法和法制應(yīng)用的體現(xiàn)、優(yōu)勢及需要改進(jìn)的方面。筆者結(jié)合工作經(jīng)歷，對推進(jìn)消防法制建設(shè)和提高執(zhí)法規(guī)范化水平提出合理建議。

關(guān)鍵詞：消防;法制建設(shè);行政執(zhí)法;程序規(guī)范化

當(dāng)前，我國正推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，消防行政執(zhí)法是消防救援機構(gòu)依法進(jìn)行消防安全監(jiān)督檢查的行政行為，執(zhí)法是否規(guī)范直接影響著消防機構(gòu)為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)的形象。當(dāng)前我國消防法制建設(shè)以《中華人民共和國消防法》、地方性法律法規(guī)、部門規(guī)章以及行業(yè)規(guī)范為主已成體系，并取得初步成效，且消防法制化進(jìn)程在不斷推進(jìn)，相應(yīng)的我國消防監(jiān)督執(zhí)法體系也越來越健全完善，行政執(zhí)法規(guī)范化水平不斷提高。綜合消防行政執(zhí)法環(huán)境來看，伴隨著消防體制改制，消防行政執(zhí)法工作中仍然存在一些難點，而且部分情況還比較突出，反映了消防法制建設(shè)和規(guī)范化行政執(zhí)法仍需要改善。因此，消防救援機構(gòu)在法治建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)兩個方面仍需積極探索，縱深推進(jìn)消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上健全完善消防法律制度，為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的消防服務(wù)。

一、消防法制建設(shè)的特點

消防法制建設(shè)是我國法制建設(shè)總體的一部分，具有以下特點：

（一）制法執(zhí)法的規(guī)范性

在制定修訂消防法律法規(guī)時要規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、實事求是;在執(zhí)行和遵守時，消防監(jiān)督管理和消防執(zhí)法等方面也要規(guī)范，做到有法可依，有法必依。

（二）法律法規(guī)的專業(yè)性

消防法律法規(guī)的制定服務(wù)于生活生產(chǎn)。但在實際中，公眾對消防法律法規(guī)的掌握理解不深不透，導(dǎo)致不少人表示對于消防工作“不知道如何開展”。

（三）消防部門的特殊性

我國消防工作實行“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的工作方針，消防執(zhí)法部門具有消防宣傳和執(zhí)法監(jiān)督管理職責(zé)，承擔(dān)著搶險救災(zāi)和滅火救援的任務(wù)，與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展息息相關(guān)。

二、當(dāng)前消防法制建設(shè)中需要改進(jìn)的方面

近年來，消防法制建設(shè)取得了很大進(jìn)步，消防執(zhí)法程序規(guī)范有序，踐行著為人民服務(wù)的宗旨理念，得到了黨和人民的認(rèn)可。但在實際工作中，仍存在需要改進(jìn)的方面。

（一）消防法律系統(tǒng)性和及時性欠缺

隨著社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新事物新狀況層出不窮。相比較，法律法規(guī)制定或修訂速度較慢，不能很好地對新業(yè)態(tài)進(jìn)行安全約束，相應(yīng)地會出現(xiàn)監(jiān)管服務(wù)盲區(qū)。目前，我國關(guān)于安全方面的法律法規(guī)較多，針對同一方面的規(guī)定要求銜接性統(tǒng)一性有所欠缺。比如安全生產(chǎn)和火災(zāi)預(yù)防等工作出現(xiàn)交叉重疊執(zhí)法的現(xiàn)象，執(zhí)法尺度不完全統(tǒng)一，相關(guān)法律法規(guī)中細(xì)節(jié)性問題沒能得到很好地銜接。

（二）履行執(zhí)法程序不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)

目前我國消防法律體系已然初步形成。但在具體實施中，在執(zhí)法規(guī)范化方面依然存在不足。一是法律文書中出現(xiàn)違法行為與法律法規(guī)條款不對應(yīng)的低級錯誤。二是督促整改火災(zāi)隱患時，存在口頭代替法律文書現(xiàn)象，不嚴(yán)謹(jǐn)。履行行政處罰、三停等措施不規(guī)范、不嚴(yán)格。

