烏克蘭等國“入盟”之路不平坦

楊博文?崔洪建

2022年6月11日，歐盟委員會主席馮德萊恩訪問烏克蘭并與烏總統(tǒng)澤連斯基舉行會談。

6月23日，歐盟正式授予烏克蘭、摩爾多瓦入盟候選國資格，并承諾給予格魯吉亞“入盟前景”。三國被納入歐盟軌道，是在烏克蘭危機陷入膠著、歐洲地緣政治劇烈變化背景下各方博弈的結(jié)果，將對歐俄關(guān)系及地區(qū)局勢產(chǎn)生復(fù)雜且深遠(yuǎn)的影響。

多方激烈博弈的產(chǎn)物

烏克蘭等三國入盟問題與歐盟擴(kuò)張、三國發(fā)展方向以及俄羅斯周邊環(huán)境等問題密切相關(guān)，是各方政治、安全與外交博弈的產(chǎn)物。2004年，歐盟接納東歐十國加入后，短期內(nèi)無力再向東擴(kuò)張。當(dāng)時在既希望在歐洲持續(xù)施加影響、又要避免與俄發(fā)生地緣對抗的情況下，歐盟轉(zhuǎn)而通過“東部伙伴關(guān)系”來處理同烏克蘭、白俄羅斯、格魯吉亞、摩爾多瓦、亞美尼亞和阿塞拜疆等前蘇聯(lián)國家的關(guān)系，主要利用經(jīng)濟(jì)合作等手段來吸引這些國家接受其政治和經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。2014年，歐盟與俄羅斯在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)蹩颂m的爭奪不斷加劇，最終導(dǎo)致了克里米亞危機。歐盟在危機后雖然加強了政治拉攏，與烏克蘭等上述三國分別達(dá)成“聯(lián)系協(xié)議”，借此支持其內(nèi)部的親西方力量，推動其以歐盟規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國內(nèi)改革，但對三國入盟前景仍持謹(jǐn)慎立場。

今年烏克蘭危機的爆發(fā)和持續(xù)使得歐盟內(nèi)部在三國入盟問題上產(chǎn)生了分歧。身處“抗俄前線”的波蘭、羅馬尼亞、捷克、斯洛伐克及波羅的海三國積極推動烏克蘭等“快速入盟”，希望歐盟通過再次東擴(kuò)來強化東歐地區(qū)的“反俄親歐”陣營，并借此提升在歐盟內(nèi)的話語權(quán)。但法、德等西歐大國則態(tài)度謹(jǐn)慎，不僅擔(dān)憂烏克蘭等“快速入盟”會破壞歐盟現(xiàn)行程序、進(jìn)一步惡化與俄關(guān)系，也擔(dān)心轉(zhuǎn)向東歐擴(kuò)張會刺激西巴爾干國家對自身入盟進(jìn)程長期停滯的失望情緒。在各方利益和訴求經(jīng)歷激烈博弈之后，歐盟最終采取了相對平衡的立場：雖決定給予烏、摩候選國資格，但強調(diào)入盟進(jìn)程需符合程序和標(biāo)準(zhǔn)，拒絕給予三國“快速入盟”的特殊待遇。

對于烏、摩、格三國來說，加入歐盟是加入北約無望后的替代選擇。在經(jīng)歷2008年俄格戰(zhàn)爭及2014年克里米亞危機后，烏、格兩國摒棄了在俄與西方之間尋求平衡的傳統(tǒng)策略，全面倒向西方，分別將加入北約及歐盟寫入本國憲法，希望尋求北約的安全保護(hù)和歐盟的經(jīng)濟(jì)支持。盡管摩國內(nèi)仍存在“親歐派”與“親俄派”之間的激烈斗爭，但摩爾多瓦對俄利用德涅斯特河左岸分離勢力影響摩政局的擔(dān)憂不斷加劇。在2020年、2021年兩次選舉中，摩“親歐派”全面主政，在民意裹挾及近期俄摩能源糾紛影響下開始加速向西方靠攏。

