中國(guó)污染物總量減排數(shù)據(jù)核算體系研究

宋修霖+張凌云+龔夢(mèng)潔+王曉+齊曄

摘要

“十一五”期間，中國(guó)對(duì)COD和SO2兩種污染物開展總量減排工作，預(yù)期指標(biāo)超額完成。“十一五”期間構(gòu)建起來(lái)的總量減排數(shù)據(jù)核算體系為中央政府提供了相對(duì)準(zhǔn)確的減排數(shù)據(jù)，是減排取得成功的基礎(chǔ)。本文通過(guò)研究減排數(shù)據(jù)核算體系來(lái)對(duì)總量減排的成功進(jìn)行制度性解釋。本文采用文本分析和實(shí)地調(diào)研的方法，描述了中國(guó)減排數(shù)據(jù)核算體系的組織機(jī)構(gòu)及其基本職責(zé)，整理出了自下而上的數(shù)據(jù)生成、流動(dòng)機(jī)制和自上而下的數(shù)據(jù)核查、反饋機(jī)制，歸納出總量減排數(shù)據(jù)核算體系相較于傳統(tǒng)環(huán)境統(tǒng)計(jì)的基本特征：一是設(shè)立了區(qū)域督查中心和各級(jí)總量控制部門等專門的組織機(jī)構(gòu);二是數(shù)據(jù)的雙向流動(dòng)機(jī)制，中央擁有對(duì)減排數(shù)據(jù)的審核權(quán)和最終確定權(quán)，并且會(huì)將正式確定后的數(shù)據(jù)逐級(jí)反饋給地方政府并應(yīng)用于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政考核當(dāng)中去;三是在數(shù)據(jù)核算中采用環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并因此進(jìn)行了全國(guó)范圍的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè);四是減排工作全過(guò)程數(shù)據(jù)核算。這些新特征使得中國(guó)減排數(shù)據(jù)核算體系得以提升減排數(shù)據(jù)質(zhì)量，對(duì)地方政府可能的違規(guī)行為進(jìn)行約束;將減排績(jī)效與地方政府考核相結(jié)合，通過(guò)政治激勵(lì)促進(jìn)地方政府開展減排工作;加強(qiáng)地方政府環(huán)境監(jiān)管能力，保障減排工作的開展和完成。但現(xiàn)有數(shù)據(jù)核算體系仍然存在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)利用不到位而導(dǎo)致行政成本較高、減排量核算細(xì)則“一刀切”導(dǎo)致政策公平性缺失等亟需改進(jìn)完善的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞總量控制;污染減排;環(huán)境監(jiān)管;地方政府

中圖分類號(hào)F062.3;X24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）01-0046-09

doi：103969/jissn1002-2104201501007

總量控制是通過(guò)在一定時(shí)間內(nèi)，控制地域或空間內(nèi)特定污染物排放總量，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的一種治理方式[1]。中國(guó)于“九五”時(shí)期將總量控制作為基本制度納入全國(guó)性環(huán)保政策體系，至今每個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）都會(huì)設(shè)定總量控制目標(biāo)。但從歷史上看，總量控制曾長(zhǎng)期處于執(zhí)行困境中。

“九五”時(shí)期提出的排放控制目標(biāo)雖然完成，但主要得益于中央執(zhí)法檢查組主導(dǎo)的、短期內(nèi)大量投入人力物力的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”[2]，并未形成任何長(zhǎng)效管理機(jī)制?！笆濉睍r(shí)期弊病凸顯，雖仍投入大量執(zhí)法資源，但“十五”計(jì)劃制訂的總量減排目標(biāo)（5項(xiàng)主要污染物和5項(xiàng)工業(yè)污染物）并未完成，2006年全國(guó)主要污染物排放量不降反升[3]。

轉(zhuǎn)變出現(xiàn)在2007年，全國(guó)COD和SO2排放量開始逐年下降。“十一五”時(shí)期，中央提出COD和SO2到2010年排放量相對(duì)于2005年削減10%的目標(biāo)。在新增污染物排放量高于預(yù)期的情況下，這一目標(biāo)仍然超額完成（COD減排12.45%，SO2減排14.29%）[4]?！笆濉睖p排至今，2011、2012年4種主要污染物排放量的持續(xù)下降（僅2011年NOX排放量上升）[5]。

我們不禁要問(wèn)：總量控制的執(zhí)行困境是如何破解的？如何在制度層面上解釋這種轉(zhuǎn)變？

總量減排績(jī)效的轉(zhuǎn)變，其背后是管理制度的轉(zhuǎn)變。2007年國(guó)務(wù)院頒布了總量減排的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法（統(tǒng)稱為減排的“三個(gè)辦法”），開始建立總量減排的長(zhǎng)效管理制度，制度的核心是減排數(shù)據(jù)的核算。環(huán)保部總量司將“十一五”減排管理制度總結(jié)為“4個(gè)三”工程[6]，即堅(jiān)持三大原則（淡化基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量），建立三大體系（統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核體系），推進(jìn)三大措施（工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排），把握三大環(huán)節(jié)（計(jì)劃備案、階段核查、督察預(yù)警）。其中除推進(jìn)三大措施外，其余“3個(gè)三”與如何做好減排數(shù)據(jù)核算有關(guān)。