（三）各項法規(guī)制度、規(guī)范性文件不統(tǒng)一不完善

《中華人民共和國消防法》是消防工作的總基石和基調(diào)，經(jīng)歷多次修訂后能夠較好地指導(dǎo)實際消防工作。但執(zhí)法時，仍然會出現(xiàn)對某些違規(guī)行為進(jìn)行處罰時卻無法可依的情況，最突出的便是對個體工商戶的處罰?，F(xiàn)行《中華人民共和國消防法》中規(guī)定發(fā)現(xiàn)隱患必須罰款，即“罰改并行”，實際執(zhí)行時卻存在一定難度。為了嚴(yán)格執(zhí)行消防法律法規(guī)，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整治突出安全隱患，地方政府或者行業(yè)部門會根據(jù)形勢需求和工作需要，出臺制定地方性法律法規(guī)、指導(dǎo)實施辦法或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在實際執(zhí)行時，可能會因標(biāo)準(zhǔn)過高而不能有效執(zhí)行。另外，各種整治隱患專項活動文件規(guī)定較高，比如為了高效整治某種突出的安全隱患，一般會要求“頂格執(zhí)法”“最高處罰”，但這可能會導(dǎo)致“量罰過重”。當(dāng)前消防行政執(zhí)法的規(guī)范化程度越來越高，違法事實取證、法律條款運用、文書制作送達(dá)等均越來越規(guī)范。然而，根據(jù)實際需要臨時開展的部分專項行動卻可能缺少消防規(guī)范、法律的強力支撐，與執(zhí)法規(guī)范化要求不夠統(tǒng)一。

（四）消防執(zhí)法工作模式、內(nèi)容實效性有待提高

在消防執(zhí)法改革后，深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，實行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督模式、公眾聚集場所實行承諾制等，從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，督促落實安全責(zé)任制，努力構(gòu)建科學(xué)合理、規(guī)范高效、公正公開的消防監(jiān)督管理體系。

1.優(yōu)化消防執(zhí)法法制審核

消防機構(gòu)改革以后，部門編制受限，規(guī)模小的單位基本不會單獨設(shè)立法制部門，一般合并到綜合指導(dǎo)部門，各大隊監(jiān)督人員普遍在3至6人不等，大隊級法制員一般由政治教導(dǎo)員兼任，法制員負(fù)責(zé)本大隊消防監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制等行政執(zhí)法程序的審核。一般情況下，大隊行政執(zhí)法案件是否規(guī)范由法制員把關(guān)審核。這種模式對提高行政執(zhí)法規(guī)范化程度有著積極意義，但在當(dāng)前執(zhí)法隊伍法制化建設(shè)水平整體不高的情況下，可能會出現(xiàn)部分監(jiān)督執(zhí)法人員只注重現(xiàn)場執(zhí)法、涉及法律問題完全依賴法制員的不良現(xiàn)象。我國法律規(guī)定法制員要取得相應(yīng)資格上崗，目前有資質(zhì)的法制員比例并不高，亟須強化法制員隊伍建設(shè)。同時探索設(shè)置專門法制崗位，讓專業(yè)人干專業(yè)事。

2.改善消防行政執(zhí)法工作的銜接性、持續(xù)性

消防行政執(zhí)法是檢查消防法律、法規(guī)落實情況的執(zhí)法活動，一般是由執(zhí)法部門針對遵守法律、落實責(zé)任等方面，依法開展消防監(jiān)督檢查，并對違法行為和安全隱患采取法律措施。目前各級消防救援機構(gòu)中法制員經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的并不多，且其執(zhí)法時多是工作經(jīng)驗積累，理論基礎(chǔ)不高，遇到棘手問題再及時咨詢法制部門、專家或法律機構(gòu)。在人員培訓(xùn)、法制理論學(xué)習(xí)、法制工作流程、法律法規(guī)解讀等方面還未形成系統(tǒng)性、持續(xù)性和銜接性。