對三國迫切加入北約的愿望，北約采取了模糊平衡策略。一方面，北約表示堅持其“門戶開放”政策，并不斷加強對三國的軍事滲透和影響，另一方面又拒絕將三國入約問題納入正式議程。在入約缺乏明確前景的情況下，三國轉(zhuǎn)而尋求以加入歐盟為替代目標(biāo)，以此向西方表明心意——在政治和經(jīng)濟(jì)上希望“融入西方”的前景，希望得到來自北約的間接安全保護(hù)。在這一過程中，俄羅斯對烏克蘭等國加入歐盟的立場也出現(xiàn)變化和調(diào)整。2013年底俄方曾公開反對烏克蘭與歐盟簽署“聯(lián)系國協(xié)定”，當(dāng)時在烏克蘭執(zhí)政的亞努科維奇政府因在俄歐之間難以維持平衡而倒臺，釀成危機。今年隨著烏克蘭危機的爆發(fā)和不斷升級，烏方于3月初宣布正式申請加入歐盟后，俄方也曾表態(tài)反對。但隨后歐盟內(nèi)部接納烏克蘭的聲音漸成主流后，俄方審時度勢，在對烏等入盟問題上表現(xiàn)出靈活立場。普京公開表示，由于歐盟的“經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)盟”性質(zhì)，烏克蘭等國加入其中“不對俄構(gòu)成安全威脅”。俄對烏采取特別軍事行動的最初目標(biāo)是使烏擺脫“西方軌道”，但戰(zhàn)事持續(xù)以及芬蘭、瑞典申請加入北約等形勢變化使俄將應(yīng)對北約北擴(kuò)而非歐盟東擴(kuò)作為優(yōu)先事項。盡管隨后俄官方仍批評歐盟在搞“無限制擴(kuò)張及對鄰國的政治與經(jīng)濟(jì)奴役”，但迄未作出實質(zhì)性的激烈反應(yīng)。

入盟之路依然漫長

歐盟給予烏、摩候選國地位與格“歐盟前景”承諾，更多地是為展現(xiàn)其對三國的政治支持。鑒于歐盟冗繁的入盟程序、較為苛刻的入盟標(biāo)準(zhǔn)以及當(dāng)前烏克蘭危機的態(tài)勢，烏、摩兩國從成為候選國到正式入盟仍有很長的路要走。

首先，烏、摩經(jīng)濟(jì)、政治及社會現(xiàn)狀離入盟標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。就經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，2021年烏、摩人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）僅分別為4835.6美元、5314.5美元，遠(yuǎn)低于歐盟38234.1美元的平均水平。歐盟雖自2016年即與兩國相繼開展“深入全面的自由貿(mào)易區(qū)”合作，對部分商品按照承諾逐漸免除貿(mào)易關(guān)稅，但所涉領(lǐng)域有限，取消關(guān)稅進(jìn)度緩慢。同時，歐盟與兩國之間的貿(mào)易明顯失衡，歐盟是兩國第一大貿(mào)易伙伴，分別占烏、摩兩國貿(mào)易總量的39.5%、52.2%，但烏、摩僅為歐盟第15大和第56大貿(mào)易伙伴。此外，兩國在貿(mào)易規(guī)則、公共采購、國企規(guī)范、司法制度等方面與歐盟標(biāo)準(zhǔn)差距較大，尤其是其政治寡頭及司法腐敗問題歷來為歐盟所詬病。

其次，歐盟擴(kuò)大仍將以西巴爾干國家為優(yōu)先方向，這意味著烏、摩入盟進(jìn)程難以實現(xiàn)“彎道超車”。烏、摩獲得歐盟候選國資格使多數(shù)在入盟問題上等待已久的西巴爾干國家感到不滿，如果其入盟進(jìn)程加快將進(jìn)一步加劇這些國家的失望情緒，甚至很可能導(dǎo)致歐盟在西巴爾干地區(qū)的影響力下降。在西巴爾干國家中，北馬其頓、黑山早在2005年、2008年即申請入盟，塞爾維亞（2009年）、阿爾巴尼亞（2009年）和波黑（2016年）隨后也相繼提出申請，但除黑、塞分別在2012年、2014年開啟入盟談判外，歐盟直到2020年3月才同意與北馬其頓及阿爾巴尼亞開啟談判。因此歐盟在給予烏、摩候選國資格的同時，不得不加強對西巴爾干國家的安撫。歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾及德國總理朔爾茨近期多次訪問西巴爾干國家，不斷承諾入盟前景，不僅促成了保加利亞與北馬之間解決歷史語言爭端，還與后者開啟入盟談判。在歐盟及法德等大國仍將西巴爾干國家視為擴(kuò)大進(jìn)程的優(yōu)先方向的形勢下，烏、摩入盟進(jìn)程難以后來居上。

