亞非拉：外交名城之煩惱

王悅

位于內(nèi)羅畢的聯(lián)合國辦事處

國際組織的總部多選址于發(fā)達(dá)國家，相比起來，發(fā)展中國家除了有一些區(qū)域性組織的總部之外，基本上難以被全球性組織選為落腳地。

不過，在聯(lián)合國框架下，一些具有單一功能的機(jī)構(gòu)，還是落戶在最需要前線執(zhí)行的地方。譬如，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署（人居署），就都設(shè)在肯尼亞的內(nèi)羅畢，而聯(lián)合國駐內(nèi)羅畢的辦事處，也是它唯一設(shè)在第三世界國家的辦事處級別機(jī)構(gòu)。

2019年3月10日，從非盟總部所在城市（亞的斯亞貝巴）飛往內(nèi)羅畢的埃航波音737 MAX 8客機(jī)墜毀，150多人罹難。次日，聯(lián)合國在世界各地的辦事機(jī)構(gòu)全部降半旗，因?yàn)椴恍矣鲭y者中，有50多人原本都準(zhǔn)備參加在內(nèi)羅畢舉行的第四屆聯(lián)合國環(huán)境大會(huì)，而且遇難者中至少包括21名聯(lián)合國工作人員。

2019年4月10日，聯(lián)合國悼念埃航空難中遇難的21名工作人員

墜機(jī)事故除了與波音新機(jī)型有關(guān)，也反映出非洲的硬件配套設(shè)施、人員素質(zhì)和教育水平，可能存在較大的欠缺。但讓國際組織落戶發(fā)展中國家，理論上可以促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這也就是為什么發(fā)展中國家會(huì)在爭取國際組織總部落戶的競爭中你追我趕。

實(shí)際上，國際組織總部的定址，從未擺脫歐美發(fā)達(dá)國家的影響，而國際組織是否真是當(dāng)?shù)氐膿u錢樹，恐怕也得打個(gè)問號。

毛遂自薦的內(nèi)羅畢

聯(lián)合國機(jī)構(gòu)大都設(shè)置在歐美國家的城市，地處非洲的肯尼亞首都內(nèi)羅畢是個(gè)例外。

“內(nèi)羅畢”在當(dāng)?shù)伛R賽語中，意為“清涼的水”?？夏醽喼苓呧弴Ｈ肀葋?、索馬里、烏干達(dá)、蘇丹、坦桑尼亞都相對落后，內(nèi)羅畢的重要性因此凸顯出來，成為整個(gè)東非的經(jīng)濟(jì)中心和陸空交通樞紐。繁華的內(nèi)羅畢吸引了國內(nèi)外大量移民，有“東非小巴黎”的美譽(yù)。

1972年6月，第一次人類環(huán)境與發(fā)展會(huì)議在瑞典首都斯德哥爾摩召開。會(huì)議發(fā)表了《人類環(huán)境宣言》，并決議在聯(lián)合國框架下成立一個(gè)負(fù)責(zé)全球環(huán)境事務(wù)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)時(shí)，英、美等發(fā)達(dá)國家反對聯(lián)合國花費(fèi)巨資成立環(huán)境機(jī)構(gòu)。雖然與會(huì)代表在激烈爭論后同意成立環(huán)境機(jī)構(gòu)，但關(guān)于機(jī)構(gòu)總部設(shè)在何處，仍然遲遲討論不出結(jié)果。

參與競選總部的城市有日內(nèi)瓦、倫敦、馬德里、墨西哥城、尼科西亞（塞浦路斯）、新德里、紐約、瓦萊塔（馬耳他）和維也納。時(shí)任肯尼亞聯(lián)合國總部代表約瑟夫·奧代羅·喬維認(rèn)為，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)選址存在不平等，要求紐約、日內(nèi)瓦、倫敦和維也納退出競選。他與肯尼亞外長恩喬羅格·蒙加伊一同向聯(lián)合國大會(huì)提議，將新成立的環(huán)境機(jī)構(gòu)總部設(shè)在內(nèi)羅畢。蒙加伊外長游說“七十七國集團(tuán)”中的非洲國家聯(lián)合起來，支持聯(lián)合國新機(jī)構(gòu)定址非洲。

肯尼亞代表團(tuán)用“促進(jìn)聯(lián)合國機(jī)構(gòu)分布的地緣公平”為理由，游說各國。他們向聯(lián)合國大會(huì)遞交了一份17頁的媒體聲明，羅列了內(nèi)羅畢在氣候、交通、配套設(shè)施等方面的優(yōu)勢。最終，內(nèi)羅畢勝出，環(huán)境規(guī)劃署因而成為首個(gè)總部設(shè)在南半球的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)。由此，環(huán)規(guī)署可以就近掌握發(fā)展中國家環(huán)境議題的第一手資料，而國際環(huán)境政策的制定和實(shí)施，也能考慮發(fā)展中國家的國情和需要。

內(nèi)羅畢城區(qū)

