海關(guān)后續(xù)監(jiān)管人力資源的問題及對策

周諍

在出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)，和全國海關(guān)通關(guān)一體化改革的大背景下，海關(guān)稽核查工作面臨新情況、新挑戰(zhàn)。本文擬從新形勢出發(fā)，探討關(guān)檢業(yè)務(wù)融合后，通過創(chuàng)新管理模式、整合人力資源等手段，構(gòu)建集約化的稽查組織制度與屬地化的核查組織制度，以提升海關(guān)稽核查后續(xù)監(jiān)管人力資源配置優(yōu)化。

2019年以來，按照黨中央、國務(wù)院的要求，原檢驗檢疫監(jiān)管職能和隊伍劃入海關(guān)的改革已經(jīng)順利完成。在關(guān)檢業(yè)務(wù)融合的背景下，屬地海關(guān)的事后監(jiān)管成為口岸海關(guān)稽查工作快速高效完成的重要保障?；瞬槌蔀閷俚睾ｊP(guān)后續(xù)監(jiān)管的重要手段，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管人力資源缺乏和監(jiān)管業(yè)務(wù)量龐大的矛盾凸顯?；谶@樣的背景和矛盾，本文通過分析研究提出現(xiàn)階段海關(guān)稽核查后續(xù)監(jiān)管業(yè)務(wù)在人力資源管理方面的問題，并提出建議。以期為彌補業(yè)務(wù)融合后新海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的人力資源方面的不足作出貢獻。

一、新形勢下海關(guān)稽核查后續(xù)監(jiān)管業(yè)務(wù)人力資源現(xiàn)狀概述

2018年十三屆全國人大一次會議審議通過了國務(wù)院機構(gòu)改革方案，明確“將國家市場監(jiān)督管理總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署”。 在全國通關(guān)一體化改革與多查合一改革的背景下，為統(tǒng)籌海關(guān)后續(xù)監(jiān)管力量，進一步強調(diào)海關(guān)監(jiān)管的前推后移，強調(diào)發(fā)揮稽核查部門的后續(xù)監(jiān)管作用，后續(xù)監(jiān)管由稽核查力量統(tǒng)一實施。雖然原檢驗檢疫部門與海關(guān)檢查執(zhí)法的專業(yè)職責(zé)和工作職能均屬于海關(guān)出入境的工作鏈上，但工作的內(nèi)容、目的和功能均側(cè)重于不同的方面。在兩個部門之間融合后，海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的稽核查工作就從傳統(tǒng)的“追補稅”為主，進一步擴展到質(zhì)量安全管理、生物安全審查等涉及國計民生的重要領(lǐng)域，可謂是在除海關(guān)現(xiàn)場檢查之外的所有符合審查工作中全面開花。因此，海關(guān)稽核查部門的工作方針也逐漸向規(guī)范企業(yè)行為方面轉(zhuǎn)型，目的是為促進企業(yè)守法經(jīng)營，維護良好社會經(jīng)濟秩序。改革后的后續(xù)監(jiān)管輻射到了包括但不僅限于檢驗檢疫業(yè)務(wù)部門從業(yè)者和各項外勤作業(yè)的工作人員。作為海關(guān)監(jiān)管鏈條中責(zé)任重大的一環(huán)，更要及時調(diào)整工作狀態(tài)和職責(zé)劃分，明確在該體系中扮演的角色并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。部門融合導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管的工作量驟然增加，原有的稽核查人員或檢驗檢疫工作者的從專業(yè)配置或工作方式上不再適合新形勢海關(guān)的實際監(jiān)管需求?；诂F(xiàn)狀對人力資源做出調(diào)整迫在眉睫。相關(guān)部門有必要通過改進工作機制，切實推進稽查核查工作中的人力資源整合，緩解后續(xù)監(jiān)管需求與供給不相適應(yīng)的矛盾，提高后續(xù)監(jiān)管整體效能。