本文以“十一五”期間建立的總量減排數(shù)據(jù)核算體系為研究對(duì)象，描述和分析這一體系如何提供有效減排數(shù)據(jù)，進(jìn)而探討其如何影響和推動(dòng)地方政府有效減排。在實(shí)踐層面，對(duì)總量減排工作的解釋和分析可以為我國(guó)環(huán)保政策執(zhí)行提供有益的經(jīng)驗(yàn);在理論層面，可以更好地理解中國(guó)政府行為及其內(nèi)在機(jī)理。

宋修霖等：中國(guó)污染物總量減排數(shù)據(jù)核算體系研究

中國(guó)人口·資源與環(huán)境2015年第1期

1文獻(xiàn)綜述與理論分析

在已有的文獻(xiàn)中，針對(duì)總量控制的研究有限，而對(duì)中國(guó)環(huán)保困境的解釋主要聚焦在地方政府身上。在理論界，中國(guó)地方行政單元的獨(dú)立性與自主性早在80年代就受到關(guān)注，M型組織（經(jīng)濟(jì)功能獨(dú)立性）[7]、蜂窩狀結(jié)構(gòu)（政治功能自主性）[8]等概念受到廣泛認(rèn)可;在實(shí)踐中，中國(guó)早在1989年就提出環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，《環(huán)境保護(hù)法》也明確規(guī)定地方政府對(duì)所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，中央想要實(shí)現(xiàn)全國(guó)性的環(huán)保政策目標(biāo)，就要把環(huán)保任務(wù)分解并承包給地方政府，這就在中央與地方之間形成了一種委托-代理關(guān)系[9]。所以中央政府（委托方）和地方政府（代理方）之間就必然要解決利益不一致和信息不對(duì)稱問(wèn)題[10]。

地方政府在環(huán)境監(jiān)管上卻一直面臨著“無(wú)動(dòng)力、無(wú)能力”的普遍困境[11]?！盁o(wú)動(dòng)力”即缺乏環(huán)境監(jiān)管的激勵(lì)，長(zhǎng)期以來(lái)以GDP為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)晉升考核指標(biāo)使得地方政府對(duì)于環(huán)境監(jiān)管缺乏興趣，過(guò)于嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管甚至?xí)绊懙捷爡^(qū)內(nèi)的GDP增長(zhǎng)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，會(huì)掣肘轄區(qū)內(nèi)環(huán)保政策的執(zhí)行[12-14]。“無(wú)能力”即在環(huán)境監(jiān)管方面缺少必要的組織支持、財(cái)政資源、技術(shù)設(shè)備及人力資源[15-16]。

從地方利益的角度來(lái)看，轄區(qū)內(nèi)企業(yè)為地方政府提供財(cái)政收入、貢獻(xiàn)GDP增長(zhǎng)、解決就業(yè)問(wèn)題，地方政府成為企業(yè)的庇護(hù)者[17]。為解決這一問(wèn)題，中央在“十一五”規(guī)劃綱要中將減排目標(biāo)列為約束性指標(biāo)，從政治考核的高度上實(shí)施了減排目標(biāo)責(zé)任制。針對(duì)“十一五”節(jié)能的研究表明，目標(biāo)責(zé)任制是促使地方政府完成約束性指標(biāo)的有效手段[18-19]。

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)傾向于從地方經(jīng)濟(jì)利益和政治壓力這兩個(gè)角度來(lái)解釋中國(guó)環(huán)保政策的執(zhí)行困境，即地方政府與中央在環(huán)保政策上的“利益不一致”問(wèn)題，而“信息不對(duì)稱”問(wèn)題則被忽略了。

從實(shí)踐上看，減排目標(biāo)責(zé)任制在“十一五”初期并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效用，因?yàn)樨?zé)任制考核本身必須有減排數(shù)據(jù)作為支持。中國(guó)在環(huán)境治理中對(duì)信息的采集、發(fā)布、利用問(wèn)題很多[20]，環(huán)境信息不對(duì)稱現(xiàn)象嚴(yán)重[21]。2006年，各地方的減排責(zé)任難以落實(shí)，甚至想以“數(shù)字”減排完成任務(wù)[22]，一些地區(qū)甚至宣稱1年時(shí)間就完成了5年的減排任務(wù)，作為監(jiān)管層的中央對(duì)于地方在數(shù)據(jù)上的弄虛作假一籌莫展[23]。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，掌握準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)是控制污染物排放總量的基礎(chǔ)[24]?？梢哉f(shuō)，在沒(méi)有解決數(shù)據(jù)核算的前提下，“十一五”初期的減排目標(biāo)責(zé)任制是不完善的。

所以，要通過(guò)完善減排目標(biāo)責(zé)任制來(lái)破解地方政府的環(huán)境監(jiān)管困境，關(guān)鍵在于中央如何獲取相對(duì)準(zhǔn)確的減排數(shù)據(jù)。本文從總量減排的數(shù)據(jù)核算體系出發(fā)，解釋中國(guó)如何在“十一五”總量減排中，解決了“信息不對(duì)稱”問(wèn)題。

2研究方法

本文采取定性研究的方法，文本分析和實(shí)地訪談結(jié)合，梳理、歸納出“十一五”總量減排核算體系的組織結(jié)構(gòu)和數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)之上總結(jié)其主要特征。

本文搜集、整理、分析了“十一五”主要污染物減排的大量政策文本，和近年來(lái)有關(guān)總量減排的媒體報(bào)道，構(gòu)建關(guān)于“十一五”總量減排數(shù)據(jù)核算體系基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制的整體框架。本研究還進(jìn)行了大量實(shí)地調(diào)研，先后走訪了北京、河北、遼寧等7省市，訪談中央、省、市、縣各級(jí)的環(huán)保部門負(fù)責(zé)人和總量減排的相關(guān)部門一線工作人員。實(shí)地調(diào)研訪談是為了了解減排數(shù)據(jù)核算體系運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況，補(bǔ)充政策文本所不能提供的細(xì)節(jié)。