內(nèi)羅畢吉吉里區(qū)的商場

內(nèi)羅畢勝出，環(huán)境規(guī)劃署因而成為首個(gè)總部設(shè)在南半球的聯(lián)合國機(jī)構(gòu)。

除了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署，聯(lián)合國人居署的前身——人居委員會(huì)的總部，也于1978年設(shè)在內(nèi)羅畢，吸引眾多外交使團(tuán)、非政府機(jī)構(gòu)和大型公司落戶肯尼亞。

聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的接連落戶，使得大量高收入工作人員進(jìn)入內(nèi)羅畢，也幫助提振了內(nèi)羅畢的經(jīng)濟(jì)，形成了特殊的“駐外經(jīng)濟(jì)學(xué)”：當(dāng)?shù)毓?yīng)商相互競爭采購合同，向國際機(jī)構(gòu)出售生鮮農(nóng)產(chǎn)品、文具紙張與其他必需品;非技術(shù)勞動(dòng)力則獲得清潔工、園藝工和保安等工作崗位;咖啡館、干洗店等商家，也因?yàn)榉?wù)駐外人員和高收入的當(dāng)?shù)毓蛦T而生意興隆。

不過，由于駐地過于依賴聯(lián)合國支出，當(dāng)?shù)氐姆睒s景象也非常脆弱。在新冠疫情封控期間，聯(lián)合國辦事處人去樓空，內(nèi)羅畢吉吉里區(qū)的商家也因此陷入困境。聯(lián)合國機(jī)構(gòu)提供的高收入崗位，還進(jìn)一步加劇當(dāng)?shù)厥杖氲牟黄降?，扭曲就業(yè)市場。

由于恐怖襲擊的威脅和肯尼亞治安形勢經(jīng)常惡化，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)會(huì)遷走的傳言也從未間斷。2005年，時(shí)任聯(lián)合國秘書長安南表示，聯(lián)合國不會(huì)因?yàn)榭夏醽啺踩謩荻w走駐內(nèi)羅畢的辦事處。2018年，聯(lián)合國人居署執(zhí)行主任麥慕娜·莫哈德·謝里夫，也否認(rèn)了人居署可能拆分并遷離內(nèi)羅畢的傳言。

背靠美國的曼谷和馬尼拉

在東南亞，泰國曼谷是重要的國際活動(dòng)中心，每年有兩三百場國際會(huì)議在此舉行。曼谷還擁有聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會(huì)總部，以及世界銀行、世界衛(wèi)生組織、國際勞工組織等20多個(gè)國際機(jī)構(gòu)的區(qū)域辦事處。

聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會(huì)的歷史，可追溯到1947年3月由中國政府倡議、在上海成立的亞洲和遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)旨在協(xié)助二戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)重建。1949年1月，委員會(huì)遷址曼谷。1974年，委員會(huì)改為現(xiàn)名，是聯(lián)合國經(jīng)社理事會(huì)下屬5個(gè)區(qū)域性分支機(jī)構(gòu)之一。

二戰(zhàn)結(jié)束后，曼谷是亞洲最繁榮的城市之一，聯(lián)合國的亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)遷往曼谷似乎理所當(dāng)然。但不得不承認(rèn)，曼谷的繁榮背后少不了美國的幫助。

泰國在二戰(zhàn)期間與日本簽訂同盟條約，加入軸心國陣營，并向英美宣戰(zhàn)。戰(zhàn)爭結(jié)束后，泰國國王立即宣布對英美宣戰(zhàn)的軍政府決定無效，廢除與日本簽訂的所有條約。曾與泰軍直接交戰(zhàn)的英法兩國，并不就此原諒泰國，而是向其索取賠償或領(lǐng)土。美國則態(tài)度較為溫和，直接原因是美泰兩國并未交戰(zhàn)，而更根本的原因是，美國想要在戰(zhàn)后掌控世界。

美國意圖瓦解英法殖民體系，并反對蘇聯(lián)，因而拉攏泰國，將泰國變成美國在中南半島的重要據(jù)點(diǎn)。美國從中斡旋，促成了泰英與泰法的停戰(zhàn)協(xié)議，還專門撥款給泰國政府，幫助其盡快從戰(zhàn)爭創(chuàng)傷中恢復(fù)。在美國幫助下，曾是軸心國的泰國不僅沒受到什么懲罰，反而在1946年加入聯(lián)合國。

1960年代中期的菲律賓是東南亞第一大經(jīng)濟(jì)體，摩天大樓林立的馬尼拉有“亞洲小紐約”的稱號。

亞洲五大國際會(huì)議中心之首—馬尼拉國際會(huì)議中心

相比曼谷，菲律賓首都馬尼拉的發(fā)展更加離不開美國。馬尼拉曾是美國殖民菲律賓的大本營。馬尼拉的國際會(huì)議中心是亞洲五大國際會(huì)議中心之首，占地面積為12公頃，會(huì)議中心經(jīng)常舉辦大型博覽會(huì)等商業(yè)活動(dòng)。

亞洲開發(fā)銀行的總部就設(shè)置在馬尼拉。1963年12月，聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會(huì)在馬尼拉召開第一屆亞洲經(jīng)濟(jì)合作部長級會(huì)議，決定創(chuàng)建亞洲開發(fā)銀行。章程于1966年8月22日生效，11月首屆理事會(huì)在東京召開，宣告這個(gè)銀行組織正式成立。雖然亞行由聯(lián)合國亞太經(jīng)社委員會(huì)贊助建立，但它不是聯(lián)合國的下屬機(jī)構(gòu)。