二、新形勢下海關(guān)稽核查后續(xù)監(jiān)管人力資源存在的問題

（一）專業(yè)能力配置不足

機構(gòu)改革后，原檢部門業(yè)務(wù)人員從條線式管理向分段式管理轉(zhuǎn)變，檢驗檢疫的專業(yè)人才被打散分散到現(xiàn)場和后續(xù)管理的各個部門，工作內(nèi)容在原先固化的某一領(lǐng)域的質(zhì)檢基礎(chǔ)上加入了和企業(yè)溝通核查的工作。而原海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的工作人員則要向檢驗檢疫部門的工作專業(yè)性靠攏。在現(xiàn)場監(jiān)管的通關(guān)干預(yù)大幅減少的情況下，很多工作都轉(zhuǎn)由事后稽核查監(jiān)管一并進行。在如此的大背景下，“多查合一”的職責(zé)范圍大幅拓展，已基本涵蓋了后續(xù)監(jiān)管各領(lǐng)域。客觀上要求核查人員同時掌握包括有動植物檢疫監(jiān)管領(lǐng)域、食品化妝品安全監(jiān)管領(lǐng)域、進口固體廢物原料檢驗檢疫監(jiān)管領(lǐng)域、價格、歸類、原產(chǎn)地簽證、保稅監(jiān)管相關(guān)業(yè)務(wù)的專業(yè)知識儲備。以出口農(nóng)產(chǎn)品境外通報核查為例，核查人員要具有較高的食品、動植物檢疫現(xiàn)場查驗崗位資質(zhì)，要掌握原料來源控制審核、企業(yè)安全生產(chǎn)防護把關(guān)以及國外微生物執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)技能。在執(zhí)法方面還要了解相關(guān)的食品安全和出入境登記復(fù)核的各種情況和全部流程。這些專業(yè)技能絕非一朝一夕就能熟練掌握。

隨著劃入稽核查部門事權(quán)范圍的“多查合一”事項增多，后續(xù)監(jiān)管部門面臨的專業(yè)復(fù)合型人才缺口上暴露出了極大的問題。部分稽核查事項經(jīng)常出現(xiàn)人力資源結(jié)構(gòu)性短缺的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象表面上反映的是海關(guān)專業(yè)資質(zhì)人員數(shù)量不足的問題，更深層次上折射出組織架構(gòu)設(shè)置和專業(yè)資質(zhì)人員配置不合理的問題。

（二）組織管理制度不健全

稽查、核查都是海關(guān)稽查部門行使行政權(quán)力和實施的具體行政行為的重要職能崗，是海關(guān)后續(xù)監(jiān)管部門的重要組成部分。海關(guān)稽查、海關(guān)核查雖都被冠以“查”的稱謂，但在法律性質(zhì)、業(yè)務(wù)側(cè)重和實施效果方面皆不盡相同。有些“查”側(cè)重于查處違法行為，有些“查”側(cè)重于驗證管理相對人是否符合評審標(biāo)準(zhǔn)，另一些“查”則屬于監(jiān)管措施的延續(xù)。傳統(tǒng)的海關(guān)核查一般被當(dāng)成海關(guān)稽查的簡易方式，主要的核查方式就是通過實地下廠檢查、人工審核的方式，對被核查人的賬簿、單證等有關(guān)資料以及相關(guān)進出口貨物進行檢查這種批批核查的作業(yè)模式。由于各“查”的工作重心過于分散，部門之間橫向沒有任何聯(lián)動。這在一定程度上導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管力量的管理分散到對各稽核查事項“點”的關(guān)注，而不能形成體系化的管制，這種處置方式既削弱了稽查部門發(fā)現(xiàn)、查證行業(yè)性風(fēng)險的力量，又未能起到有效掌控企業(yè)整體生產(chǎn)經(jīng)營情況和守法狀況的作用，造成工作疏漏。

兩者各自的工作內(nèi)容不變，如果按原來的工作方式，會導(dǎo)致無法高效配置稽查人力資源，不能有效聯(lián)動事前、事中監(jiān)管資源，無論是在打擊威懾方面，還是規(guī)范企業(yè)行為方面，后續(xù)監(jiān)管的實際效果都有待提高。也不利于現(xiàn)行政策下的組織管理和新的人員機構(gòu)的形成。業(yè)務(wù)融合后消耗的人力成本和時間成本甚至更大，執(zhí)法效率降低，難以適應(yīng)日益增長的核查作業(yè)量，難以做到真正有效的后續(xù)監(jiān)管。所以有必要探索建立更加符合其職責(zé)定位和任務(wù)要求的工作目標(biāo)與機制。