對(duì)“十一五”總量減排核算體系的組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能總結(jié)性描述的文本依據(jù)主要有：環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站、全國(guó)各省環(huán)保廳（局）官方網(wǎng)站、主要污染物減排工作簡(jiǎn)報(bào)第36期;對(duì)減排數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制總結(jié)性描述的文本依據(jù)主要有：《節(jié)能減排綜合工作方案》（國(guó)發(fā)〔2007〕15號(hào)）、《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)/監(jiān)測(cè)/考核辦法》（國(guó)發(fā)〔2007〕36號(hào)）、《主要污染物總量減排核查辦法（試行）》（環(huán)發(fā)〔2007〕124號(hào)）、《主要污染物總量減排核算細(xì)則（試行）》（環(huán)發(fā)〔2007〕183號(hào)）、《關(guān)于實(shí)施“十一五”主要污染物總量減排措施季度報(bào)告制度的通知》 （環(huán)辦〔2007〕131號(hào)）等。此外，還搜集河南、海南、遼寧等各級(jí)地方政府文件檔案，更細(xì)致地了解數(shù)據(jù)核算體系的運(yùn)作機(jī)制。

實(shí)地調(diào)研方面，本研究調(diào)研了環(huán)保部總量司、華東區(qū)域督查中心、西北區(qū)域督查中心等中央單位，遼寧、江蘇、江西省/市/縣三級(jí)，河北某市及下轄區(qū)縣、河南某市及下轄區(qū)縣兩級(jí)，海南省及下轄市/縣級(jí)環(huán)保局（廳）及環(huán)境監(jiān)測(cè)站，河南省某市分管環(huán)保副市長(zhǎng)和江西省某市市委書記。

3“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與特征

3.1“十一五”減排數(shù)據(jù)核算的組織機(jī)構(gòu)

自“十一五”污染減排工作正式開展以來(lái)，各級(jí)環(huán)保部門紛紛成立總量控制相關(guān)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)核算減排數(shù)據(jù)的職責(zé)。起初多為臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，人員基本由各業(yè)務(wù)部門（如污防、監(jiān)測(cè)）抽調(diào)。2008年7月環(huán)保部總量司正式成立后，各級(jí)政府紛紛成立正式的總量控制部門。此外，在中央一級(jí)，環(huán)保部還設(shè)立了七個(gè)區(qū)域環(huán)境督查中心。

在“十一五”減排數(shù)據(jù)核算過(guò)程中，主要涉及的組織機(jī)構(gòu)包括環(huán)境保護(hù)部總量司、各區(qū)域環(huán)境督查中心、地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)的總量控制處（辦）、各市縣環(huán)境保護(hù)局內(nèi)的總量控制部門、直接執(zhí)行重點(diǎn)源監(jiān)測(cè)任務(wù)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站等（見表1）。

匯總省內(nèi)減排計(jì)劃、數(shù)據(jù)，統(tǒng)一接受中央審核搜集轄區(qū)內(nèi)減排項(xiàng)目，計(jì)算減排量，整理相關(guān)歷史記錄、數(shù)據(jù)、資料提供重點(diǎn)污染源和減排項(xiàng)目相關(guān)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)

環(huán)境保護(hù)部總量司的主要職責(zé)是“承擔(dān)落實(shí)國(guó)家減排目標(biāo)的責(zé)任”（見總量司官方網(wǎng)頁(yè)），是全國(guó)減排工作的信息樞紐。每年年末，各區(qū)域督查中心將各省的減排量核算完成后，提交總量司?？偭克驹趯徍诵?duì)后，將各省當(dāng)年減排量對(duì)社會(huì)發(fā)布，并提交給國(guó)務(wù)院。所有減排信息都要匯總到總量司，再由總量司以環(huán)保部名義匯報(bào)給國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院會(huì)根據(jù)這些信息，做出相關(guān)決策。

環(huán)保部區(qū)域督查中心的具體職責(zé)是代表環(huán)保部核查各省減排量。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，督查中心是環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)。由于減排的重要性，減排核查漸漸成為各督查中心日常工作的重中之重，工作量占50%以上（據(jù)華東督查中心主任高振寧2007年在清華大學(xué)環(huán)境監(jiān)管研討會(huì)上的發(fā)言記錄）。

在地方層面上，省、市、縣各級(jí)總量部門是污染減排工作的主要承擔(dān)者，其核心職責(zé)包括：制訂年度污染減排計(jì)劃并上報(bào)，匯集整理減排項(xiàng)目相關(guān)信息并核算減排量，以及進(jìn)行環(huán)境統(tǒng)計(jì)等與減排相關(guān)的工作。

在省一級(jí)，總量部門是減排信息上傳下達(dá)的中樞，也是核查各地市減排量的主體。每年各地市的減排計(jì)劃等信息均匯總到省總量處（辦），整理后統(tǒng)一上報(bào)總量司;年中和年底的減排量核查，也是由各地市將項(xiàng)目上報(bào)后，統(tǒng)一由省里接受區(qū)域督查中心的審查核算。除此之外，省總量部門還會(huì)核算轄區(qū)內(nèi)各地市當(dāng)年的減排量，并將結(jié)果提交給省政府，由省政府按規(guī)定向地市級(jí)政府問(wèn)責(zé)。