3.執(zhí)法質(zhì)量、考評標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一

執(zhí)法質(zhì)量考評對于執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)起著重要作用，但是執(zhí)法質(zhì)量考評在沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，依賴考核員的個人理解水平，摳細(xì)節(jié)、要求過于嚴(yán)格，對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)反而是不利的。雖然在執(zhí)法質(zhì)量考評中有各類考評細(xì)則作為評分標(biāo)準(zhǔn)，但是評分標(biāo)準(zhǔn)并沒有覆蓋全部內(nèi)容，在對非覆蓋內(nèi)容進(jìn)行酌情扣分時容易帶入主觀看法，甚至影響被考評的執(zhí)法人員對法律法規(guī)的理解和執(zhí)行。

（五）加強消防執(zhí)法隊伍建設(shè)

弄懂弄通法律法規(guī)，熟悉了解執(zhí)法程序，業(yè)務(wù)知識豐富，是對執(zhí)法人員的基本要求。但在實際工作中，可能出現(xiàn)執(zhí)法過程中對消防法律、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)掌握認(rèn)知上不透不清，在安全隱患發(fā)現(xiàn)整改上要求不嚴(yán)、措施不準(zhǔn)，導(dǎo)致整改不徹底，在法制審核環(huán)節(jié)難以準(zhǔn)確裁量等問題。分析原因，一是消防救援機構(gòu)的執(zhí)法人員主要來自消防院校和地方院校，學(xué)習(xí)法律的科班生在監(jiān)督執(zhí)法隊伍中所占比例不高。二是工作崗位的調(diào)整會使隊伍人員具有流動性，實際工作經(jīng)驗豐富、理論基礎(chǔ)扎實的執(zhí)法人員會因各種原因調(diào)離執(zhí)法崗位，而新進(jìn)入執(zhí)法領(lǐng)域的人員受限于法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力，需要從頭學(xué)習(xí)執(zhí)法程序和法律法規(guī)，隊伍的專業(yè)化建設(shè)面臨一定的挑戰(zhàn)。

三、推進(jìn)消防法制和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的建議

（一）完善消防法律、規(guī)章制度

消防法制建設(shè)指導(dǎo)消防執(zhí)法行為規(guī)范化建設(shè)，執(zhí)法規(guī)范化中遇到的需要改進(jìn)的地方會促進(jìn)消防法制完善。當(dāng)前我國消防法制建設(shè)以《中華人民共和國消防法》為基礎(chǔ)，以地方性消防法律法規(guī)、部門規(guī)章制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等為輔，消防領(lǐng)域法制體系已基本建成，并在實際工作中不斷更新完善。消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，隨著法制體系的建立健全，得以不斷提升，二者相輔相成。在法制建設(shè)中，一定要以更新完善消防法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為立足點和出發(fā)點，不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢，確保執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)有法可依、有章可循。

（二）創(chuàng)新法制工作形式，提升執(zhí)法效率

消防行政執(zhí)法的公平公正和履職盡責(zé)，關(guān)乎著消防救援隊伍的形象，關(guān)乎著國家權(quán)力運用和公眾利益的維護(hù)。在工作中根據(jù)要求，著重規(guī)范強化法制隊伍建設(shè)，經(jīng)常性開展法制培訓(xùn)，適當(dāng)調(diào)整執(zhí)法人員執(zhí)法工作中的法制工作比重，建立健全法制考核機制和方法，提高執(zhí)法隊伍整體法制工作水平，確保在行政執(zhí)法活動中做到程序合法規(guī)范、調(diào)查證據(jù)確鑿、違法事實清楚、法律法規(guī)使用正確、執(zhí)法過程文明合理。