（三）信息交互不及時

檢驗檢疫部門和稽查部門的一體化并不是兩個部門的簡單雜糅，而是在原有海關(guān)工作量和工作內(nèi)容不變的基礎(chǔ)上進行人員、資源和信息再分配。原有部門在工作時采取的是雙線并行模式，稽查和檢驗工作并不相互影響。在融合之后，工作形式鏈條化就大大增加了部門相關(guān)從業(yè)人員的互動和溝通。相關(guān)的員工關(guān)系轉(zhuǎn)介和信息溝通渠道都有待進一步完善和調(diào)整。我們正處于一個信息化的大數(shù)據(jù)時代，信息共享將有利于對目前形勢和狀況做出判斷，及時更新和共享相關(guān)信息減少了重復(fù)工作的資源消耗，針對后續(xù)監(jiān)管中龐大而又冗雜的工作而言，增加溝通頻次，提高溝通效率將無異于提高工作效率。在這個契機下，可以將互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)鍵入海關(guān)工作的信息交互中，建立成熟的溝通和信息網(wǎng)。

三、新形勢下海關(guān)稽核查后續(xù)監(jiān)管人力資源管理的對策

（一）創(chuàng)新“稽查集約、核查屬地”的稽核查工作機制

稽查與核查均為海關(guān)后續(xù)監(jiān)管的重要組成部分，也是海關(guān)行使行政權(quán)力的具體行政執(zhí)法行為，兩者存在互補和遞進的關(guān)系，同時又各有側(cè)重和分工。通過“點面結(jié)合”，構(gòu)建新型的稽核查管理制度，兼顧“集約高效”和“屬地便利”兩個重要屬性，使稽查的“點”和核查的“面”達到有機統(tǒng)一，實現(xiàn)錯位監(jiān)管，形成由點及面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。通過設(shè)置屬地獨立的核查外勤科或核查外勤崗位和組建關(guān)區(qū)集約化稽查中心，大大改變稽查業(yè)務(wù)分散開展、力量分散使用、績效參差不齊的情況，形成業(yè)務(wù)一體、資源集約、協(xié)調(diào)配合、管理高效的稽核查新格局。新形勢下“稽查集約、核查屬地”工作查模式的根本目標(biāo)，是將不同種類的稽核查項目有機融合在一起，形成一個有機整體，在有限的稽查人力資源條件下，通過制度構(gòu)建、機制創(chuàng)新和信息化技術(shù)，實現(xiàn)海關(guān)后續(xù)監(jiān)管資源的集約化和屬地化并存共促，提升綜合監(jiān)管整體效能。

1.突出稽查“點”的核心作用

建立以“體檢預(yù)防”為核心的稽查體系，進一步強化稽查對行政管理對象整體業(yè)務(wù)的全面行政檢查，通過集約管理，實現(xiàn)“風(fēng)險分析+精準(zhǔn)打擊”，將稽查力量集中于對管理相對人進出口行為的真實性、合法性進行專業(yè)檢查，凸顯海關(guān)稽查終局性決定的執(zhí)法效力，使稽查力量成為海關(guān)的“重拳”，出擊迅速，打擊有力，形成強大的執(zhí)法震撼力、威懾力和影響力，從根本上提高打擊違法行為、查發(fā)企業(yè)問題的效率效能。

2.發(fā)揮核查“面”的輻射作用

海關(guān)核查側(cè)重于對進出口活動客觀狀況的過程判斷，關(guān)檢融合后，核查的適用范圍涵蓋了進出口通關(guān)、動植物檢疫、商品檢驗和食品安全等海關(guān)監(jiān)管領(lǐng)域的后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)。所以要充分利用下設(shè)機構(gòu)點多面廣的特點，實施屬地海關(guān)核查“戶籍式”管理模式，發(fā)揮海關(guān)核查方式多樣性、程序簡易性、使用靈活性等特征，突出屬地海關(guān)就近辦理，了解企業(yè)的優(yōu)勢，有利于查找企業(yè)在內(nèi)控制度、貿(mào)易安全、守法狀況等方面存在的問題，一方面，便于開展政策宣講、送法到企業(yè)、組織企業(yè)主動披露等服務(wù)工作，提高規(guī)范企業(yè)的效能;另一方面，發(fā)揮核查面廣的輻射作用，挖掘企業(yè)違法違規(guī)行為和線索，為稽查提供有力支持，形成“全面覆蓋+重點懲處”的稽核查關(guān)系。