在地市和縣一級(jí)，總量部門是減排的直接執(zhí)行者，落實(shí)減排政策、制訂減排計(jì)劃、匯總減排項(xiàng)目并核算減排數(shù)據(jù)等都由這兩級(jí)總量部門完成，是減排數(shù)據(jù)生成的起點(diǎn)。根據(jù)《主要污染物總量減排考核辦法》和《主要污染物總量減排核查辦法》，地方人民政府需向環(huán)保部以及各區(qū)域督查中心定期上交減排工作報(bào)告，總結(jié)匯報(bào)一定時(shí)期內(nèi)的減排工作情況，減排項(xiàng)目的明細(xì)和數(shù)量由市縣一級(jí)總量部門完成，同時(shí)還需要提供各種歷史記錄、數(shù)據(jù)、資料。

環(huán)境監(jiān)測(cè)部門是減排數(shù)據(jù)生成的另一個(gè)數(shù)據(jù)起點(diǎn)。根據(jù)《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》，實(shí)際的項(xiàng)目核算中需要大量的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，主要包括：污水處理廠新建或擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)出水濃度和處理水量的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)構(gòu)關(guān)停項(xiàng)目中被關(guān)停企業(yè)歷史排放量和排放濃度的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，工程治理項(xiàng)目實(shí)施前后排放量和排放濃度的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。在實(shí)際減排量核算中，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的全面與否至關(guān)重要，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的缺失將可能導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的減排量不被中央認(rèn)可。

3.2“十一五”減排的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制

“十一五”減排數(shù)據(jù)有“自下而上”和“自上而下”兩條流動(dòng)渠道。前者是減排數(shù)據(jù)的生成過(guò)程，基層環(huán)保部門收集、計(jì)算減排數(shù)據(jù)，經(jīng)匯總與核查后上報(bào)到上級(jí)環(huán)保部門。后者是減排數(shù)據(jù)的反饋與應(yīng)用過(guò)程，上級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行審核后，將最終確認(rèn)的減排結(jié)果反饋給下級(jí)環(huán)保部門，同時(shí)提供給同級(jí)人民政府及向社會(huì)公布。

“自下而上”是減排數(shù)據(jù)的生成過(guò)程。地市級(jí)和縣級(jí)的總量控制部門和環(huán)境監(jiān)測(cè)站，從各行業(yè)部門中采集所需信息和數(shù)據(jù)，其中環(huán)境監(jiān)測(cè)站會(huì)將監(jiān)測(cè)記錄與報(bào)告提供給總量控制部門，由后者統(tǒng)一計(jì)算，得出轄區(qū)內(nèi)減排量與具體減排項(xiàng)目明細(xì)。一般而言，縣或縣級(jí)市的數(shù)據(jù)由本級(jí)總量控制部門上報(bào)到地市級(jí)總量控制部門，而地級(jí)市市轄區(qū)范圍內(nèi)的減排項(xiàng)目或者由區(qū)級(jí)或地市級(jí)總量控制部門核算——最終轄區(qū)范圍內(nèi)所有減排項(xiàng)目及相關(guān)數(shù)據(jù)均由地市級(jí)總量控制部門上報(bào)到省級(jí)總量控制部門。

省級(jí)總量控制部門將各地級(jí)市所上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理與匯總，以省為單位，接受中央核查。在實(shí)踐中，省級(jí)總量控制部門會(huì)對(duì)各地市上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行省內(nèi)自核。

真正對(duì)減排數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格核查的部門是各區(qū)域督查中心。核查方式有兩種：日常督查和定期督查。日常督查由區(qū)域督查中心執(zhí)行，有時(shí)與省環(huán)保廳進(jìn)行聯(lián)合督查。如在河南省，華北督查中心與省環(huán)保廳的日常聯(lián)合督查每年不少于4次，監(jiān)督各種減排工程、措施的落實(shí)情況;區(qū)域督查中心也會(huì)通過(guò)暗查的方式了解減排工程的實(shí)際情況。具體的督查方式包括現(xiàn)場(chǎng)督查（如實(shí)地確認(rèn)、樣本檢測(cè)）和資料審閱。定期督查一年進(jìn)行兩次，各省環(huán)保廳要將減排數(shù)據(jù)報(bào)送給區(qū)域督查中心。這種督查過(guò)程極為嚴(yán)格，按《主要污染物總量減排核算細(xì)則》規(guī)定，區(qū)域督查中心會(huì)進(jìn)行樣本檢測(cè)、歷史記錄查閱，若檢測(cè)結(jié)果與上報(bào)結(jié)果不同，則會(huì)對(duì)減排量進(jìn)行削減校正，若歷史排放記錄出現(xiàn)小范圍的超標(biāo)，會(huì)通過(guò)調(diào)整監(jiān)測(cè)監(jiān)察系數(shù)來(lái)扣除減排量，一旦超標(biāo)情況嚴(yán)重，則完全否認(rèn)減排量。

區(qū)域督查中心會(huì)將核查后的結(jié)果上報(bào)，由總量司進(jìn)行最后審核，經(jīng)審核確認(rèn)后的數(shù)據(jù)即是各省市最終被認(rèn)可的減排量，減排結(jié)果正式生成。由這一環(huán)節(jié)開始，減排數(shù)據(jù)就進(jìn)入了“自上而下”的反饋與應(yīng)用過(guò)程。環(huán)保部會(huì)將最終認(rèn)可的減排項(xiàng)目及各省的減排量反饋給省級(jí)環(huán)保部門。同時(shí)，環(huán)保部會(huì)將減排數(shù)據(jù)提供給國(guó)務(wù)院，成為中央政府對(duì)省級(jí)人民政府進(jìn)行減排考核的依據(jù)。減排的最終結(jié)果將以主要污染物排放量的形式向社會(huì)公布。