亞行總部的定址，折射出戰(zhàn)后日本與美國的微妙關(guān)系。東京和馬尼拉是亞行總部兩個(gè)強(qiáng)有力的競爭者。日本早在1950年代就熱心籌備亞洲開發(fā)銀行，但沒有獲得響應(yīng)。在1964年曼谷的專家討論會(huì)上，日本外交官渡邊武的研究小組提出的成熟方案占據(jù)優(yōu)勢。日本政府對于將亞行總部設(shè)在東京志在必得。

日方忽略的是，1960年代中期的菲律賓是東南亞第一大經(jīng)濟(jì)體，摩天大樓林立的馬尼拉有“亞洲小紐約”的稱號。在1965年11月舉行的總部選址投票會(huì)上，馬尼拉以領(lǐng)先東京一票的微弱優(yōu)勢勝出，渡邊武則出任亞行第一任行長。

實(shí)際上，美方很早就向渡邊暗示，行長的選擇比總部定址更為重要，這與日本政府的期待完全相反。美國對日本一直是既支持又制衡，不希望亞行行長和總部都由日本控制。美國不是亞洲國家，既不能派人出任行長，又不能把總部設(shè)在美國。菲律賓長期受美國殖民，以英語為官方語言，美國當(dāng)然希望把亞行總部設(shè)在馬尼拉。

貧富不均的圣地亞哥

智利長期是拉美最發(fā)達(dá)的國家之一，而首都圣地亞哥是全國的工業(yè)與金融中心，貢獻(xiàn)了智利約45%的GDP。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，把總部設(shè)在圣地亞哥，看似順理成章。實(shí)際上，該機(jī)構(gòu)的成立和運(yùn)作，也深受美國的正反面影響。

拉加經(jīng)委會(huì)成立于二戰(zhàn)后的1948年，當(dāng)時(shí)名為“拉丁美洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”，其歷史根源可追溯到戰(zhàn)前的政治運(yùn)動(dòng)。

嚴(yán)重的貧富不均，常常在圣地亞哥引發(fā)大規(guī)模示威游行。

聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會(huì)總部

從圣地亞哥圣母山俯瞰城市

在二戰(zhàn)以前，有關(guān)拉丁美洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的觀點(diǎn)，主要是從殖民意識(shí)形態(tài)中形成的，這種觀點(diǎn)結(jié)合了門羅主義，認(rèn)為美國是唯一可以干預(yù)拉美事務(wù)的外國勢力。更不用說二戰(zhàn)后初期，由美國制定的美拉貿(mào)易條件，引入了“不平等交換”的概念，使“北方”的資源可比“南方”的資源獲得更大回報(bào)。對此不滿的拉美國家，就醞釀成立自己的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織，并于不久后在圣地亞哥將之實(shí)現(xiàn)。

美國試圖通過“改變智利”，來影響拉美的經(jīng)濟(jì)和外交路線。1980年代末至1990年代，隨著債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，拉美國家受歐美國家影響，啟動(dòng)新自由主義改革。這一時(shí)期，在智利政變上臺(tái)的皮諾切特政權(quán)，推行了最為“徹底”的市場化改革，讓智利成為南美洲最富裕的國家之一。智利成為新自由主義的“樣板”，諾貝爾獎(jiǎng)得主、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里德曼稱之為“智利奇跡”。

事實(shí)上，智利首都圣地亞哥的繁榮，既得益于新自由主義的改革，也因?yàn)檫@種改革成為一座貧富差距極大的城市。當(dāng)你登上圣地亞哥圣母山，這座城市的貧富差距盡收眼底：東城的富人區(qū)高樓林立，有國際化的寫字樓、大型商場、高檔住宅，西城的窮人區(qū)都是低矮的平房。

嚴(yán)重的貧富不均，常常在圣地亞哥引發(fā)大規(guī)模示威游行。2019年的抗議浪潮，甚至迫使時(shí)任總統(tǒng)皮涅拉接連取消在圣地亞哥舉行的APEC峰會(huì)和聯(lián)合國氣候變化大會(huì)。

如同其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家的駐地，國際組織的駐扎對于圣地亞哥來說也是一把雙刃劍。圣地亞哥因?yàn)槠浞比A吸引了國際組織，而國際組織的進(jìn)駐又加劇了繁華背后的貧富不均。國際組織駐扎發(fā)展中國家城市，也仍然難以從根本上撼動(dòng)歐美發(fā)達(dá)國家對國際組織的把持。

對于發(fā)展中國家來說，國際組織落戶固然可以提振地方經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大影響力，但這些都是眼前之利。長遠(yuǎn)來看，發(fā)展中國家如果不解決貧富差距、安全局勢等內(nèi)部問題，最終還是會(huì)自食苦果，鬧出不得不取消國際會(huì)議的笑話。

特約編輯姜雯 jw@nfcmag.com