（三）優(yōu)化考評機制，加強考評結(jié)果運用

當(dāng)前各級消防救援機構(gòu)定期進(jìn)行消防法制、執(zhí)法規(guī)范化等執(zhí)法質(zhì)量考核，并要求在日常工作中開展執(zhí)法質(zhì)量自查和互評。消防行政執(zhí)法工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，需要把法律理論知識與社會經(jīng)濟(jì)實際情況相結(jié)合。執(zhí)法者往往會考慮規(guī)范執(zhí)法和實際情況的差距，在實際執(zhí)法中可能會不能完全符合規(guī)范化執(zhí)法、法制要求。因此在進(jìn)行執(zhí)法質(zhì)量考核時，一定要考慮實際情況，切莫生搬硬套。優(yōu)化執(zhí)法質(zhì)量考評機制和細(xì)則，創(chuàng)新方法，科學(xué)合理有效促進(jìn)消防法制和規(guī)范化執(zhí)法水平的提升。同時要強化結(jié)果運用，通過考評切實提高執(zhí)法水平。

（四）強化執(zhí)法人員培訓(xùn)，提高消防執(zhí)法隊伍素質(zhì)

當(dāng)前消防行政執(zhí)法工作任務(wù)較重，面臨人少事多的局面，消防執(zhí)法改革后吸收部分基層隊站消防救援人員從事日常消防監(jiān)督檢查工作，補充了執(zhí)法力量。一方面，要充分考慮人員意向，優(yōu)先吸收有一定理論基礎(chǔ)、愿意從事執(zhí)法工作的人員。另一方面，要強化培訓(xùn)，尤其是崗前培訓(xùn)，切莫“摸石頭過河”，重視理論基礎(chǔ)教學(xué)，集中學(xué)習(xí)《中華人民共和國消防法》、消防監(jiān)督條例等法律法規(guī)以及優(yōu)秀執(zhí)法案卷，規(guī)范執(zhí)法行為、執(zhí)法文書記錄填寫，特別是行政執(zhí)法程序的培訓(xùn)，提高新執(zhí)法者的法律意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（五）實行監(jiān)督制度，加強執(zhí)法隊伍的廉政建設(shè)和能力建設(shè)

1.加大內(nèi)外監(jiān)督力度

消防監(jiān)督檢查是消防救援機構(gòu)向外展示消防形象的重要平臺，不僅要堅決杜絕以權(quán)謀私，還要防止在位而不作為，從外部來說要充分發(fā)揮被執(zhí)法單位對消防執(zhí)法行為的監(jiān)督，從內(nèi)部來說要以落實各項制度為抓手，督促執(zhí)法人員盡職履責(zé)，杜絕懶政怠政。

2.落實執(zhí)法質(zhì)量考評制度

查閱監(jiān)督檢查、行政處罰、火災(zāi)調(diào)查、行政許可等業(yè)務(wù)材料，評查紙質(zhì)案卷，結(jié)合網(wǎng)上網(wǎng)下、卷宗和現(xiàn)場，開展執(zhí)法回訪，認(rèn)真梳理發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，召開會議或下發(fā)文件予以通報，并將執(zhí)法考評結(jié)果納入年終綜合考核中。同時注重消防執(zhí)法人員的平時表現(xiàn)，激發(fā)其工作積極性，強化“自學(xué)、互學(xué)”學(xué)習(xí)氛圍，營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，夯實理論基礎(chǔ)，促進(jìn)執(zhí)法水平的整體提升。

四、結(jié)語

隨著我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)深入推進(jìn)，消防法制建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的不斷加強，消防救援機構(gòu)在遵守履行法律法規(guī)、執(zhí)法規(guī)范化程序和質(zhì)量水平上都有很大提升。從服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、實際執(zhí)法效能上看，當(dāng)前消防行政執(zhí)法中還存在著一些不足與難點。消防法制是指引，消防行政執(zhí)法是實踐，兩者相輔相成，互相促進(jìn)。不斷健全消防法律法規(guī)和各類規(guī)章制度、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新法制工作形式，改進(jìn)消防行政執(zhí)法模式，完善行政執(zhí)法程序，進(jìn)一步提升執(zhí)法人員工作能力，可以促進(jìn)消防執(zhí)法嚴(yán)格規(guī)范、公正文明、快速高效，更好地為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)消防服務(wù)。

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