各省環(huán)保廳在拿到最終認(rèn)可的減排量數(shù)據(jù)后會(huì)反饋給各市、縣級(jí)環(huán)保部門，同時(shí)會(huì)將各市、縣的減排狀況提供給省級(jí)政府，省政府將以此為依據(jù)對(duì)市、縣級(jí)政府進(jìn)行考核。

“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制見圖1。

3.3“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系的基本特征

環(huán)境統(tǒng)計(jì)起步于1980年，主要統(tǒng)計(jì)工業(yè)企業(yè)的污染排放與治理數(shù)據(jù)[25]。2001年開始制訂并執(zhí)行“十五”環(huán)境統(tǒng)計(jì)綜合報(bào)表和專業(yè)報(bào)表制度，現(xiàn)行環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度基本成型[26]。“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系正是在“十五”以來(lái)環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系上發(fā)展而來(lái)，具有明顯的改良特征。

一是“十一五”減排數(shù)據(jù)核算有專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作一直存在人員職責(zé)缺位，在政府內(nèi)部沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在一些地區(qū)甚至連專職人員也沒(méi)有。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“十一五”之前類似現(xiàn)象較為普遍，環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作一般是由環(huán)保局的規(guī)劃財(cái)務(wù)部門人員兼職從事，或者是在每年上報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表時(shí)臨時(shí)由下屬單位（如監(jiān)測(cè)站）借調(diào)人員。環(huán)境統(tǒng)計(jì)人員更換頻繁[25]，且往往身兼數(shù)職，甚至形

成“新人來(lái)了先做環(huán)境統(tǒng)計(jì)”的現(xiàn)象[27]。與此相比，“十一五”以來(lái)，從中央到地方各級(jí)環(huán)保部門紛紛成立專門的總量控制部門，由專職機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的采集與核算。區(qū)域督查中心的設(shè)立在中國(guó)環(huán)保歷史上更是首次。

圖1“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系

Fig.1Emission data accounting system

of 11th FYP

total emission control

二是減排數(shù)據(jù)具有雙向流動(dòng)機(jī)制，中央環(huán)保部門掌握了地方排放數(shù)據(jù)的核查權(quán)和最終確定權(quán)。我國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)資料是通過(guò)綜合年報(bào)制度和專業(yè)年報(bào)制度來(lái)收集的。在實(shí)踐中，環(huán)保部門向企業(yè)發(fā)放報(bào)表，企業(yè)根據(jù)實(shí)際排污情況填報(bào)，然后層層上報(bào)、逐級(jí)匯總，形成地方、全國(guó)的環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[28]——這是一種“自下而上”的單向數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，上級(jí)環(huán)保部門的數(shù)據(jù)來(lái)自下級(jí)，基層環(huán)保部門的數(shù)據(jù)來(lái)自企業(yè)填報(bào)，缺乏必要的審核機(jī)制?；鶎迎h(huán)保部門面對(duì)企業(yè)填報(bào)的數(shù)據(jù)，只能通過(guò)經(jīng)驗(yàn)和邏輯進(jìn)行審核;上級(jí)環(huán)保部門對(duì)基層上報(bào)的綜合年報(bào)表則只能通過(guò)與往年相比是否有較大的波動(dòng)、是否符合轄區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化等方法審核[29]。在實(shí)踐中這類審核效果不佳，最終結(jié)果是地方的污染排放數(shù)據(jù)由地方自己說(shuō)了算，地方政府出于自身利益的考慮，往往對(duì)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)橫加干涉，“以權(quán)定數(shù)”現(xiàn)象在基層也并不罕見[30-34]。

與環(huán)境統(tǒng)計(jì)中污染排放數(shù)據(jù)的“單向流動(dòng)”相比，“十一五”減排數(shù)據(jù)在核算體系內(nèi)是“雙向流動(dòng)”的。在減排數(shù)據(jù)經(jīng)縣、市、省級(jí)總量控制部門計(jì)算與匯總之后，環(huán)境保護(hù)部有權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行核查（實(shí)際上授權(quán)區(qū)域督查中心代為執(zhí)行）。與環(huán)境統(tǒng)計(jì)中依靠經(jīng)驗(yàn)和邏輯進(jìn)行的簡(jiǎn)單核查不同，減排核查有一套專門出臺(tái)的核查辦法與核算細(xì)則。減排核查制度從根本上改變了以往由地方上報(bào)環(huán)保數(shù)據(jù)，再由中央審核匯總的數(shù)據(jù)獲取模式，而將減排數(shù)據(jù)最終確認(rèn)的權(quán)力收歸中央政府和環(huán)境保護(hù)部。在操作層面上，確立了“淡化基數(shù)、算清增量、核準(zhǔn)減排”的核算原則。具體而言，在排放新增量上，將COD排放量與宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)數(shù)據(jù)掛鉤，將SO2排放量與燃煤消耗量掛鉤;在削減量上，將減排量與具體的工程、結(jié)構(gòu)或管理項(xiàng)目掛鉤，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核。這樣的核查體系既保持了減排數(shù)據(jù)與原有環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的邏輯連貫性，又具有極強(qiáng)的可操作性，大大壓縮了地方政府對(duì)環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行干擾的空間。在實(shí)踐中，區(qū)域督查中心對(duì)于各省上報(bào)減排量的核查非常嚴(yán)格。如河南某市在2008，2009年申請(qǐng)認(rèn)證工業(yè)COD減排量6 919 t，而華北督查中心僅認(rèn)可了1 128 t，其中2008年所申報(bào)的近2 000 t COD工程減排中，最終僅被認(rèn)可5 t。經(jīng)區(qū)域中心核查、環(huán)保部最終審核的減排數(shù)據(jù)最終還會(huì)反饋給下級(jí)環(huán)保部門，最終對(duì)減排數(shù)據(jù)擁有決定權(quán)的是中央環(huán)境保護(hù)主管部門。