（二）做好稽核查“業(yè)務(wù)無邊界”人力資源統(tǒng)籌使用

稽核查模式改革是通過“合”真正發(fā)揮稽查后續(xù)管理作用，實現(xiàn)海關(guān)管理制度的完善，后續(xù)監(jiān)管人力資源的優(yōu)化整合，而其中“統(tǒng)籌管理”是創(chuàng)新工作機制的重要舉措：

1.建立稽核查條塊融合辦公機制

充分發(fā)揮基層稽核查力量，實現(xiàn)核查屬地塊狀力量與稽核業(yè)務(wù)指令條線資源整合打通使用，在重大專項和機動稽核查框架下，屬地核查與稽查集約化人員在稽查新系統(tǒng)下組建虛擬辦公作業(yè)環(huán)境，形成人力資源最大挖潛和使用有效最大化;建立跨部門聯(lián)合作業(yè)協(xié)調(diào)機制，不斷優(yōu)化部門間的人員協(xié)同和專業(yè)分工，統(tǒng)籌崗位資質(zhì)人員和相關(guān)專業(yè)人員的調(diào)配使用，形成稽核查后續(xù)監(jiān)管合力。

2.構(gòu)建稽核查“執(zhí)法人員備選庫”

通過“傳幫帶”建立稽核查專業(yè)化隊伍，促使稽核查人員準(zhǔn)確把握工作內(nèi)容和要求，保障稽核查隨機選取工作的有效運轉(zhuǎn);同時，將動植物和衛(wèi)生檢疫、食品檢驗和商品檢驗等條線的專家組成員納入核查人員庫，解決崗位資質(zhì)人員不足的問題，利用專業(yè)能力協(xié)助稽核查作業(yè)，實現(xiàn)關(guān)檢融合“1+1>2”的作用。

3.打造稽核查隊伍能力提升工程

加強崗位資質(zhì)管理，進一步梳理相關(guān)資質(zhì)要求，如總署已取消了原產(chǎn)地證的資質(zhì)要求，相應(yīng)原產(chǎn)地證核查人員可以適當(dāng)放寬;組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵，加強后續(xù)監(jiān)管條線人員專業(yè)資質(zhì)培訓(xùn)，完善稽核查人員多領(lǐng)域業(yè)務(wù)知識儲備，以學(xué)促查，以查促學(xué)，進一步提升人員實際操作能力。

（三）實踐“數(shù)字式”稽核查監(jiān)管模式

挖掘互聯(lián)優(yōu)勢，實現(xiàn)智慧監(jiān)管，是大數(shù)據(jù)時代對社會的必然要求，以全國大數(shù)據(jù)平臺為依托，建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+稽核查”。通過發(fā)展網(wǎng)上稽核查，不斷拓展“數(shù)字式”稽核查的實際應(yīng)用，強化“多手段、少手續(xù)”的隱性監(jiān)管和“低干預(yù)、高效能”的精準(zhǔn)監(jiān)管，優(yōu)化營商環(huán)境。將傳統(tǒng)依靠人腦的稽核查運作模式向人腦加電腦的“雙腦”運作模式轉(zhuǎn)變。將實地稽核查場景全部移入網(wǎng)上數(shù)據(jù)信息場景進行運作，包括稽查法律文書送達傳遞以及稽查過程的信息、數(shù)據(jù)交流和遠程視頻檢查等;在統(tǒng)籌使用具備專業(yè)資質(zhì)和稽核查專家人才的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)執(zhí)法網(wǎng)上會診和后續(xù)監(jiān)管最多跑一次。減少人力資源成本消耗，提高工作效率，簡化工作內(nèi)容和環(huán)節(jié)，優(yōu)化人力資源管理新模式。

結(jié)語

新形勢下創(chuàng)新海關(guān)后續(xù)監(jiān)管工作查機制的根本目標(biāo)，是將不同種類的稽核查項目有機融合在一起，形成一個有機整體，在有限的稽查人力資源條件下，通過制度構(gòu)建、機制創(chuàng)新、資源整合，將各領(lǐng)域的人力資源共享、互通，提升新海關(guān)監(jiān)管效能，實現(xiàn)海關(guān)后續(xù)監(jiān)管資源的集約化和屬地化并存共促，打造事前“放得開”、事中“通得快”、事后“管得住”的新型海關(guān)監(jiān)管體系。