再次，烏克蘭危機長期化態(tài)勢使得烏、摩入盟很難一蹴而就。歐盟為烏克蘭正式入盟設(shè)定了“沖突中止”的前提條件，這意味著后續(xù)進(jìn)程將與俄烏關(guān)系緊密掛鉤。盡管烏方在獲得候選國資格后第一時間就宣布將于2023年開啟入盟談判，但歐盟不會在具體程序推進(jìn)上被烏方牽著鼻子走。在歐盟內(nèi)部仍有分歧的情況下，一些對烏、摩入盟持消極立場的成員國勢必會根據(jù)自身與俄、烏、摩三國的關(guān)系親疏以及在東歐地區(qū)的實際利益等因素來制定三國入盟的時間表，對兩國入盟進(jìn)程施加實質(zhì)影響。

最后，格魯吉亞獲得的“歐盟前景”承諾更具精神安慰性質(zhì)，入盟目標(biāo)遙不可及。當(dāng)前格執(zhí)政黨與反對黨斗爭激烈，格政府單方面廢止了由歐盟出面調(diào)停與反對派達(dá)成的政治和解協(xié)議。格政府近年來推行“平衡外交”，與俄關(guān)系密切。今年烏克蘭危機爆發(fā)后，格不愿跟進(jìn)歐盟對俄制裁，與俄經(jīng)貿(mào)關(guān)系不減反增。歐盟對當(dāng)前格內(nèi)政的“民主倒退”現(xiàn)象與外交上“暗中助俄”的立場深懷不滿，在格內(nèi)外政策不變的情況下，不會將其真正納入考慮。

產(chǎn)生復(fù)雜深刻影響

在俄烏矛盾難解、各方地緣爭奪持續(xù)的背景下，烏、摩兩國被納入歐洲一體化軌道不僅正改變地緣政治格局，也將對地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與安全架構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

首先，隨著歐盟再次將“入盟”觸角伸入前蘇聯(lián)國家，歐盟候選國與俄“再次接壤”將促使歐俄關(guān)系長期緊張。烏克蘭東部及克里米亞問題、摩爾多瓦的德涅斯特河左岸沖突均涉及歷史、民族等敏感問題，難以在短期內(nèi)解決。烏、摩進(jìn)入歐盟軌道意味著上述沖突很大程度上會進(jìn)一步演變?yōu)槎須W之間的矛盾，俄迫于當(dāng)前形勢對兩國入盟采取隱忍態(tài)度，但不會就此放棄與歐盟在政治經(jīng)濟(jì)上的競爭，俄歐關(guān)系的長期對立因此難以避免。

其次，烏、摩入盟進(jìn)程可能改變歐盟內(nèi)部“新”“老”歐洲之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，影響歐盟的政策優(yōu)先順序以及決策程序。作為擁有4200萬人口、國土面積超過歐盟所有現(xiàn)成員國并與中東歐成員國關(guān)系更為密切的“地區(qū)大國”，烏克蘭開啟入盟進(jìn)程將影響歐盟內(nèi)部的權(quán)力平衡——以波蘭為首的中東歐國家將借此提升在歐盟的話語權(quán)，東部安全關(guān)切將成為影響歐盟政策的長期因素，法、德、意等西歐國家要主導(dǎo)歐盟事務(wù)、影響歐盟決策將面對更復(fù)雜的環(huán)境。此外，歐盟對烏、摩及西巴爾干國家同時開放的態(tài)勢，將使得在現(xiàn)行決策機制下歐盟難以形成統(tǒng)一立場的問題更形突出。歐盟已提出“分階段一體化”的改革措施來應(yīng)對上述問題，包括根據(jù)候選國改革情況適時、可逆地給予其部分成員國權(quán)利，在部分滿足烏、摩等國的“入盟沖動”的同時，緩解其要求“快速入盟”的壓力，同時在歐盟內(nèi)部推動決策機制改革。

再次，歐盟向烏、摩擴(kuò)張可進(jìn)一步擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)版圖。接納兩國為候選國可以一定程度上滿足歐盟對農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)及能源需求。歐盟早在5月就對烏提供了90億歐元的宏觀財政援助貸款，并發(fā)布《烏克蘭救濟(jì)與重建》文件，以“新冠疫情復(fù)蘇與韌性計劃”為藍(lán)本，提出以合作平臺、法律與監(jiān)督機制以及經(jīng)濟(jì)重建為一體的綜合計劃，著重強調(diào)烏方向歐盟氣候、環(huán)境與數(shù)字政策及標(biāo)準(zhǔn)看齊，并設(shè)定民主、法治和反腐敗等條件，以便長期主導(dǎo)烏發(fā)展進(jìn)程，抑制俄羅斯對兩國的經(jīng)濟(jì)影響。同時歐盟還將加強與烏方及其他各方協(xié)調(diào) ，如將其對烏重建計劃與烏“三階段重建”措施對接，共同確定烏需達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)的合作領(lǐng)域等。