三是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在減排核算中發(fā)揮重要作用。根據(jù)《環(huán)境統(tǒng)計(jì)管理辦法》，計(jì)算污染物排放量的主要方法有實(shí)測(cè)法、物料衡算法和排污系數(shù)法，其中優(yōu)先使用實(shí)測(cè)法，并且優(yōu)先采用實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。但實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)測(cè)法運(yùn)用并不多，原因在于：一方面，由于技術(shù)困難和可能存在人為干擾等因素，在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)很不穩(wěn)定;另一方面，人工監(jiān)測(cè)的頻次不高，數(shù)據(jù)缺乏代表性。因此，實(shí)踐中后兩種方法運(yùn)用較多。物料衡算法和排污系數(shù)法由于需要依據(jù)企業(yè)提供的多項(xiàng)生產(chǎn)數(shù)據(jù)，且涉及到系數(shù)選擇，計(jì)算中存在較大的不確定性。類似的困難是環(huán)保部門和排污企業(yè)所公認(rèn)的[35]。

與環(huán)境統(tǒng)計(jì)中的尷尬地位相比，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)在“十一五”減排數(shù)據(jù)核算中發(fā)揮重要作用?！吨饕廴疚锟偭繙p排監(jiān)測(cè)辦法》所構(gòu)建的減排監(jiān)測(cè)體系，在本質(zhì)上起到了控制和保障數(shù)據(jù)質(zhì)量的作用。減排監(jiān)測(cè)體系的構(gòu)建同時(shí)也體現(xiàn)了長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策眼光。國(guó)控重點(diǎn)污染源的在線自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的全面安裝，不僅是“十一五”減排的重要支撐，同時(shí)也是我國(guó)建立全面污染源自動(dòng)監(jiān)控體系的第一步，為將來(lái)的環(huán)境保護(hù)工作奠定了基礎(chǔ)。

四是減排數(shù)據(jù)核算體系在減排工作中全過(guò)程運(yùn)行。除了最重要的核查減排項(xiàng)目削減量以外，減排數(shù)據(jù)核算體系還承擔(dān)著減排調(diào)度、計(jì)劃、預(yù)警等功能。減排調(diào)度制度要求省級(jí)環(huán)保部門按季調(diào)度減排工作進(jìn)展情況，上報(bào)具體數(shù)據(jù)給環(huán)保部，這一數(shù)據(jù)除提供給國(guó)務(wù)院作為經(jīng)濟(jì)決策參考外，還幫助環(huán)保部掌握地方減排完成進(jìn)度，也有助于在邏輯上校驗(yàn)?zāi)甓葴p排量的核查結(jié)果。減排計(jì)劃備案制度要求各地方政府按統(tǒng)一要求制定減排計(jì)劃并上報(bào)，幫助地方更為科學(xué)地推進(jìn)減排工作。

計(jì)劃中的項(xiàng)目和數(shù)據(jù)將作為考核參考。減排預(yù)警制度要求環(huán)保部在發(fā)現(xiàn)不利于減排目標(biāo)實(shí)施的問(wèn)題時(shí)，需以書面形式告知有關(guān)地方政府，同時(shí)將相關(guān)情況報(bào)送國(guó)務(wù)院，以圖將問(wèn)題解決在初始階段。與之相比，以環(huán)境統(tǒng)計(jì)為代表的傳統(tǒng)環(huán)境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制只注重最終數(shù)據(jù)結(jié)果，缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的全過(guò)程控制。

4數(shù)據(jù)核算推動(dòng)地方政府減排行動(dòng)

“十一五”減排的關(guān)鍵在于如何落實(shí)地方政府的減排責(zé)任。在實(shí)踐中，“十一五”減排措施大體可分為三類：興建城鎮(zhèn)污水處理廠，淘汰落后產(chǎn)能，排污企業(yè)實(shí)施技術(shù)改造（如火電廠脫硫工程、工業(yè)污水治理工程等）。其中興建污水處理廠屬于城鎮(zhèn)基本設(shè)施建設(shè)，淘汰落后產(chǎn)能需要屬地政府的行政權(quán)，實(shí)施主體都是地方政府;而排污企業(yè)是否實(shí)施環(huán)保技術(shù)改造很大程度上也取決于地方政府的環(huán)境監(jiān)管力度。推動(dòng)地方政府的關(guān)鍵在于解決“動(dòng)力”和“能力”問(wèn)題?！笆晃濉睖p排數(shù)據(jù)核算體系，從約束和激勵(lì)兩方面解決“動(dòng)力”，從環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)上解決“能力”，推動(dòng)減排工作開展。

4.1保障減排數(shù)據(jù)質(zhì)量，約束地方政府

減排數(shù)據(jù)是核算體系的最終產(chǎn)出，中央通過(guò)減排數(shù)據(jù)了解地方政府實(shí)施減排工作的具體情況，才有可能做出相應(yīng)的政策措施調(diào)整。作為理性主體的地方政府，往往更關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)和政治利益，對(duì)中央往往“上有政策，下有對(duì)策”，而“對(duì)策”最重要的一個(gè)來(lái)源就是對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行主觀干擾[36]。提高減排數(shù)據(jù)質(zhì)量，可以化解中央的信息劣勢(shì)，約束地方政府，促使其認(rèn)真實(shí)施減排措施。

中央政府擁有對(duì)減排數(shù)據(jù)的審核權(quán)及最終確定權(quán)，從根本上壓縮了地方政府干擾減排數(shù)據(jù)的空間。如前所述，環(huán)保部區(qū)域督查中心會(huì)對(duì)各省上報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，對(duì)于不符合核查細(xì)則規(guī)定的減排項(xiàng)目和減排量將不予認(rèn)可——這實(shí)際上形成了一種針對(duì)減排的行政審計(jì)，審計(jì)執(zhí)行主體是各區(qū)域督查中心，審計(jì)對(duì)象是地方政府[37]。各區(qū)域督查中心是環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)，人事權(quán)與財(cái)權(quán)盡歸中央，自然站在中央政府的立場(chǎng)來(lái)核查數(shù)據(jù)，比地方政府自行上報(bào)更能保證減排數(shù)據(jù)的真實(shí)性。中央核查的標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一明確的，減排量的最終認(rèn)可權(quán)也在中央手中，地方政府只能拿出符合標(biāo)準(zhǔn)的減排項(xiàng)目來(lái)通過(guò)考核，而無(wú)法通過(guò)干擾數(shù)據(jù)來(lái)應(yīng)付考核。

采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及全過(guò)程核算，從技術(shù)上提升了數(shù)據(jù)質(zhì)量。與環(huán)境統(tǒng)計(jì)規(guī)定不同，減排中需要采用的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是強(qiáng)制性的。如果監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以由計(jì)算數(shù)據(jù)代替，則在制度上為數(shù)據(jù)偽造提供了空間。環(huán)境監(jiān)測(cè)從布點(diǎn)、采樣、運(yùn)輸、化驗(yàn)、分析到最終結(jié)果發(fā)布，全過(guò)程中均有嚴(yán)格的質(zhì)量控制體系，自動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)還能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)查驗(yàn)調(diào)用。雖然采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能完全杜絕地方政府干擾減排數(shù)據(jù)，但最低限度也增加了干擾的成本。除正式核查外，減排計(jì)劃上報(bào)備案、減排進(jìn)度監(jiān)測(cè)暗訪等全過(guò)程核算，能夠從邏輯上確保減排數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性。

綜上所述，“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系從組織管理和技術(shù)兩方面保障了數(shù)據(jù)質(zhì)量，壓縮了地方政府主觀干擾減排數(shù)據(jù)的空間，約束了地方政府環(huán)境監(jiān)管的隨意性，推動(dòng)地方政府實(shí)施減排措施。

4.2數(shù)據(jù)反饋用于考核，激勵(lì)地方政府

政府官員需要政治晉升激勵(lì)。曾有研究列出政府官員的目標(biāo)函數(shù)，其中大部分變量與政治權(quán)力和職位晉升有關(guān)[38]。在當(dāng)今中國(guó)，政治激勵(lì)對(duì)地方政府官員起到了特

別重要的作用，各地方政府以政治晉升為目標(biāo)展開地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)，甚至成為一種“晉升錦標(biāo)賽”[39]。以往在環(huán)境監(jiān)管中，地方政府之所以“無(wú)動(dòng)力”，是因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)并不直接影響其政治晉升，甚至單純就GDP來(lái)論，還會(huì)對(duì)其政績(jī)產(chǎn)生負(fù)面影響。但是“十一五”減排改變了這種情況，問(wèn)責(zé)制和“一票否決”直接關(guān)系到地方政府官員的政治晉升。這樣的考核制度產(chǎn)生減排數(shù)據(jù)“自上而下”的流動(dòng)。中央政府會(huì)依照這一數(shù)據(jù)考核省級(jí)政府，對(duì)年度目標(biāo)沒(méi)完成者發(fā)出問(wèn)責(zé)和警示，或是訓(xùn)誡談話。省級(jí)政府也會(huì)依據(jù)這一數(shù)據(jù)對(duì)市縣級(jí)政府進(jìn)行考核，并根據(jù)省內(nèi)政策確定黨政領(lǐng)導(dǎo)的績(jī)效考核成績(jī)，甚至撤任調(diào)崗。2007年和2008年，重慶分別有2個(gè)區(qū)縣因未能完成市政府下達(dá)的總量減排任務(wù)，黨政一把手考核被評(píng)定為實(shí)績(jī)較差，取消了評(píng)先評(píng)優(yōu)資格（詳見環(huán)保部《主要污染物減排工作簡(jiǎn)報(bào)》第66期）。減排數(shù)據(jù)反饋后用于行政考核從根本上扭轉(zhuǎn)了地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的態(tài)度，激勵(lì)地方政府實(shí)施減排措施，由“環(huán)保局長(zhǎng)見不到市長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虚L(zhǎng)主動(dòng)找環(huán)保局長(zhǎng)”，解決了地方政府減排的動(dòng)力問(wèn)題。

4.3加強(qiáng)地方政府環(huán)境監(jiān)管能力

地方政府環(huán)境監(jiān)管的另一個(gè)問(wèn)題是監(jiān)管能力不足。人員不足和財(cái)力匱乏一直是困擾中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的突出性難題[40]，設(shè)備和人力上的不足限制了總量減排的有效執(zhí)行[41]。而“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系所要求的數(shù)據(jù)核算方法和運(yùn)作流程，恰恰要求地方政府有較強(qiáng)的環(huán)境監(jiān)管能力，具體體現(xiàn)為加強(qiáng)各級(jí)總量部門和環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。

設(shè)立專門的總量控制部門是“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系的基本特征之一，隨之而來(lái)的人員擴(kuò)編在一定程度上緩解了環(huán)保部門人員不足的壓力。“十一五”期間，全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)人員增加17%，其中縣級(jí)監(jiān)測(cè)人員增加25%[42]。總量部門的設(shè)立不僅于減排有利，同時(shí)還將原先依附于其他部門的環(huán)境統(tǒng)計(jì)和污染普查工作集中到一起，工作人員也由兼職變?yōu)閷Ｂ?，?duì)整個(gè)環(huán)保系統(tǒng)的工作能力都有所提升。

“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系的另一個(gè)特征是大量采用監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)污染源還需要實(shí)施在線監(jiān)測(cè)，這就需要國(guó)家和地方加大相關(guān)投入。中央財(cái)政于2007年專門設(shè)立了主要污染物減排專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于支持減排指標(biāo)、監(jiān)測(cè)和考核體系的建設(shè)，還專門實(shí)施了環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)規(guī)劃，在環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境執(zhí)法等領(lǐng)域投入很大，效果顯著[43]。2010年，環(huán)境監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)較2007年增加近1倍，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)位較2007年增加35%以上，實(shí)施自動(dòng)監(jiān)控國(guó)家重點(diǎn)企業(yè)數(shù)量是2007年水平的2倍以上[42]。

綜上所述，“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系推動(dòng)主要污染物減排的基本機(jī)理見圖2。

圖2數(shù)據(jù)核算體系推動(dòng)“十一五”減排的作用機(jī)理

Fig.2Mechanism of the 11th FYP emission data

accounting system promoting the total

emission control

5結(jié)論及政策建議

“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系是基于主要污染物減排工作需要所構(gòu)建的，與以往的環(huán)境統(tǒng)計(jì)體系相比擁有許多新的特征。一是設(shè)立了專門的組織機(jī)構(gòu)（七大區(qū)域督查中心和各級(jí)總量控制部門）;二是數(shù)據(jù)的雙向流動(dòng)機(jī)制，中央擁有對(duì)減排數(shù)據(jù)的審核權(quán)和最終確定權(quán)，并且會(huì)將正式確定后的數(shù)據(jù)逐級(jí)反饋給地方政府并應(yīng)用于上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政考核當(dāng)中去;三是在數(shù)據(jù)核算中采用環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，并因此進(jìn)行了全國(guó)范圍的環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè);四是減排工作全過(guò)程數(shù)據(jù)核算。由于這些特征，“十一五”減排數(shù)據(jù)核算體系得以解決地方政府環(huán)境監(jiān)管中動(dòng)力不足和能力不足的難題。具體而言，通過(guò)提升數(shù)據(jù)質(zhì)量約束地方政府，通過(guò)反饋數(shù)據(jù)應(yīng)用于行政考核來(lái)激勵(lì)地方政府，從約束和激勵(lì)兩方面來(lái)為地方政府的減排施加動(dòng)力;同時(shí)通過(guò)總量控制部門的設(shè)立和環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的投入加強(qiáng)了地方政府環(huán)境監(jiān)管的能力。

但既有的減排數(shù)據(jù)核算體系并不是完美的，在實(shí)踐中也暴露出一些問(wèn)題和值得改進(jìn)的地方。一是與發(fā)達(dá)國(guó)家的類似實(shí)踐相比，我國(guó)對(duì)于環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的使用還有很大缺陷和改進(jìn)空間。如美國(guó)的酸雨計(jì)劃和國(guó)家氮預(yù)算計(jì)劃中，對(duì)污染源排放量的監(jiān)控完全依賴于連續(xù)排放監(jiān)測(cè)系統(tǒng)（CEMS），在在線系統(tǒng)的幫助下，環(huán)保部門的監(jiān)督管理十分方便。我國(guó)目前雖然大規(guī)模推廣在線監(jiān)測(cè)設(shè)備，但在設(shè)備安裝布點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)管理方面缺乏必要的技術(shù)規(guī)范和管理制度，這一制度缺失亟需完善。二是全國(guó)統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)在具體實(shí)踐中難免出現(xiàn)“一刀切”困境，各省市、各行業(yè)、各類污染源的情況很難完全照顧到，有損政策的公平性，如海南省工業(yè)企業(yè)稀少且規(guī)模小、居民分散，當(dāng)?shù)仃P(guān)停的小企業(yè)、興建的生活和農(nóng)業(yè)污水處理設(shè)施在中央核查中過(guò)程中完全不被認(rèn)可，地方減排陷入困境。核算細(xì)則亟需優(yōu)化，可以由各省市和行業(yè)協(xié)會(huì)在科學(xué)、公平的基礎(chǔ)上結(jié)合自身特點(diǎn)起草核算細(xì)則，交由中央和環(huán)保部審核通過(guò)。

（編輯：劉照勝）

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